XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 411
Onorevoli Colleghi! - Spesso l'attenzione
sull'istituzione carceraria è determinata da episodi
eclatanti, i quali rendono difficile una serena riflessione su
un tema così delicato quale il rapporto tra carcere e società.
In questi ultimi anni il dibattito sul tema dell'istituzione
carceraria e sulle finalità della pena (retributiva, di
deterrenza, di prevenzione generale, rieducativa) si è
incentrato soprattutto sull'estensione o meno delle sanzioni
alternative alla detenzione. Non si è invece sviluppato un
altrettanto approfondito dibattito sugli strumenti necessari
per migliorare le condizioni di detenzione, le forme di
controllo della legalità nei luoghi di privazione della
libertà personale e i meccanismi di tutela dei diritti
fondamentali delle persone detenute.
L'eccessivo cumulo di funzioni poste a carico dei
magistrati di sorveglianza (sempre più giudici delle misure
alternative e con sempre meno tempo a disposizione per
esercitare funzioni di controllo) e la presenza massiccia
negli istituiti penali di soggetti socialmente deboli quali
tossicodipendenti ed extracomunitari (quasi il 50 per cento
della popolazione detenuta), più esposti al rischio di
violenze, rendono attuale e urgente la necessità di interventi
per un carcere più "trasparente".
E' necessario individuare nuove forme di controllo della
legalità nei luoghi di detenzione, senza mettere in
discussione quelle esistenti: a questa esigenza risponde la
proposta di istituire un nuovo soggetto di controllo e di
verifica delle condizioni di detenzione, al quale sia
garantita un'effettiva autonomia e indipendenza.
Un'idea, attinta dalla tradizione nord-europea, ma non
estranea ad altri Paesi dell'area mediterranea (come
Portogallo e Spagna), è quella del difensore civico. Oggi in
Italia il garante delle condizioni di detenzione nelle carceri
è il magistrato di sorveglianza. I parlamentari dispongono di
un potere di visita. La legge individua, infine, i soggetti,
quasi tutti interni all'amministrazione penitenziaria, a cui i
detenuti possono rivolgere reclamo. Non esistono, invece,
forme di ispezione nei commissariati della Polizia di Stato e
nelle caserme dei carabinieri.
In un carcere - come in ogni altro luogo in cui le persone
vengono private della libertà personale - gli equilibri sono
estremamente precari e basta poco per far crescere le
tensioni. Ogni intervento ab externo deve tenere conto
della fragilità e della difficoltà dei rapporti fra la
popolazione detenuta ed il personale di polizia penitenziaria.
Detenuto ed agente di polizia, seppur soggetti conflittuali,
presentano tratti comuni di debolezza.
Il difensore civico penitenziario avrebbe diverse
finalità: l'allentamento delle tensioni, la mediazione, la
raccolta e la organizzazione di un utile patrimonio
informativo, la funzione di deterrenza rispetto a tentazioni
di maltrattamenti, il diventare specchio pubblico delle
condizioni di detenzione e punto di partenza per una periodica
discussione parlamentare (partendo dalla relazione annuale del
difensore civico) sui temi del carcere e dei diritti delle
persone private della libertà personale.
Il difensore civico potrebbe, inoltre, funzionare da cassa
di risonanza dell'inadeguatezza delle piante organiche, che
drammaticamente si ripercuote sulla realizzazione in concreto
del diritto al giusto trattamento.
Snellire le procedure, ridimensionare la litigiosità,
informare correttamente l'opinione pubblica sulla situazione
all'interno delle carceri in modo da superare le emergenze
legislative: questi potrebbero essere i compiti del difensore
civico.
Alcuni esempi:
a) abbreviare i tempi per un ricovero
ospedaliero;
b) fornire le informazioni per l'accesso al
patrocinio gratuito per i non abbienti;
c) sollecitare l'effettuazione dei lavori
necessari per migliorare le condizioni igienico-sanitarie
dell'istituto;
d) garantire, tramite visite ispettive, una
continua verifica del rispetto di standard minimi di
trattamento;
e) verificare la congruità e la compatibilità con
la legge delle circolari ministeriali;
f) monitorare i regolamenti interni, la loro
compatibilità con condizioni dignitose di detenzione e con gli
standard europei, la loro fruibilità da parte degli
extracomunitari.
Per assicurare queste, come altre funzioni di controllo
della legalità nelle carceri, è assolutamente necessario
dotare il difensore civico di un penetrante potere,
coordinando il suo funzionamento con quello dei difensori
civici regionali e con l'istituendo difensore civico
nazionale. Da quest'ultimo deve necessariamente differenziarsi
per la peculiarità delle proprie competenze, ossia la tutela
dei diritti delle persone detenute.
