XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 378
Onorevoli Colleghi! - Il fallimento della Commissione
bicamerale per le riforme istituzionali presieduta
dall'onorevole D'Alema nella XIII legislatura, che si aggiunge
agli infruttuosi tentativi delle Commissioni Bozzi, De Mita e
Iotti nelle precedenti legislature, e l'impossibilità di dare
vita ad una Assemblea costituente, come da noi tenacemente
proposto, non devono impedire di affrontare le questioni
istituzionali indispensabili per rendere le istituzioni del
Paese efficienti e moderne.
Le riforme finora realizzate attraverso lo strumento
referendario e sotto l'emotività delle campagne referendarie
contro il sistema dei partiti hanno portato a riforme prive di
un valido collegamento organico, ed anche le aspettative che
derivavano dall'introduzione della legge elettorale
prevalentemente maggioritaria sono andate deluse.
A otto anni di distanza dal referendum del 1993 che
ha abolito il sistema proporzionale e dalla successiva legge
elettorale che ha introdotto un sistema uninominale
maggioritario al 75 per cento e una quota di proporzionale al
25 per cento, permangono tutti i problemi di cattivo
funzionamento di un sistema che ha registrato la rottura della
coalizione di centro-destra nel 1995, dopo la prima verifica
elettorale, e, quindi, nel 1998, la crisi dell'accordo
politico del centro-sinistra fondato sulle desistenze
elettorali in quella successiva.
La caduta del Governo Prodi nell'ottobre del 1998 ha
dimostrato sia la fragilità del nostro sistema elettorale sia
la fragilità della coalizione politica che si reggeva su
quelle regole.
Dobbiamo prendere atto dell'inadeguatezza di riforme
contraddittorie rispetto alle necessità di definire un modello
elettorale e costituzionale funzionale alle esigenze del
Paese, prendendo altresì atto che si stanno accumulando
ritardi nei confronti della ineludibile esigenza di adeguare i
meccanismi istituzionali alle mutate esigenze della
società.
Gli insoddisfacenti risultati della innovazione elettorale
sulla spinta della via referendaria sono di tutta evidenza. I
partiti anziché diminuire - come si sarebbe potuto auspicare -
sono aumentati a dismisura perché le forze politiche, nella
difesa della loro identità, hanno finito in definitiva per
introdurre sempre più elementi di proporzionale nel sistema
uninominale giungendo progressivamente ad un pluripartitismo
esasperato.
Da più parti si ritiene che l'unica via praticabile per
correggere le disfunzioni sia quella di apportare modifiche
alla Costituzione attraverso lo strumento dell'articolo 138
della Carta costituzionale così come è stato fatto finora per
importanti riforme, quali l'elezione diretta del presidente
delle giunte regionali per le regioni ordinarie, il giusto
processo e il federalismo; sembra pertanto che anche per la
sfiducia costruttiva si possa tentare questa via e tale
istituto sarà da noi sostenuto con una proposta di legge
costituzionale parallela alla presentazione della presente
proposta di legge.
Vi è poi un altro dato su cui riflettere. La disomogeneità
delle coalizioni ha portato alla crisi delle coalizioni stesse
con il passaggio di parlamentari dall'una all'altra
coalizione.
Il dibattito tra le forze politiche si è ora incentrato
sulla necessità di apportare modifiche alla legge elettorale
tali da assicurare una indispensabile stabilità
all'esecutivo.
Da parte nostra riteniamo che occorra agire lungo due
direttrici. Da un lato prendere atto del fallimento del
sistema uninominale reintroducendo un sistema elettorale
proporzionale più legato alla nostra storia culturale e
politica, che vede un'ampia articolazione di cultura e
tradizioni politiche, introducendo uno sbarramento sostanziale
al fine di eliminare la dispersione del voto su sigle e
movimenti privi di un forte radicamento nel Paese. Dall'altro
lato occorre apportare quelle modifiche costituzionali che
concorrano alla stabilità dell'esecutivo. A tale riguardo si
ritiene che l'istituto della sfiducia costruttiva sul modello
tedesco sia quello più funzionale al nostro Paese.
