XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 456
Onorevoli Colleghi! - Nella cultura penalistica e in
quella politica da tempo è condivisa una valutazione
fortemente negativa nei confronti dei provvedimenti
indulgenziali. In buona sostanza, lo sfavore nei confronti
delle leggi di amnistia e di indulto si basa su un giudizio di
fondo difficilmente contestabile: attraverso tali
provvedimenti "eccezionali" non si dà alcuna soluzione ai
problemi critici del sistema penale-penitenziario italiano. Se
questo giudizio di fondo è astrattamente condivisibile, assai
meno lo è con riferimento in concreto alla situazione del
nostro Paese. Sempre e costantemente si è fatto ricorso ai
provvedimenti di clemenza come risorsa decisiva per il governo
della penalità entro i limiti di volta in volta posti dalle
necessità di compatibilità sistemica. Ed infatti è bastato che
il sistema della politica si astenesse dall'utilizzare questo
mezzo, perché in un solo decennio, quest'ultimo, la
popolazione detenuta raddoppiasse e il sistema
processuale-penale pericolosamente si avvicinasse ad uno stato
di assoluta paralisi.
Alla emergenza del sistema giustizia si accompagna e si
somma quella del sottosistema carcerario.
La situazione è effettivamente drammatica. Drammatica in
primo luogo per i detenuti. Ma drammatica anche per chi
professionalmente opera in carcere. I termini di questa
drammaticità possono essere riassunti con la parola
"sovraffollamento". L'attuale sovraffollamento è infatti
originato da un processo significativo di una nuova
ricarcerizzazione iniziato a metà degli anni novanta e che,
con ogni probabilità, si dispiegherà su un arco di tempo
medio-lungo. Oggi la presenza media dei detenuti è superiore a
54 mila. E tutto lascia supporre che la popolazione detenuta
continuerà a crescere. Se così purtroppo è, si deve temere che
non sarà nell'immediato futuro possibile governare il carcere
nel rispetto dei diritti dei detenuti ed inoltre che la
qualità dell'impegno professionale degli operatori
penitenziari dovrà essere ulteriormente ridotta. Il costo di
un provvedimento legislativo deflattivo è oggi prevalentemente
politico. Infatti, la legge costituzionale 6 marzo 1992, n. 1,
ha modificato l'articolo 79 della Costituzione in due
direzioni: trasferendo esclusivamente in capo al Parlamento la
procedura di adozione dei provvedimenti di amnistia e di
indulto e prevedendo una maggioranza qualificata nell'adozione
del provvedimento.
Quanto alla prima direzione, si è inteso sottrarre
definitivamente all'ambito delle prerogative presidenziali
l'adozione di simili provvedimenti di clemenza. Com'è noto,
gli istituti dell'amnistia, dell'indulto e della grazia hanno
una medesima origine, provenendo tutti dallo strumentario
dell'indulgentia principis.
In quanto tali, in una concezione pre-moderna del diritto
penale essi si prestavano al libero arbitrio di un Sovrano
legibus solutus. Nel nostro Paese, attraverso lo Statuto
Albertino e il regime fascista, tale concezione è perdurata,
anche formalmente, fino all'approvazione della Costituzione
repubblicana, che ha invece distinto gli istituti di carattere
generale (amnistia e indulto) da quello uti singoli (la
grazia), prefigurando per essi una più marcata
diversificazione di finalità entro una procedura di adozione
diversamente statuita.
Con la Costituzione repubblicana, l'amnistia e l'indulto
sono stati sottratti all'arbitrio del Capo dello Stato ed
obbligati alla procedura parlamentare (attraverso la
previsione di delegazione al Presidente della Repubblica) che
le qualifica, in nuce, come strumenti di politica
criminale.
Il legislatore del 1992 ha inteso autolimitarsi per non
incorrere ulteriormente in un uso distorto degli strumenti di
clemenza generale previsti dall'ordinamento costituzionale.
Così è nata la seconda modifica procedurale dell'articolo 79
della Costituzione, quella che ha individuato in una
maggioranza qualificata pari a due terzi dei componenti di
ciascuna Camera, in ogni suo articolo e nella votazione
finale, il quorum necessario alla deliberazione delle
leggi di amnistia o di indulto. E' ormai oggetto di scottante
discussione il fatto che il quorum così elevato previsto
dalla riforma del 1992 (superiore ad ogni altro e,
specificamente, superiore a quello per le leggi di revisione
costituzionale) rischia di produrre o la paralisi di uno
strumento di politica criminale o la confusione, nel suo
provvedimento di adozione, di più motivazioni eterogenee,
necessarie a comporre una simile, vastissima maggioranza, con
il ritorno di un effetto "consociativo" in cui parte lo
approva pro domo sua.
Numerose proposte di legge sottoscritte nelle ultime
legislature da parlamentari di maggioranza e di opposizione
sono bloccate da un quorum altissimo che espone il
provvedimento di adozione ad un gioco di condizionamenti e di
possibili veti incrociati. In questa situazione di stallo, la
presente proposta di legge costituzionale tende ad un "uso
ragionevole" della potestà di clemenza e pertanto a
ripristinare il potere di concedere la amnistia e l'indulto al
Capo dello Stato su legge di delegazione delle Camere al fine
di evitare possibili strumentalizzazioni politiche.
Frontespizio