XIV LEGISLATURA

RELAZIONE - N. 339 - 380-A



        Onorevoli Colleghi! - Il voto degli italiani all'estero, ovvero la previsione di forme, istituti e strumenti capaci di rendere effettivo l'esercizio del diritto di voto da parte dei cittadini italiani residenti all'estero è una questione antica. La prima proposta di legge presentata sul tema risale alla II legislatura, sebbene il Parlamento abbia cominciato ad affrontare compiutamente l'argomento solo a partire dalla XI legislatura.
        Essa, come tante altre questioni istituzionali, nasce da una anomalia italiana rispetto agli altri paesi democratici, che hanno da tempo adottato le misure più idonee per consentire a tutti i cittadini l'esercizio del diritto di voto.
        Nella passata legislatura, con l'approvazione delle leggi costituzionali 17 gennaio 2000, n. 1, di modifica dell'articolo 48 della Costituzione, e 23 gennaio 2001, n. 1, di modifica degli articoli 56 e 57 della Costituzione, si sono creati i presupposti costituzionali per una sua soluzione.
        La strada adottata, tenendo conto della dimensione e della diffusione dei cittadini italiani nel mondo, intreccia la garanzia dell'effettivo esercizio del diritto di voto e l'esigenza dell'autonoma rappresentanza dei cittadini residenti all'estero.
        In particolare, l'articolo 48 della Costituzione è stato integrato con l'inserimento fra i principi fondativi della Repubblica di una norma che affida alla legge ordinaria il compito di stabilire requisiti e modalità per l'esercizio del diritto di voto dei cittadini residenti all'estero e per assicurarne l'effettività, istituendo al tal fine, accanto alle circoscrizioni territoriali, una circoscrizione Estero per l'elezione delle Camere, alla quale sono assegnati seggi nel numero stabilito da altra legge costituzionale. Gli articoli 56 e 57, nella parte ordinamentale della Costituzione, a sviluppo del principio sancito nel novellato articolo 48, stabiliscono, rispettivamente per la Camera dei deputati e per il Senato della Repubblica, che del numero dei deputati e dei senatori elettivi determinato in 630 e 315, rispettivamente 12 e 6 siano eletti nella circoscrizione Estero.
        L'articolo 1 della legge costituzionale n. 1 del 2000 e la disposizione transitoria di cui all'articolo 3 della legge costituzionale n. 1 del 2001 rinviano dunque l'attuazione dei principi e delle modifiche ordinamentali intervenute ad una legge ordinaria, necessariamente incidente, per la istituita circoscrizione Estero e la variazione in diminuzione dei seggi assegnati alle circoscrizioni territoriali nazionali, sui testi unici delle leggi per le elezioni delle Camere.
        La XIII legislatura, pur impegnata in questi adempimenti costituzionali, come è noto, si è conclusa l'8 marzo 2001, all'indomani della seduta notturna del Senato nel corso della quale terminava la discussione generale sul testo unificato elaborato dalla Commissione Affari costituzionali di quel ramo del Parlamento sul diritto di voto degli italiani all'estero. Al termine di quei lavori la relatrice, sen. D'Alessandro Prisco, esprimeva l'auspicio che la XIV legislatura potesse avere tra le sue priorità l'approvazione di questa legge, per dare finalmente agli italiani residenti all'estero la sicurezza che non si troveranno più, come in passato, nella condizione di un'attesa non soddisfatta.
        Da questo auspicio e dalla tenacia del Ministro per gli italiani nel mondo, on. Tremaglia, che, il giorno stesso dell'insediamento delle nuove Camere, presentava, unitamente a deputati di maggioranza e opposizione, la proposta di legge C. 339, largamente ispirata al precedente testo unificato del Senato, riprende, dunque, nella attuale legislatura il cammino interrotto.
        La proposta di legge oggi all'esame dell'Assemblea muove dai presupposti, irreversibili e vincolanti per il legislatore ordinario, sanciti dalle richiamate leggi costituzionali e quindi rappresenta un atto di adempimento costituzionale, oltre che un dovere morale e politico verso i connazionali residenti all'estero, che hanno sempre testimoniato lealtà al paese ospitante e insieme volontà di conservare identità nazionale e solidarietà per la Patria.
