XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 398
Onorevoli Colleghi! - Il giudizio sulla legge 2 agosto
1982, n. 512, può essere largamente positivo, pur considerando
che, nei venti anni di vita, essa ha avuto limitata attuazione
e ha prodotto benefìci assai ridotti rispetto alle aspettative
di un efficace "regime fiscale dei beni di rilevante interesse
culturale". Si tratta di una legge complessa, dagli obiettivi
molteplici, che mira, in linea generale, ad adeguare alcune
norme, relative alla spesa per la conservazione e il restauro
dei beni culturali in mano ai privati, alle norme già in
vigore da tempo in Europa e negli USA.
Il primo obiettivo della legge n. 512 del 1982 è stato
quello di consentire agevolazioni fiscali ai proprietari di
beni immobili che intendano o debbano, per le disposizioni di
legge relative ai beni notificati, provvedere ad interventi di
conservazione o di restauro degli stessi. A questo fine, la
legge prevedeva la deducibilità totale delle spese
sostenute.
La legge intendeva inoltre, come secondo obiettivo,
consentire ai proprietari di beni culturali immobili o mobili
di pagare in parte o totalmente le tasse di successione con la
cessione allo Stato di beni.
Il terzo obiettivo avrebbe consentito ai proprietari di
beni mobili o immobili, regolarmente notificati, di pagare le
imposte dirette, ovvero anche una sola parte, con la cessione
di quei beni.
Il primo obiettivo, negli anni dal 1982 al 1992, ha
funzionato egregiamente e ha favorito, diffusamente, non solo
il restauro di beni immobili che, altrimenti, si sarebbero
irreparabilmente degradati, ma ha prodotto un incremento
rilevante delle attività edili, specie per una fascia di
imprese e di lavoratori specializzati e qualificati. Così come
attestato da uno studio condotto dall'Associazione dimore
storiche italiane, da cui risulta che a fronte di una più
considerevole spesa per restauro e manutenzione negli anni
successivi al 1982 e a una conseguente minore entrata fiscale
per le agevolazioni applicate, si è verificata, a vantaggio
dello Stato, una maggiore entrata per quanto riguarda i
versamenti dell'IVA e dell'IRPEF.
Nel 1992, per le condizioni imposte dalla legge
finanziaria di quell'anno, il principio della deducibilità del
reddito delle spese di restauro è stato sostituito da quello
della detrazione dell'imposta per il 27 per cento della spesa
sostenuta, allo scopo di ridurre del 30 per cento le
agevolazioni e di trarne benefìci contributivi.
In effetti, l'operazione si è rivelata strategicamente
fallimentare perché, per ottenere un vantaggio immediato essa
ha prodotto, nel tempo, la contrazione delle attività di
manutenzione e conservazione e una riduzione progressiva del
gettito fiscale, sia sul fronte dei contributi ridotti a causa
del provvedimento che prevedeva la dichiarazione di imposta
per il 27 per cento, sia per le minori entrate relative ai
versamenti IVA e IRPEF dovute a una più limitata attività
lavorativa in quel settore e a una conseguente riduzione dei
posti di lavoro.
Il secondo obiettivo è stato raggiunto solo in casi
eccezionali, con procedure lunghe e laboriose. Si tratta di
uno dei punti più delicati e meno precisi poiché il testo
legislativo non indica con sufficiente chiarezza "chi" è
responsabile della valutazione delle proposte e dei beni
offerti in cessione. Il regolamento per l'attuazione delle
disposizioni di legge relative al pagamento di imposte
mediante cessione di beni culturali, non è mai stato emanato a
causa, in gran parte, delle esitazioni dell'Erario, assai poco
propenso a vedere diminuite le sue entrate in cambio di beni,
sia pure di rilevante valore. Ne è esempio il caso della
collezione Jucker, acquistata dal comune di Milano per una
cifra non bassa, sia pure considerando la qualità delle opere,
che avrebbe potuto essere negoziata dallo Stato, in termini
più favorevoli, in base alla legge in questione.
