XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 443
Onorevoli Colleghi! - Una riforma della normativa
vigente in materia di gestione dei rifiuti, attualmente
stabilita dal decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22,
(cosiddetto "decreto Ronchi"), poiché la materia risulta
essere molto tecnica e complessa, necessita della "messa a
punto" di alcuni passaggi, come ha evidenziato l'applicazione
delle norme "sul campo". Si aggiunge a questo dato oggettivo
l'opportunità di prevedere ulteriori e più efficaci strumenti
di gestione del ciclo dei rifiuti per realizzare un sistema
integrato moderno ed efficiente che nel nostro Paese, seppure
con fatica e numerose resistenze, si sta realizzando.
La nozione di rifiuto.
La presente proposta di legge reca modifiche al citato
decreto legislativo n. 22 del 1997, che appaiono necessarie
per chiarire talune incertezze interpretative ed, in
particolare, per introdurre nella nostra legislazione
l'interpretazione autentica delle disposizioni dell'articolo
6, comma 1, lettera a), del medesimo decreto
legislativo, relative alla definizione di rifiuto.
Il provvedimento assume una sua pregnante attualità se si
pensa al quadro giurisprudenziale e normativo, in costante
evoluzione, conseguente:
1) all'avvio di una procedura di infrazione nei
confronti del decreto del Ministero dell'ambiente 5 febbraio
1998, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta
Ufficiale n. 88 del 16 aprile 1998;
2) alle sentenze della Corte di giustizia europea del 15
e 22 giugno 2000;
3) ai lavori del Technical Adaptation Committee
(TAC), tenutosi a Rotterdam nei giorni 16 e 17 maggio 2000,
che ha affrontato questioni quali il "follow-up" sulle
definizioni di rifiuto, di rottami metallici e di carta.
4) alle numerose sentenze della Corte di cassazione su
diverse problematiche interessanti i rifiuti.
Ai sensi della direttiva 75/442/CEE del Consiglio, del 15
luglio 1975, come modificata dalla direttiva 91/156/CEE del
Consiglio, del 18 marzo 1991, per rifiuto "si intende
qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle categorie di
rifiuti riportate nell'allegato I e di cui il detentore si
disfi o abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi". Il citato
decreto legislativo n. 22 del 1997, che reca l'attuazione
della direttiva, non si discosta da questa interpretazione che
viene recepita fedelmente anche per quanto riguarda l'allegato
I annesso alla direttiva, che corrisponde, nel testo del
decreto legislativo, all'allegato A. Inoltre, in applicazione
dell'articolo 1, lettera a), della citata direttiva, la
Commissione europea ha adottato la decisione 94/3/CE, del 20
dicembre 1993, che istituisce il Catalogo dei rifiuti (CER).
Nella nota introduttiva di tale atto, al punto 3, viene
affermato, testualmente che: "Il Catalogo europeo dei rifiuti
è un elenco armonizzato, non esaustivo, di rifiuti (...).
Tuttavia un materiale figurante nel Catalogo non è in tutte le
circostanze un rifiuto, ma solo quando esso soddisfa la
definizione di rifiuto". L'allegato A annesso al decreto
legislativo n. 22 del 1997 reca l'elenco delle categorie di
rifiuti.
La corretta individuazione della nozione di rifiuto
presenta tuttavia, come è noto, vari aspetti problematici che
rendono assai ardua una definizione univoca. Infatti la stessa
Commissione europea ha più volte rilevato una notevole
divergenza terminologica nelle legislazioni degli Stati membri
senza giungere però ad una soluzione finale con i lavori
dell'apposito Comitato costituito ai sensi dell'articolo 18
della citata direttiva sui rifiuti. La Corte di giustizia
europea è stata chiamata più volte a pronunciarsi
espressamente sulla definizione di rifiuto. Con la sentenza
del 25 giugno 1997, la Corte, riferendosi a cause promosse dai
pretori di Terni (cause C-304/94, C-330/94 e C-342/94) e di
Pescara (causa C-224/95) sull'utilizzo di "residui
riutilizzabili" e "mercuriali", afferma, tra l'altro, che una
normativa nazionale che adotti una definizione di rifiuto che
esclude le sostanze e gli effetti suscettibili di
riutilizzazione economica non è compatibile con la direttiva
75/442. In altri pronunciamenti, come la sentenza del 18
dicembre 1997 (in causa C-129/96), la Corte dichiara che:
"l'ambito di applicazione della nozione di rifiuto dipende dal
significato del termine "disfarsi"" senza poi esprimersi in
alcun modo sulla questione.
