XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 275
Onorevoli Colleghi! - Il tema della pubblicità in
materia sanitaria è, senza dubbio, tra i più controversi e tra
i più impervi.
La complessità trae origine dalla peculiarità del "bene"
salute che in assoluto è diverso da tutti gli altri beni
attinenti ai diritti della persona.
Nella scala di tali beni, quello della salute occupa il
primo posto ed assume valori prioritari.
La peculiarità è altresì correlata alla tipicità proprio
delle interrelazioni tra stato di salute, bisogno di cure,
domanda ed offerta sanitaria.
Allorché si manifesta una alterazione dello stato di
salute, un malessere, si avverte il bisogno di un correlato
intervento sanitario per la cui soddisfazione si procede ad
esternare, in maniera condizionata e funzionalmente vincolata,
la conseguente domanda. Domanda necessariamente obbligatoria;
essa prescinde da qualsiasi atto di volontarietà.
L'ordinamento giuridico prevede che debba essere
garantita, ai fini della tutela della salute, la libertà di
scelta del professionista, della cura e del luogo di cura.
Dal lato dell'offerta delle prestazioni e dei servizi
sanitari, vi è in prima linea la professione sanitaria
deontologicamente tutelata dagli ordini e dai collegi
professionali.
In linea generale si sostiene che le regole del libero
mercato, quali quelle riguardanti la concorrenza, la
formazione del prezzo e le iniziative promozionali, non
possono valere per l'esercizio professionale in quanto esse
sono antitetiche ai princìpi del decoro e della dignità della
professione ed al rapporto fiduciario che ne è alla base.
Rapporto fiduciario che non può essere, pertanto, mediato,
direttamente od indirettamente, da qualsiasi tipo di
intervento o di atto volto ad influire sulla domanda sanitaria
e sulla libera scelta.
In significativa concomitanza con tali orientamenti, gli
odierni sistemi di deontologia sono ispirati alle citate
finalità che trovano la loro principale espressione nella
limitazione della libertà di concorrenza tra gli esercenti la
medesima professione.
Si codifica, in sostanza, una sorta di autodisciplina
deontologica volta a prevenire conflitti interni suscettibili,
tra l'altro, di riverberarsi negativamente sulla immagine
esterna della professione nel suo complesso.
Tra i diritti che devono essere garantiti ai fini della
tutela della salute figura il diritto alla informazione.
Puntuali i riferimenti a tale proposito contenuti nella
nostra Carta costituzionale. Il valore della circolazione
delle idee, della libera manifestazione del pensiero e della
libera informazione sono, come ha ribadito la Corte
costituzionale, "aspetti essenziali ed inscindibili di un
unico valore costituzionale protetto in via primaria
dall'articolo 21 della Costituzione".
La tutela della salute è sancita dall'articolo 32 della
Costituzione, come fondamentale diritto dell'individuo ed
interesse della collettività.
Dunque, i princìpi sanciti dalla Costituzione e codificati
nell'ordinamento giuridico, concorrono a dare concretezza
formale e sostanziale al diritto alla informazione che, per la
sua natura e per le sue implicazioni, assume rilevanza di
interesse pubblicistico.
In tale contesto occorre ragionare, spogli da qualsiasi
pregiudizio, intorno alla questione del rapporto
pubblicità-informazione che in materia sanitaria assume
significati e connotazioni di non facile individuazione e di
singolare ambiguità.
Le due esigenze a confronto, originate da interessi per
certi versi contrapposti, sono, da una parte, la tutela
dell'etica della professione e, dall'altra, il rispetto del
diritto alla informazione del cittadino.
Coniugare in maniera bilanciata tali due esigenze postula
una completa attenta disamina ed una rigorosa valutazione
delle due esigenze e dei correlati interessi in gioco, nella
prospettiva della priorità dei diritti della persona
costituzionalmente sanciti.
Le scuole di pensiero in merito sono non poche.
Si parte dalla affermazione sul divieto di pubblicità
senza concedere alcuno spazio ai messaggi pubblicitari
regolamentati. Si distingue la pubblicità diretta da quella
indiretta; viene contrapposta la pubblicità alle iniziative ed
agli interventi finalizzati all'accaparramento della
clientela. Ampio consenso raccoglie l'impostazione della netta
separazione tra pubblicità ed informazione. La pubblicità in
materia sanitaria, si sostiene, quella cioè di carattere
reclamistico-mercantile, deve essere vietata perché, da un
lato, mortifica i valori etici della professione e,
dall'altro, conculca la libertà di scelta.