Il terzo obiettivo era e rimane, nei modi e nella misura
in cui è previsto, un po' utopistico e in qualche misura
rischioso, se non altro per l'ipotesi possibile di un numero
elevato di proposte da vagliare, nella loro validità, entro i
contenuti termini di tempo previsti, cosa che porterebbe ad
elevati costi amministrativi e porrebbe il problema della
collocazione e della custodia dei beni mobili, e di gravosi
costi di gestione per quelli immobili.
Risulta tuttavia meritevole di considerazione la filosofia
che ispira la legge n. 512 del 1982 e l'approccio lucido e
pragmatico che essa ha tentato di imporre al problema della
conservazione di una parte importante del patrimonio
pubblico.
E' la prima legge, infatti, che tiene conto che larga
parte dei beni mobili e immobili del nostro Paese sono in mano
a privati e che ai privati, a cui le leggi in vigore
impongono, giustamente, obblighi e doveri di tutela continuata
e regolare del patrimonio, devono essere fornite regole e
strumenti efficaci, perché l'opera di conservazione sia
realizzata concretamente in tempi, in termini e con mezzi
idonei.
Certamente, le recenti indagini sulla spesa statale per la
cultura compresi i resoconti forniti dalla Corte dei conti,
non offrono confortanti prospettive. In media negli ultimi
anni, la spesa per la cultura in Italia, in percentuale del
PIL, è stata la più bassa rispetto agli standard degli
altri Paesi dell'Unione europea, come rilevano gli ultimi dati
diffusi dall'OCSE.
I meccanismi poi di gestione dei fondi assegnati al
Ministero per i beni e le attività culturali sono tali per cui
la capacità di spesa, di utilizzare cioè i finanziamenti, è in
costante diminuzione: le difficoltà amministrative sono tali
per cui i residui di cassa sono stati, negli ultimi anni, o
quasi uguali o superiori ai pagamenti effettuati. In più
occasioni operatori di settore ad altissimo livello, come i
soprintendenti ai beni artistici, hanno sottolineato le
difficoltà che impone la macchina amministrativa, funzionante
con tempi e metodi che non collimano con le esigenze della
tutela del patrimonio culturale, cioè della manutenzione e del
restauro dei beni, che richiedono mediamente periodi ben più
ampi e flessibili del rigido anno finanziario.
La nostra proposta.
Costituisce pertanto un imperativo fare quanto è possibile
per provvedere responsabilmente alla tutela di un patrimonio
che non solo rappresenta la nostra identità storica e
culturale ma è una straordinaria ricchezza che appartiene alla
storia della civiltà e della quale dobbiamo, moralmente,
rispondere a ogni cittadino di ogni Paese.
Alla luce dei criteri e dei valori che l'articolo 9 della
Costituzione testimonia, cioè il principio per cui la
Repubblica tutela il patrimonio storico e artistico della
Nazione, riteniamo che si debba iniziare a ripensare l'intero
nostro modello di politica dei beni culturali e a provvedere a
mettere in campo forze e sistemi di gestione in grado di
rendere più efficace e produttiva la spesa per la cultura.
Pur occupandoci, in questa proposta di revisione radicale
della legge n. 512 del 1982, di un discorso essenzialmente
fiscale, ci rendiamo conto che occorre pensare e muoversi, pur
in specifiche occasioni come questa, all'interno di un
orizzonte più ampio e generale in cui si tenga presente il
problema della definizione di patrimonio e di bene culturale
e, soprattutto, l'incerta indicazione delle competenze ancora
in larga parte da attribuire alle varie componenti della
Repubblica, ai soggetti che la costituiscono, che nella tutela
del patrimonio si riconoscono e per la quale devono
congiuntamente operare.
Alla base dunque di ogni nostro tentativo di valutazione,
di scelta, di proposta, restano i criteri e i princìpi
fondamentali della Costituzione.
Non intendiamo accostarci, in questa occasione specifica
al grande e delicato tema della definizione della valutazione
di "bene culturale" né dei differenti ordini di grandezza, in
base ai quali la nostra normativa, oggi, distingue categorie
diverse di beni culturali. A nostro giudizio il problema della
"dimensione del valore" può risolversi solo in una visione più
matura e consapevole, essenzialmente unitaria dell'intero
nostro patrimonio culturale al di là di distinzioni che non
offrono alcuna utilità al fine di una effettiva, globale
tutela. Si tratta di beni che appartengono all'intera comunità
come realtà territoriale, culturale e storica fatta di
pubblico e di privato, che accoglie enti e soggetti, tutti
allo stesso modo chiamati a sostenere un ruolo significativo
ed effettivo di partecipazione all'esercizio della tutela del
patrimonio nazionale.