All'interno dei suoi rapporti il Comitato europeo per la
prevenzione della tortura, delle pene e trattamenti inumani o
degradanti (CPT) ha costantemente sollecitato i governi a
dotarsi di organi interni di controllo delle condizioni di
detenzione ed ha altrettanto spesso utilmente attinto
informazioni attendibili dalle relazioni del difensore civico
nazionale (o mediateur, o ombudsman, o
supervisore). Significative a riguardo sono alcune
osservazioni del CPT nel rapporto sulla Danimarca dopo la
visita effettuata nel 1990: "La delegazione del CPT ha sentito
diverse lamentele circa il sistema penitenziario: alcune
riguardavano l'eccessivo tempo utilizzato per esaminare i
reclami dei detenuti, altre che il Dipartimento penitenziario
accoglieva sempre il punto di vista delle autorità del carcere
senza effettuare una seria investigazione. Un'altra lamentela
era che, durante le ispezioni del carcere da parte dei
responsabili del servizio ispettivo nazionale, i detenuti non
avessero l'impressione di dialogare con organismi indipendenti
dalle autorità carcerarie (...) Il CPT ritiene auspicabile
prevedere ispezioni da parte di specifichi organismi
indipendenti a garanzia di un dignitoso trattamento di tutte
le persone private della libertà personale".
In occasione della tavola rotonda degli Ombudsmen
europei, organizzata dal Consiglio d'Europa e tenutasi a
Limassol (Cipro) l'8-10 maggio 1996, Constantin Economides,
membro del CPT, ha sottolineato che l'istituto
dell'Ombudsman costituisce un qualificato ed utile
contributo alla protezione dei diritti delle persone private
della libertà personale.
Vale la pena, a supporto della proposta di istituire anche
nel nostro Paese il difensore civico penitenziario, segnalare
alcune esperienze di altri Paesi, dove esistono simili
organismi che hanno avuto un ruolo estremamente positivo.
In Austria la Vollzugskommissionen ha il compito di
verificare le condizioni di trattamento dei detenuti con
l'obbligo di effettuare almeno una volta l'anno una visita,
senza preavviso, in ciascuno degli stabilimenti penitenziari.
Il mediatore, invece (istituito con legge del 1^ luglio 1981)
ha il potere di visionare i fascicoli personali dei detenuti.
Tutti i responsabili di istituzioni pubbliche hanno l'obbligo
di fornire al mediatore le informazioni richieste.
La relazione annuale del mediatore, nella parte
riguardante le carceri, è stata la più utile fonte di
informazioni per il CPT durante la sua visita ispettiva: è
stato lo stesso mediatore a sottolineare, nella sua relazione
al Parlamento, il rischio di maltrattamenti a cui i detenuti
vanno incontro durante la detenzione nelle stazioni di
polizia.
In Danimarca il Board of Visitors (organo
indipendente composto da due membri eletti per quattro anni in
ciascuna regione) può effettuare ispezioni, anche non
preannunciate, nelle carceri ove sono reclusi detenuti in
attesa di giudizio definitivo; ogni abuso riscontrato è
riferito al Ministro della giustizia, che dovrà esaminare il
caso e successivamente predisporre una relazione. Il Comitato
parlamentare che si occupa della riforma del codice penale nel
1994 ha proposto di affidare all'Ombudsman parlamentare
questo compito ispettivo.
In Finlandia gli stabilimenti penitenziari sono
regolarmente ispezionati dall'Ombudsman parlamentare, il
quale è un esperto eletto dal Parlamento per quattro anni. Il
Parlamento elegge anche l'Assistant Parliamentary
Ombudsman che ha il compito della supervisione del sistema
penitenziario con poteri di visita sia delle carceri che degli
altri luoghi di detenzione (stazioni di polizia) ove vi sia il
rischio di maltrattamenti.
Nel 1995 è stato istituito in Ungheria l'Ufficio
dell'Ombudsman parlamentare che può ricevere reclami di
detenuti ed effettuare visite ispettive di controllo nelle
carceri.
Un sistema diversificato di controlli è presente in
Olanda. Un Supervisory Board (organo indipendente
composto da membri con differenti professionalità) è istituito
in ogni carcere; ha compiti di supervisione del trattamento
dei detenuti e di garanzia del rispetto della legge.
Mensilmente i membri del Supervisory Board incontrano il
direttore del carcere relazionando sulla situazione
nell'istituto; hanno libero accesso nello stabilimento. Uno
dei membri dell'Ufficio ha il dovere di sentire i detenuti
almeno una volta al mese.
In Norvegia l'Ombudsman può ricevere reclami da
detenuti. Nel 1987 il totale dei reclami nei confronti delle
autorità penitenziarie e di polizia ha rappresentato il 6,3
per cento del numero complessivo dei ricorsi presentati. Fra i
poteri dell'Ombudsman vi è quello ispettivo, esercitato
di propria iniziativa dall'Ombudsman. Nelle relazioni
annuali viene segnalata l'estrema importanza di tali
ispezioni, in special modo nelle carceri, dove i reclusi hanno
difficoltà a tutelare i loro diritti e la loro integrità
personale.
In Portogallo dal 1996 opera l'IGAI che dispone di
penetranti poteri ispettivi diretti a verificare la legalità
dell'operato delle Forze di polizia.
La legislazione italiana si presenta doppiamente carente
in quanto: a) non è stata ancora istituita la figura del
difensore civico; b) non è previsto nell'ordinamento
penitenziario un organo indipendente dall'Amministrazione
della giustizia avente poteri ispettivi. Con la presente
proposta di legge, diretta all'introduzione del difensore
civico delle persone private della libertà personale, si cerca
di porre rimedio a tale lacuna.
La presente proposta di legge scaturisce dalle esperienze
e dalle riflessioni di diversi soggetti che si occupano di
problemi carcerari e in particolare dell'associazione
Antigone, che da diversi anni è impegnata su questi temi.
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