L'informazione, in ossequio ai diritti della persona, deve
essere consentita e promossa nel rigoroso rispetto dei
contenuti professionali e scientifici dell'attività sanitaria
attraverso apposita coerente disciplina. Il campo di
operatività deve essere ben definito nella impostazione, nei
contenuti, nelle forme e nei mezzi di espressione e di
comunicazione.
Bisogna però essere consapevoli che i confini tra
pubblicità ed informazione sono labili e possono essere
continuamente rimossi con le più sofisticate tecniche
pubblicitarie. Il rischio di sconfinamento è latente e sempre
presente. La codificazione pertanto in norme di legge di una
siffatta realtà caratterizzata da fluide vischiose dinamiche è
una operazione complessa e di alta ingegneria giuridica. E'
necessario procedere per gradi: scelta di campo tra pubblicità
ed informazione, definizione dell'area di intervento,
individuazione dei mezzi e delle forme della comunicazione e
determinazione degli obiettivi da conseguire; formulazione di
regole chiare ed uniformi e della massima trasparenza.
Una disciplina approssimata e confusionaria, senza precise
finalità e senza tenere conto delle diverse esigenze, è di
difficile applicazione e produce marginali risultati
limitandosi a colpire i casi più modesti mentre rimangono
indeterminati, sfuggendo ad una esatta valutazione, i
comportamenti concretamente più rilevanti che hanno finalità
promozionali e reclamistiche.
E ciò si sta verificando con la legge 5 febbraio 1992, n.
175.
I punti centrali della citata legge n. 175 del 1992 sono
disciplinati nei primi cinque articoli.
I primi tre articoli della legge riguardano la pubblicità
relativa all'esercizio delle professioni sanitarie e delle
professioni sanitarie ausiliarie, pubblicità che viene
consentita soltanto mediante targhe ed inserzioni sugli
elenchi telefonici.
Vengono tassativamente stabilite le diciture che possono
esservi indicate e sono dettate norme intese a regolare la
pubblicità dei medici non specializzati.
L'autorizzazione del sindaco ad effettuare la pubblicità è
condizionata al rilascio del nulla osta da parte dell'ordine
professionale, che deve verificare la esattezza delle
denominazioni nonché la rispondenza delle caratteristiche
estetiche delle targhe o delle inserzioni sulla base di un
regolamento emanato dal Ministro della sanità. Tale
regolamento è stato successivamente emanato con decreto del
Ministro della sanità 16 settembre 1994, n. 657.
Per quanto riguarda invece le strutture sanitarie, quali
case di cura private, gabinetti ed ambulatori mono o
polispecialistici autorizzati, è ammessa la pubblicità
mediante le targhe, le insegne, le inserzioni sugli elenchi
telefonici nonché attraverso giornali e periodici destinati
esclusivamente agli esercenti le professioni sanitarie.
Restano fuori dalla disciplina gli stabilimenti termali e le
altre istituzioni richiamate dall'articolo 201 del testo unico
delle leggi sanitarie, di cui al regio decreto 27 luglio 1934,
n. 1265, e successive modificazioni.
Diversamente da quanto disposto per gli esercenti le
professioni, l'annuncio pubblicitario può indicare anche le
specifiche attività medico-chirurgiche e le prescrizioni
diagnostiche e terapeutiche riportando nome, cognome e titoli
professionali dei responsabili di ciascuna branca
specialistica.
L'autorizzazione viene concessa dalla regione sentite le
federazioni regionali degli ordini o dei collegi
professionali, ove costituiti.
Anche gli annunci pubblicitari riguardanti gli esercenti
le arti ausiliarie delle professioni sanitarie soggiacciono
agli stessi limiti e sanzioni previsti nei confronti dei
professionisti sanitari.
Questi, in breve, i punti fondamentali della legge n. 175
del 1992 in merito agli annunci pubblicitari in materia
sanitaria.
Si tratta di un provvedimento che trae la sua origine dal
fatto che gli ordini professionali non sono stati in grado di
esercitare in maniera uniforme e compiutamente il potere
deontologico circa la pubblicità in materia sanitaria.
Ordini che, si deve pensare, organizzativamente non
attrezzati e forse distratti da altri più pressanti impegni ed
interessi, non hanno operato con iniziative di carattere
preventivo né con interventi repressivi contro il dilagare del
fenomeno della pubblicità in forme e con mezzi prettamente
mercantili.