Inoltre si pone in linea con quanto affermato da una parte
della giurisprudenza di merito nazionale, secondo la quale se
"il residuo industriale non deve essere sottoposto ad
operazioni di trattamento finalizzate al recupero ma
semplicemente ad un trattamento industriale dei prodotti che
non costituiscono rifiuti (il residuo possiede le
caratteristiche merceologiche di qualità che gli consentono di
rientrare direttamente in un ciclo produttivo, tal quale, come
materia prima secondaria) non è giuridicamente qualificabile
rifiuto" (tribunale di Parma 31 ottobre 1998).
Vi è la necessità, quindi, di distinguere tra il recupero
dei rifiuti ai sensi della direttiva 75/442 CEE, come
modificata dalla direttiva 91/156/CEE, ed il normale
trattamento industriale di prodotti che non costituiscono
rifiuti, problematica questa che in Italia riveste una sua
peculiare importanza economica, essendo il nostro Paese povero
di materie prime, ma caratterizzato da una diffusa rete di
attività di recupero e di riutilizzo dei materiali. In altri
termini, si tratta di chiarire se l'obbligo di conformare alla
disciplina dei rifiuti i "mercuriali", il cui regime di
esclusione è scaduto il 30 giugno 1999, riguarda o meno tutte
le sostanze e i materiali elencati nell'allegato 1 annesso al
decreto del Ministero dell'ambiente 5 settembre 1994,
pubblicato nel supplemento ordinario della Gazzetta
Ufficiale n. 212 del 10 settembre 1994, e di precisare se
le sostanze ed i materiali che presentano le caratteristiche
delle materie prime secondarie stabilite dal citato decreto
del Ministero dell'ambiente 5 febbraio 1998, ma non derivanti
da un'attività di recupero, siano assoggettate al regime dei
rifiuti oppure (e a quali condizioni) al regime delle materie
prime.
Il Ministro dell'ambiente è intervenuto sul problema -
anche a seguito della scadenza, il 30 giugno 1999, della
proroga del regime di esclusione dal campo di applicazione
della disciplina dei rifiuti previsto per i materiali e le
sostanze compresi nell'allegato 1 annesso al citato decreto
del Ministero dell'ambiente 5 settembre 1994 - con una
circolare del 28 giugno 1999, recante chiarimenti
interpretativi. La circolare non costituisce tuttavia fonte di
diritto e pertanto è necessaria una iniziativa legislativa, in
modo da evitare esclusioni dall'ambito applicativo della
normativa sui rifiuti, da decidere di volta in volta con
specifici provvedimenti, come è avvenuto, per esempio, per gli
scarti di lavorazione dei metalli preziosi avviati in conto
lavorazione per l'affinazione, con l'articolo 4, comma 21,
della legge n. 426 del 1998.
Occorre chiarire il significato del "normale trattamento
industriale" a cui sono sottoposte le materie prime, le
materie prime secondarie ed i prodotti che non costituiscono
rifiuti; inoltre, occorrerà precisare che tale trattamento non
deve creare un pericolo per la salute o l'ambiente "maggiore"
di quello proprio delle materie prime, delle materie prime
secondarie e dei prodotti industriali e non deve uscire da un
ciclo economico produttivo.
Sburocratizzazione.
La presente proposta di legge contiene importanti novità
sul piano della semplificazione amministrativa e
dell'innovazione procedurale, accogliendo una esigenza più
volte sollevata dalle associazioni di categoria che hanno
denunciato i "costi della eco-burocrazia" in termini economici
e di tempo (al punto che questi costituiscono fattore di non
competitività per gli operatori economici del nostro
Paese).
Si introducono rilevanti alleggerimenti cartacei
riguardanti gli adempimenti, in particolare per i "produttori
iniziali", per quanto riguarda:
1) il modello unico di dichiarazione (MUD) di cui alla
legge n. 70 del 1994 (articolo 11 del decreto legislativo n.
22 del 1997);
2) i registri di carico e scarico (articolo 12 del
decreto legislativo n. 22 del 1997);
3) i formulari di identificazione (articolo 15 del
decreto legislativo n. 22 del 1997);
4) l'Albo nazionale delle imprese che effettuano la
gestione dei rifiuti (articolo 30 del decreto legislativo n.
22 del 1997).
Tuttavia, il livello di semplificazione non può scendere
al di sotto della soglia che impedirebbe la ricostruzione e la
conoscenza dell'intero sistema organizzativo e gestionale in
materia di rifiuti.