        Essa si sviluppa intorno a quattro istituti fondamentali: l'introduzione del voto per corrispondenza; la previsione dell'opzione per l'esercizio del diritto di voto in Italia; l'unificazione dei dati dei cittadini italiani residenti all'estero; l'articolazione della circoscrizione Estero in quattro ripartizioni.
        Il testo è stato modificato nel corso dell'esame in sede referente, al fine di pervenire a una migliore definizione tecnica delle procedure. La Commissione ha infatti deliberato di avvalersi degli strumenti istruttori di raccordo con il Governo, disciplinati dall'articolo 79, comma 5 del regolamento, incaricando l'esecutivo di predisporre una analisi tecnico-normativa e di fattibilità amministrativa della nuova disciplina elettorale. Sulla base dei dati e delle informazioni tecniche fornite dal Governo, la Commissione ha quindi proceduto ad emendare il testo, senza comunque stravolgerne l'impostazione di fondo.
        L'introduzione del voto per corrispondenza, disciplinata dal comma 2 dell'articolo 1, è il primo caposaldo della proposta; tale modalità di voto, più semplice ed efficace rispetto alla istituzione dei seggi presso le sedi consolari, viene prevista per quei cittadini residenti all'estero che non intendono esercitare il diritto di opzione per il voto in Italia.
        In merito alla previsione di tale diritto, sancito dal comma 3 dell'articolo 1, l'articolo 4 stabilisce che in occasione di ogni consultazione elettorale il cittadino residente all'estero, iscritto nelle liste elettorali, può esercitare l'opzione per il voto in Italia, dandone comunicazione scritta alla rappresentanza consolare o diplomatica operante nella circoscrizione consolare di residenza. In tal caso il cittadino voterà nella circoscrizione del territorio nazionale relativa alla sezione elettorale in cui è iscritto. Tale opzione viene notificata dal Ministero dell'interno ai comuni di ultima residenza in Italia del cittadino residente all'estero, i quali adottano conseguentemente le misure necessarie per l'esercizio del diritto di voto.
        Secondo quanto previsto dall'articolo 8, gli elettori residenti all'estero che esercitano l'opzione per il voto in Italia non possono candidarsi nella circoscrizione Estero; viceversa coloro che votano nella circoscrizione Estero non possono essere candidati nelle circoscrizioni del territorio nazionale.
        Questa scelta di limitare il diritto elettorale passivo nella circoscrizione Estero ai residenti ed elettori nelle relative ripartizioni, ha suscitato dubbi e perplessità da parte di alcuni sotto il profilo del suo possibile contrasto con i principi costituzionali di eguaglianza nell'accesso alle cariche elettive. La Commissione ha tuttavia ritenuto di confermare questa scelta, avendola valutata, anche con il conforto di alcuni pareri tecnici resi al Governo da esperti e trasmessi alla Commissione, del tutto conforme alla nuova formulazione dell'articolo 48 della Costituzione.
        Gli articoli 9 e 10, introdotti dalla Commissione su iniziativa del Governo, prevedono una estensione delle cause di ineleggibilità previste dal secondo e dal terzo comma dell'articolo 7 del testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione della Camera dei deputati anche in riferimento alla titolarità di analoghe cariche rivestite presso gli Stati esteri, nonché l'incompatibilità della carica di deputato o senatore con quella di componente di assemblee legislative o di organi esecutivi, nazionali o regionali, in Stati esteri.
        Quanto all'unificazione dei dati relativi ai cittadini residenti all'estero, in base all'articolo 5 il Governo, mediante l'unificazione dei dati dell'anagrafe degli italiani residenti all'estero (AIRE) e degli schedari consolari, dovrà provvedere a realizzare l'elenco aggiornato dei cittadini italiani residenti all'estero, finalizzato alla predisposizione di apposite liste elettorali. Sotto questo profilo, è stata sottolineata nel corso dei lavori istruttori l'irriducibile difformità tra i dati contenuti nelle anagrafi consolari e quelli dell'anagrafe degli italiani residenti all'estero tenuta dal Ministero dell'interno; inoltre, i dati contenuti nell'AIRE e quelli risultanti dagli archivi consolari, già difformi tra loro, andranno a loro volta verificati con le posizioni anagrafiche dei singoli comuni italiani, che sono gli unici in grado di attestare la capacità elettorale degli iscritti. La previsione di un elenco unificato dei dati, rinviando a una seconda fase l'eventuale istituzione dell'anagrafe unica, che al momento non è risultata realizzabile, è comunque apparsa opportuna ai fini della corretta applicazione della legge.