In sostanza, con la legge n. 175 del 1992 viene sottratto
agli ordini ed ai collegi professionali il potere deontologico
in fatto di pubblicità.
La presente proposta di legge, che si pone anche
l'obiettivo di far recuperare agli ordini e ai collegi
professionali questa loro funzione istituzionale, vuole
affermare il divieto della pubblicità in materia sanitaria e
regolamentare, in maniera inequivocabile, quelle forme di
comunicazione che hanno contenuto informativo dirette a
promuovere il processo conoscitivo in merito alle posizioni ed
alle qualificazioni dei professionisti, alle strutture ed ai
presìdi sanitari.
Tutti devono essere nelle condizioni di poter decidere con
cognizione di causa a quali professionisti ed a quale luogo di
cura ricorrere.
La giurisprudenza disciplinare degli ordini professionali
si accorge di essere inadeguata a cogliere la realtà
continuando a dolersi degli atteggiamenti, di volta in volta,
oggetto di attenzione per la vistosità pubblicitariamente
assunta.
Questi, in sintesi, i motivi che hanno portato la
professione a sostenere il varo della legge n. 175 del
1992.
La relativa proposta di legge è stata presentata da
esponenti della categoria nel 1982, riproposta nella X
legislatura ed approvata nel 1992. La lunga gestazione ha reso
la legge già superata al momento della sua approvazione
rispetto ad una realtà che aveva subìto profonde mutazioni nel
corso dei dieci anni intercorsi dalla sua presentazione. La
legge è, tra l'altro, ispirata a criteri meramente punitivi
che non consentono di dare adeguata rappresentanza al
complesso, dinamico mondo sanitario nella sua attualità e
nelle sue prospettive future. L'obiettivo che sicuramente la
legge consegue è quello di avere sottratto agli ordini ed ai
collegi professionali il potere di autodisciplina.
Sono trascorsi ormai quasi dieci anni dalla entrata in
vigore della legge n. 175 del 1992, recante norme in materia
di pubblicità sanitaria e di repressione dell'esercizio
abusivo delle professioni sanitarie. E' stato un periodo in
cui si è potuto verificare che gli ordini professionali hanno
abdicato, sempre in tema di pubblicità, alle loro funzioni di
magistratura deontologica. I risultati ottenuti non sono stati
quelli sperati. La pubblicità sanitaria continua ad essere
diffusa nei periodici, in televisione e negli elenchi
telefonici.
Bisogna premettere che la legge 5 febbraio 1992, n. 175,
come aveva anche sentenziato la Cassazione penale, non ha
abrogato per incompatibilità l'articolo 201 del testo unico
delle leggi sanitarie, di cui al regio decreto 27 luglio 1934,
n. 1265, laddove la licenza è richiesta per la pubblicità in
materia sanitaria a mezzo stampa di ambulatori, case di cura
private, presìdi medici, per un controllo sanitario di
rispondenza tra l'attività od il presidio medico e la
pubblicità che viene fatta.
La Cassazione ha ritenuto, con la sentenza in questione
(sentenza n. 5361 del 3 marzo-27 maggio 1993 - sezione III),
che nella normativa della legge n. 175 del 1992 la licenza, la
cui omissione non costituisce reato ma dà luogo a
responsabilità disciplinari, è volta invece, a differenza
della norma del citato testo unico, ad un controllo meramente
estrinseco e relativo alle caratteristiche estetiche delle
targhe ed iscrizioni, alla veridicità delle qualifiche
professionali ed alla loro non equivocità.
La legge n. 175 del 1992 purtroppo è poco chiara, presenta
lacune ed incertezze lasciando spazio a più interpretazioni
diversificate.
Prima quindi della legge n. 175 del 1992 la pubblicità in
materia sanitaria trovava una sua precisa disciplina su tre
livelli con altrettante distinte competenze e corrispondenti
poteri: quello deontologico, di spettanza degli ordini
professionali; quello amministrativo di spettanza della
pubblica autorità; quello penale di spettanza della
magistratura ordinaria come previsto dal quarto comma del
citato articolo 201 del testo unico delle leggi sanitarie. La
pubblicità, in base a tale articolo, diffusa a mezzo stampa od
in qualsiasi altro modo, deve essere autorizzata con apposita
licenza rilasciata dalla competente autorità amministrativa.
Autorità che prima di rilasciare la licenza deve sentire
l'ordine dei medici.