Si introduce un sistema informatico-telematico relativo
agli adempimenti di cui agli articoli 11, 12 e 15 del decreto
legislativo n. 22 del 1997, con l'introduzione dell'uso di
apparecchiature elettroniche e di carte con codici
pre-compilati (simili a quelli dei parcheggi). Formulari e
registri verranno così superati e sostituiti da sintetiche
ricevute elettroniche.
Al fine di completare il quadro conoscitivo delle quantità
e delle qualità dei rifiuti prodotti ed elaborare appositi
coefficienti di produzione dei rifiuti derivanti dalle diverse
attività economiche, si propone l'effettuazione di appositi
studi di settore. Le borse telematiche completano il quadro
dell'innovazione di sistema al fine di favorire:
1) il riciclaggio di rifiuti;
2) l'utilizzo dei materiali riciclati;
3) l'emanazione di norme tecniche;
4) la regolamentazione del controllo telematico e
satellitare del trasporto dei rifiuti pericolosi, cioè di un
sistema di radiolocalizzazione satellitare con certificazione
del percorso.
I centri di raccolta per la messa in sicurezza, la
demolizione, il recupero dei materiali e la rottamazione degli
autoveicoli (autorizzati ai sensi degli articoli 27 e 28 del
decreto legislativo n. 22 del 1997), sono registrati in un
apposito elenco tenuto presso le sezioni regionali dell'Albo
nazionale.
Combustibile da rifiuti.
Il sistema di produzione e di utilizzo del combustibile da
rifiuto (CDR) riscontra limiti ed insufficienze dovuti in modo
particolare alla obbligatorietà di appositi accordi di
programma stipulati con i Ministeri competenti, di intesa con
le regioni (articolo 22 del decreto legislativo n. 22 del
1997). La mancata realizzazione degli accordi di programma,
non ha permesso di "liberare" una risorsa necessaria a
realizzare concretamente un sistema di gestione integrato del
ciclo dei rifiuti.
In sede di Unione europea, la decisione 2000/532/CE della
Commissione, del 3 maggio 2000, ha apportato modifiche
significative alla lista europea dei rifiuti, ovvero al
Catalogo europeo dei rifiuti (CER) ed in particolare alla
numerazione delle voci contenute nell'elenco (codici CER). Al
CDR si attribuisce il codice 191210, che significa che la sua
derivazione non è quindi urbana ma speciale. Nella presente
proposta di legge, la classificazione del CDR si adegua a
questi orientamenti europei.
Accordi di programma per il recupero dei rifiuti.
Si specifica per quali disposizioni amministrative gli
accordi di programma possono prevedere agevolazioni. Infatti,
in difetto di tale specificazione la dizione attuale di
agevolazioni in materia di adempimenti amministrativi non
sembra sufficiente a garantire che un accordo volontario possa
genericamente derogare a tutte le disposizioni
amministrative.
Tariffa di gestione dei rifiuti solidi urbani.
L'entrata in vigore del sistema tariffario rappresentava
il punto di forza della riforma per una gestione trasparente,
efficiente ed equa (sul piano fiscale) dei servizi d'igiene
urbana. La legge 23 dicembre 1999, n. 488, ha prorogato
l'entrata in vigore della tariffa, eliminando il periodo
transitorio e modificando l'articolo 11 del regolamento di cui
al decreto del Presidente della Repubblica n. 158 del 1999.
Il rinvio è stato un errore, una scelta politica
sbagliata, voluta in particolare dalla parte più arretrata del
sistema delle autonomie locali. E' stato invece dimostrato in
molte esperienze in atto, che i problemi di prima applicazione
della tariffa, uniti ai conseguenti problemi di rapporto con
l'utenza, sono stati superati in breve tempo ed in maniera
soddisfacente. Le proposte di modifica riguardano l'entrata in
vigore della tariffa a decorrere:
a) dal 1^ gennaio 2003, per i comuni che abbiano
raggiunto nell'anno 1999 un grado di copertura dei costi del
servizio di gestione dei rifiuti urbani superiore all'85 per
cento;
b) dal 1^ gennaio 2005 per tutti gli altri
comuni.
Si istituisce dal 1^ gennaio 2002 presso il Ministero
dell'interno un fondo di incentivazione e di compensazione per
il passaggio dalla tassa alla tariffa. Per i comuni che
applicano la tariffa decade l'addizionale degli enti comunali
di assistenza ed è soppresso il tributo provinciale. Il fondo
è alimentato dalle maggiorazioni dell'imposta per lo
smaltimento in discarica definite dalla legge n. 549 del 1995
e da una quota parte dell'imposta sul valore aggiunto che lo
Stato incamera al fine di garantire una manovra ad invariata
pressione tributaria per i comuni e le province. Tale fondo è
assegnato per un quarto alle province e per tre quarti ai
comuni. L'intento quindi è di incentivare l'applicazione del
sistema tariffario.