Di fronte ai profondi, rapidi cambiamenti che investono la
società contemporanea e alle spinte che la attraversano, le
forze politiche sono chiamate a fornire risposte adeguate e
tali da ricreare un solido rapporto tra governanti e
governati.
Il forte astensionismo registrato in ogni tipo di
consultazione elettorale deve essere attentamente valutato in
tutte le sue implicazioni.
Non può essere sottovalutato il malessere che attraversa
la società italiana che nelle istituzioni non vede risposte
adeguate al bisogno di rappresentanza. Le moderne democrazie
richiedono infatti una efficace azione di governo che non può
essere disgiunta da una coerente riorganizzazione del
pluralismo politico, sociale e istituzionale.
Sono andate deluse le aspettative di quanti si illudevano
di importare un sistema elettorale lontano dalla nostra
cultura e dalla nostra realtà che - non va dimenticato -
privilegia la ricerca di equilibri tra libertà ed uguaglianza,
tra diritti e doveri, tra sovranità popolare e pluralismo.
La Costituzione del 1948 contiene indicazioni e
potenzialità da sviluppare e che rappresentano un riferimento
utile per adeguare il sistema istituzionale alle regole
europee, perfezionando senza indugi quei profili strutturali e
funzionali dell'apparato pubblico.
Riteniamo che la legge elettorale rappresenti il cardine
di ogni riforma e che possa incidere sulla partecipazione dei
cittadini alla vita politica del Paese restituendo ad essi la
capacità di esercitare un effettivo indirizzo sulle scelte di
governo. Il nostro obiettivo è ridare centralità al
Parlamento, quella centralità offuscata da un "falso"
presidenzialismo, ma che al Parlamento fu assegnata dai
Costituenti e, dunque, può costituire il punto di partenza per
l'adeguamento delle regole.
Per queste ragioni diviene prioritaria l'esigenza di
offrire ai cittadini la possibilità di dare chiare indicazioni
sulla formazione della maggioranza di governo, rendendo
possibile la realizzazione del programma su cui tale
maggioranza ha costruito il consenso degli elettori, e
prevedendo la sua sostituzione qualora non abbia soddisfatto
le aspettative suscitate al momento della investitura.
La presente proposta di legge si inquadra all'interno di
un progetto di riforma costituzionale che guarda innanzitutto
ai problemi della stabilità di governo; si determina con un
chiaro rapporto tra elettori ed eletto realizzando un rapporto
diretto dell'elettore con il candidato nell'ambito di collegi
più ridotti per la Camera dei deputati.
La presente proposta di legge di riforma elettorale reca
disposizioni diverse per la Camera dei deputati e per il
Senato della Repubblica, ed ha i seguenti obiettivi:
a) avvicinare gli eletti agli elettori rendendo
più agevole la partecipazione di questi ultimi al processo
formativo dell'indirizzo politico; ciò si ottiene attraverso
la riduzione dell'ambito territoriale dei collegi e quindi
della popolazione di riferimento;
b) stimolare la formazione di coalizioni di
governo tra più liste, riducendo le distanze fra i partiti
diversi per garantire una maggiore stabilità; ciò si ottiene
con l'attribuzione di un incentivo alla coalizione di liste
che ottiene la maggioranza relativa;
c) assicurare la permanenza di forze politiche
intermedie accanto alle maggiori formazioni politiche presenti
nel Paese, forze intermedie che rappresentano culture, valori
e tradizioni che arricchiscono la nostra democrazia; ciò può
essere conseguito evitando sbarramenti facilmente eludibili ma
con la possibilità di partecipare al riparto dei seggi in sede
nazionale, prevedendo requisiti di rappresentatività al di
sotto dei quali non si giustifica la presenza in Parlamento
perché espressione solo di una frammentazione esasperata.