Dicendo "Nazione" la Costituzione non dice né sottintende
"la soggettività giuridica dello Stato", né il criterio
dell'appartenenza del patrimonio a una entità, come lo Stato,
fondamentalmente astratta. Tutti i soggetti, invece, sono
concretamente ed egualmente interessati all'intera realtà dei
beni culturali, sia per quanto concerne quelli cosiddetti di
"interesse locale" che quelli di "interesse nazionale".
Nei tempi più recenti poi, una più viva e diffusa
sensibilità comune, e la stessa tendenza legislativa sembrano
prestare maggiore attenzione che in passato al concetto della
testimonianza storica e della vita culturale come momento
unitario e unificante, in cui i "beni", che nella normativa
ricorrono regolarmente qualificati, quanto alla località
dell'interesse, sono percepiti e vissuti, oltre la differenza
e i diversi ordini di grandezza individuati dalla norma, in
una visione più coerente e omogenea, più rispettosa della
valenza culturale presente nelle testimonianze che
costituiscono un segno di civiltà.
Da parte nostra, proprio per sottolineare la necessità di
coinvolgere l'intera amministrazione dello Stato e di
sollecitare una sua oggettiva responsabilità nella tutela del
patrimonio della Nazione, il progetto di un fondo per i beni
culturali non prevede che siano sottratte risorse, in modo
specifico, al Ministero per i beni e le attività culturali,
già così scarsamente dotato quanto a contributi finanziari.
Nella previsione di una maggiore chiarezza nella definizione
delle competenze statali e regionali nella delicatissima
materia della tutela, il nostro progetto intende realizzare,
con la costituzione di fondi regionali, una condizione di
effettiva collaborazione tra Stato e regioni e proporre al
contempo l'avviamento di un processo di maggiore
responsabilizzazione delle regioni stesse.
Il fondo si dovrebbe formare, per una sua parte da risorse
dello Stato, per l'altra da risorse delle regioni e da altri
contributi elargiti da privati, in una duplice logica di
sostegno e di incentivazione che veda impegnate,
sinergicamente, forze pubbliche e forze private e sposti
l'attenzione sulle moderne forme di mecenatismo. Una parte
della somma del fondo, proveniente dallo Stato, è suddivisa in
parti eguali fra tutte le regioni. Infatti anche alla luce dei
criteri sopra espressi, riteniamo che i beni culturali
abbiano, in linea di principio, pari dignità, al di là che si
debba poi distinguere (l'altra parte della somma è divisa
secondo parametri riferiti alla consistenza del patrimonio)
tra regioni a più alta e a più bassa densità di beni presenti,
e beni di maggiore o minore prestigio e fama.
A supporto degli organi regionali competenti e per le
finalità che la legge si prefigge, si è prospettata
l'istituzione di una commissione tecnica in cui operano
soprintendenti, direttori di musei, esperti, operatori
qualificati nel settore dei beni culturali e che si
costituisce come figura e momento di collaborazione tra Stato
e regione. In questa logica essa, da una parte, può fornire
alla regione suggerimenti per esaminare e valutare scelte,
indirizzi, priorità di interventi che si volessero programmare
ed essere di supporto per impostare e pianificare una più
generale linea di politica culturale. Essa inoltre può
proporre criteri e metodologie aggiornate di formazione del
personale addetto al settore dei beni culturali.
La nuova commissione tecnica viene costituita per
intervenire concretamente nel dialogo fra organismi periferici
dello Stato, cui era precedentemente demandata ogni decisione
sui beni culturali e gli enti locali. Essa possiede pertanto
una forte caratterizzazione scientifica data dalla presenza
dei soprintendenti che, oltre ad essere i testimoni nella
regione della responsabilità del Ministro per i beni e le
attività culturali, sono tuttora le strutture operative su cui
contare.