Oli usati.
La normativa in vigore (decreto legislativo n. 95 del
1992) viene modificata ed armonizzata con il decreto
legislativo n. 22 del 1997. Inoltre si prevede che vengano
aggiornate le disposizioni del regolamento di cui al decreto
del Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato
16 maggio 1996, n. 392, e prorogati i termini stabiliti
dall'articolo 4, comma 20, della legge 9 dicembre 1998, n.
426.
Consorzi obbligatori.
La norme riguardano il Consorzio obbligatorio delle
batterie al piombo esauste e dei rifiuti piombosi, di cui
all'articolo 9-quinquies del decreto-legge n. 397 del
1988, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 475 del
1988, il Consorzio obbligatorio nazionale di raccolta e
trattamento degli oli e dei grassi vegetali e animali esausti,
il Consorzio per il riciclaggio dei rifiuti di beni in
polietilene di cui, rispettivamente, agli articoli 47 e 48 del
decreto legislativo n. 22 del 1997. Si tratta degli obblighi
di partecipazione, delle sanzioni per chi non adempie agli
obblighi di partecipazione e della corresponsione di
contributi pregressi.
Composti organici.
Si prevedono incentivi per l'uso della fertilizzazione
organica al fine di promuovere l'adozione di pratiche di
gestione di materiali organici (composti) nell'attività
agricola per tutelare la qualità dei suoli e prevenire
l'insorgere di fenomeni e processi di degrado o di
desertificazione ed inquinamento ambientale. Si rinvia
all'emanazione di un decreto attuativo per la concessione di
contributi economici a favore dei conduttori dei fondi
agricoli e per la predisposizione di misure di sostegno alla
meccanizzazione per la produzione, l'utilizzo e la
distribuzione degli ammendanti organici (10 miliardi di lire a
decorrere dal 2001).
Gestione degli imballaggi.
In particolare, le modifiche riguardano:
a) il sistema di comunicazione dei dati per
garantire il controllo del raggiungimento degli obiettivi di
riciclaggio e di recupero;
b) la soppressione della distinzione tra rifiuti
primari, secondari e terziari;
c) le modalità di riscossione del contributo
ambientale del Consorzio nazionale imballaggi (CONAI) di cui
all'articolo 41 del decreto legislativo n. 22 del 1997.
Con tali aggiornamenti si intende dare un'ulteriore
capacità di gestione del sistema imballaggi da parte del
CONAI, secondo criteri di efficienza ed economicità.
Osservatori provinciali dei rifiuti.
Le province hanno assunto nell'ambito del sistema di
gestione dei rifiuti un ruolo determinante per
l'organizzazione ed il controllo delle diverse attività. Vi è
l'esigenza di creare un "modello a rete" dell'Osservatorio
nazionale sui rifiuti di cui all'articolo 26 del decreto
legislativo n. 22 del 1997, dotato di sedi per il supporto
alle funzioni di monitoraggio, di programmazione e di
controllo dell'ente. Gli osservatori provinciali aiuteranno ad
accelerare i processi di attuazione della riforma.
La presente proposta di legge contiene numerose altre
novità riguardanti: i rifiuti di origine animale, la
distruzione e lo smaltimento di corpi di reato, le sanzioni,
la raccolta differenziata, le norme per combattere i traffici
illeciti dei rifiuti, il personale dipendente delle
province.
Si spera che, nell'interesse del Paese, il Governo faccia
sentire la sua voce perché si possa giungere ad un quadro
normativo comunitario più chiaro, completo e capace di aderire
in modo più armonico ed avanzato alle esigenze delle imprese e
dei sistemi industriali organizzati nelle attività di recupero
e di riciclaggio dei materiali nel rispetto degli obblighi di
tutela ambientale.
Il decreto legislativo n. 22 del 1997 è un'importante
riforma che sta modificando profondamente l'intero settore dei
rifiuti. All'interno di questo processo di innovazione
ambientale vi è la necessità di realizzare un sistema
industriale che sia caratterizzato in futuro dall'innovazione
di processo e di prodotto, che minimizzi l'impatto ambientale,
internalizzi i costi di produzione ed aumenti
l'eco-efficienza.
Si auspica, pertanto, che la presente proposta di legge
sia esaminata ed approvata dal Parlamento per accelerare la
realizzazione di un sistema industriale ed integrato della
gestione dei rifiuti.
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