        In merito all'articolazione della circoscrizione Estero, l'articolo 6 individua quattro ripartizioni comprendenti Stati e territori afferenti rispettivamente all'Europa (compresi i territori asiatici della federazione Russa e della Turchia), l'America meridionale, l'America settentrionale e centrale, nonché l'Africa, l'Asia, l'Oceania e l'Antartide.
        I cittadini che non hanno esercitato il diritto di opzione in Italia sono chiamati a votare nella ripartizione di residenza, nella quale si procede alla formazione delle liste dei candidati secondo le modalità indicate nell'articolo 8. In base agli articoli 17 e 19 lo svolgimento della campagna elettorale è regolato da apposite forme di collaborazione che lo Stato italiano conclude con gli Stati nel cui territorio risiedono gli elettori di cittadinanza italiana al fine di garantire che l'esercizio del voto per corrispondenza si svolga in condizioni di eguaglianza, libertà e segretezza.
        L'articolo 11 stabilisce le modalità di espressione del voto, con possibilità di esprimere fino a due voti di preferenza per un candidato compreso nella lista prescelta.
        In ciascuna delle ripartizioni è eletto un deputato e un senatore, mentre gli altri seggi sono distribuiti fra le stesse ripartizioni in proporzione al numero dei cittadini italiani che vi risiedono, secondo l'elenco unificato dei cittadini residenti all'estero. L'individuazione, rispettivamente nelle circoscrizioni della Camera e nelle regioni per il Senato, dei seggi da attribuire alla circoscrizione Estero avviene ai sensi dell'articolo 22, fermi restando quindi i collegi uninominali definiti per ciascuna circoscrizione e per ciascuna regione dalla legge elettorale vigente.
        L'attribuzione dei seggi avviene secondo il sistema proporzionale delineato nell'articolo 15: determinazione della cifra elettorale di ciascuna lista, determinazione della cifra individuale di ciascun candidato, assegnazione dei seggi con il metodo proporzionale dei quozienti interi e dei più alti resti.
        Taluni rilievi mossi al Senato nella passata legislatura sul possibile profilo di illegittimità della formazione delle ripartizioni per un presunto sostanziale aggiramento dell'articolo 48 della Costituzione nella sua previsione di una unica circoscrizione sono da considerare infondati. Infatti, ancorché ripartita in quattro aree territoriali, la circoscrizione Estero resta unica e la sua articolazione, dettata da ragioni tecniche per un miglior esercizio del diritto di voto e di assegnazione dei seggi, non incide sul principio costituzionale di determinazione dei seggi e di autonoma rappresentanza dei cittadini residenti all'estero.
        Accanto a questi istituti fondamentali, la proposta prevede altresì numerose disposizioni strumentali, di organizzazione amministrativa e di raccordo con la legge elettorale vigente: quelle di cui agli articoli 2 e 19 sui compiti delle rappresentanze diplomatiche e consolari, all'articolo 7 sull'istituzione dell'Ufficio centrale per la circoscrizione Estero presso la Corte d'Appello di Roma, all'articolo 13 sulla costituzione dei seggi elettorali presso l'Ufficio centrale, all'articolo 14 e seguenti sulle operazioni di scrutinio e assegnazione dei seggi e all'articolo 18 sui reati elettorali.
        Il testo licenziato dalla Commissione, dunque, fa proprie le linee di fondo del lavoro istruttorio compiuto nella precedente legislatura e le scelte allora adottate con ampio consenso, apportando ad esse, nei limiti di tempo contenuti che la Commissione si è voluta dare, un contributo di miglioramento tecnico, sebbene ancora perfettibile.

Antonio SODA, Relatore



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