Questi requisiti sono la presenza in un numero di
circoscrizioni elettorali che rappresentino almeno la metà
della popolazione e il conseguimento di almeno un milione di
voti per essere presenti con proprie liste al riparto dei
seggi del collegio unico nazionale.
La presente proposta di legge mira a semplificare e
favorire il formarsi di coalizioni stabili, capaci di
governare perché prevalgono le ragioni dei comuni obiettivi
della coalizione piuttosto che gli interessi personali. Se
viene meno l'omogeneità di un percorso comune tra gli alleati
diviene difficile superare la crisi istituzionale con
meccanismi esclusivamente elettorali, come si tenta di fare
sopprimendo la quota proporzionale.
Per la composizione del Senato della Repubblica si prevede
di pareggiare il numero dei collegi al numero dei senatori.
L'area dei collegi sarà divisa in senso riduttivo per
territorio e popolazione, adeguando il loro numero alla cifra
dei seggi fissati dalla Costituzione secondo criteri di
aggiornamento demografico, ed al fine di migliorare
ulteriormente, nel senso del suo avvicinamento, il rapporto
tra eletti ed elettori. Si propone di fissare al 45 per cento
dei voti validamente espressi la quota dei voti necessari per
l'assegnazione diretta dei seggi nei collegi uninominali. I
seggi non assegnati direttamente saranno attribuiti secondo le
regole proporzionaliste su base regionale con una ulteriore
innovazione consistente nel fatto che per determinare la cifra
elettorale di ogni gruppo di candidati saranno calcolati anche
i voti validi espressi nei collegi per i quali è avvenuta la
proclamazione del candidato che abbia superato il 45 per cento
dei voti.
Per la Camera dei deputati l'assegnazione dei seggi si
effettuerà in circoscrizioni di area ridotta (da sette a
quindici deputati).
Un numero corrispondente all'88 per cento dei seggi (555)
sarà ripartito tra le varie liste all'interno di ogni collegio
con il sistema proporzionale mentre il restante 12 per cento
dei seggi (75) sarà attribuito in sede nazionale mediante il
collegio unico nazionale.
I 75 seggi saranno assegnati alla lista o alle coalizioni
di liste che abbiano ottenuto la più alta cifra elettorale
nazionale. Con il conferimento del premio si raggiunge in ogni
caso l'effetto di incentivare le coalizioni, mentre superato
un certo livello di voti ottenuti nelle circoscrizioni sarà
possibile conseguire la maggioranza assoluta dei voti.
Appare evidente come si intenda valorizzare, accanto al
criterio della rappresentanza (sistema proporzionale nelle
circoscrizioni) quello della stabilità, e garantire la
coesione della coalizione di governo (maggioritario nel
collegio unico nazionale e premio di coalizione).
Inoltre si tiene conto delle esigenze dei partiti di
minore impatto elettorale, condizionando l'accesso al riparto
dei seggi tra le liste nazionali al conseguimento di
complessivi un milione di voti validi su tutto il territorio
nazionale e prescindendo dal requisito, stabilito dalla
previgente legge elettorale proporzionale, dell'acquisizione
di un quoziente intero in una circoscrizione.
E' importante sottolineare la circostanza che
l'attribuzione del premio non è condizionata a priori
dal raggiungimento di una predeterminata soglia di voti,
proprio perché pur partendo da una larga applicazione del
sistema proporzionale si vuole comunque incentivare la
formazione di coalizioni a fini di governo.
Con le disposizioni recate dalla presente proposta di
legge, si intende stimolare il dibattito politico e il
confronto parlamentare su una questione, come quella della
legge elettorale, che non può essere affidata allo strumento
referendario, ma deve trovare in Parlamento, senza pregiudizi,
la sede più alta del confronto chiamando tutte le forze
politiche alla definizione delle regole comuni.
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