La presenza del direttore di uno dei musei locali (certi
musei comunali, in alcune nostre città anche di media
grandezza sono prestigiosi e hanno una grande rilevanza
artistica) vuole sottolineare la pari dignità e capacità
decisionale di figure così significative per quanto riguarda
la responsabilità della tutela dei beni culturali.
Gli esperti poi, che sono presenti in commissione solo per
i casi di loro competenza, servono a "coprire" i settori di
intervento specifici, relativi a discipline o a materie di
studio (come quelle recentemente riconosciute come le scienze
archeometriche, tecnologie dei multi media, eccetera) che non
fanno necessariamente parte della preparazione di
soprintendenti o di direttori di musei. Queste figure che
vengono dal mondo accademico della ricerca ma che possono
appartenere anche a quello della libera professione, dovranno
essere al corrente di quanto accade nel mondo dell'arte, della
valutazione delle opere, ad esempio, cosa di cui nel settore
pubblico non ci si è mai occupati.
A loro viene richiesta la consulenza su settori ancora
oggi poco considerati dal nostro sistema di tutela dei beni
culturali, come l'arte contemporanea o il settore delle nuove
tecnologie dell'immagine (cinema, nastro magnetico sonoro e
visivo, floppy disk, eccetera) che avranno sempre
maggior spazio in futuro, come è già avvenuto in tutti gli
altri Paesi occidentali.
Abbiamo voluto, inoltre, accogliere nella commissione la
voce delle associazioni di volontariato presenti sul
territorio e riconosciute dallo Stato sia perché esse
rappresentano la volontà comunemente diffusa, popolare, di
operativa tutela dei beni culturali, sia perché esse
favoriscono in concreto, la fruizione del patrimonio artistico
e storico ed operano una funzione assai efficace di
avvicinamento e coinvolgimento del pubblico nella vita dei
musei. Inoltre non si deve sottovalutare l'attenzione che gli
organismi internazionali prestano a queste forme di
intervento, prezioso per il suo valore civile, e alle
associazioni di volontari che contano nel mondo centinaia di
migliaia di aderenti.
La commissione tecnica, oltre a un ruolo regionale, svolge
un ruolo di più ampio respiro in ordine al principio della
tutela che compete alla Repubblica nel suo insieme e in ogni
sua parte.
Essa rappresenta, in particolare, un momento di
connessione e di equilibrio tra il mondo dei beni da tutelare
e il mondo della finanza pubblica e privata a cui si richiede
un concreto atteggiamento di disponibilità a promuovere, con
il necessario supporto finanziario, l'incremento delle risorse
pubbliche a favore del patrimonio.
Si passa, con questo argomento, alla parte più tecnica
della presente proposta di legge, che prevede, coinvolgendo
espressamente nella politica di tutela del patrimonio i
Ministeri finanziari, agevolazioni fiscali che riguardano
interventi di manutenzione e conservazione di beni vincolati
(articolo 9), contenuti redditi catastali per gli immobili
notificati (articolo 8), la deducibilità dal reddito delle
erogazioni liberali (articolo 10), il pagamento di imposte
mediante cessione di beni (articoli 11 e 12), agevolazioni
fiscali per l'importazione di beni culturali che siano
considerati parte integrante del patrimonio nazionale
(articolo 15), agevolazioni procedurali per atti di donazione
in denaro e in beni a favore dello Stato, delle regioni e di
enti pubblici (articolo 13). In particolare, per quanto
concerne l'articolo 12 che prevede la cessione temporanea di
opere d'arte a musei pubblici in pagamento parziale o totale
di imposte dirette, precisiamo che, per le opere d'arte non
vincolate o di autori viventi, abbiamo voluto considerare un
"regime di prestito" particolare: la deducibilità dall'imposta
IRPEF o IRPEG è prevista, per i soggetti proprietari dei beni
ceduti temporaneamente, per la metà degli anni della effettiva
cessione. Si intende, con questa misura, tenere conto della
stabilizzazione o della eventuale crescita di valore che
un'opera d'arte contemporanea, a differenza di quelle
storicamente e artisticamente più consolidate, può acquisire
proprio in virtù del riconoscimento che le viene fornito
dall'esposizione stessa in una galleria o in un museo
pubblici.
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