A questo riguardo è utile tenere presente che mentre la
legge n. 175 del 1992 ha come destinatarie le professioni
sanitarie e cioè veterinari, farmacisti, medici e quelle
ausiliarie, l'articolo 201 considera esclusivamente la
professione medica. E nella realtà la questione della
pubblicità interessa prevalentemente i medici. Comunque è da
ritenere giusto e necessario che sia compreso nella
regolamentazione il settore sanitario nel suo complesso.
Il contravventore alle disposizioni dell'articolo 201 è
punito con l'arresto fino a tre mesi e con l'ammenda da lire
40 mila a lire 200 mila.
Nulla dice la norma circa il contenuto dei messaggi
pubblicitari.
Viene in sostanza demandato all'ordine il compito di
valutare, sotto il profilo deontologico, i testi dei messaggi
per valutarne la veridicità e la loro ammissibilità dal punto
di vista deontologico.
Il codice deontologico che si sofferma in modo particolare
a disciplinare la pubblicità in materia sanitaria è quello
della professione medica con le disposizioni degli articoli
61-65.
Abbiamo già rilevato come l'articolo 201 vige tuttora
anche per la parte residuale non disciplinata dalla legge n.
175 del 1992.
Dopo il 1980, con l'istituzione del Servizio sanitario
nazionale e con il riconoscimento dell'esercizio della
professione in forma societaria, attraverso le convenzioni
stipulate con il Servizio sanitario nazionale per la
specialistica esterna, si è diffusa la costituzione di società
nelle varie forme ammesse dal codice civile, atteso anche che
nel comparto della diagnostica strumentale e di laboratorio
occorrono cospicue risorse finanziarie. Ebbene, questi
soggetti giuridici, in quanto tali, non rientrano nella
disciplina del codice deontologico e quindi non sottostanno a
tutte le regole ivi previste, quali quelle riguardanti il
rispetto della tariffa minima e del criterio della non
concorrenzialità.
Si è già accennato al fatto che la legge n. 175 del 1992
non modifica il profilo penale previsto per la pubblicità
effettuata senza licenza e, pertanto, la sanzione dell'ultimo
comma dell'articolo 201 rimane vigente.
Il sistema sanzionatorio della legge n. 175 del 1992,
salva la fattispecie dell'articolo 5, comma 5, che prevede la
sospensione dell'attività della struttura sanitaria - e si
deve intendere da parte della regione che ha concesso
l'autorizzazione all'esercizio medesimo - è incentrata sulla
sospensione dall'esercizio professionale per un periodo di
tempo che, a seconda delle inadempienze, va da sei mesi ad un
anno (articolo 3, articolo 5, comma 4 e articolo 8, comma
1).
Altra diversa sanzione è stabilita dall'articolo 9, comma
3, nei confronti di coloro che forniscono apparecchi e
strumenti diversi da quelli indicati con decreto del Ministro
della sanità a coloro che non risultano iscritti agli albi
degli esercenti le professioni sanitarie (articolo 9, comma
2).
Il citato comma 3, la cui formulazione è quanto meno
strana, così recita: "La violazione delle disposizioni di cui
al comma 2 è punita, anche in aggiunta alle sanzioni
applicabili ove il fatto costituisca più grave reato, con una
ammenda pari al valore dei beni forniti, elevabile fino al
doppio in caso di recidiva".
Di dubbia interpretazione risulta inoltre la disposizione
dell'articolo 8, comma 1, con cui viene punito il
"prestanomismo" degli esercenti le professioni sanitarie volto
a consentire l'esercizio abusivo della professione con la
interdizione dalla professione per un periodo non inferiore ad
un anno (articolo 8, comma 1).
Secondo la Federazione nazionale degli ordini dei
medici-chirurghi e degli odontoiatri l'interdizione spetta
agli ordini che "verrebbero pertanto ad assumere la potestà di
adozione di provvedimenti che sino ad oggi non possedevano".
L'interdizione, viene precisato dalla Federazione in apposita
circolare, "ha natura di sanzione disciplinare". Tale
posizione risulta non sufficientemente motivata e di difficile
comprensione. Il prestanomismo e l'abusivismo sono reati
compiutamente disciplinati dal codice penale (articolo 348) e
non è, pertanto, certamente chiaro in base a quale principio
la sanzione della interdizione, che è da qualificare come
accessoria rispetto a quella penale, possa assumere natura
disciplinare. Nel sistema sanzionatorio della legge n. 175 del
1992 non risultano chiari la natura ed il profilo dell'ammenda
ed a chi spetta accertare la violazione e l'applicazione
dell'ammenda stessa. Insomma, un sistema sanzionatorio
scoordinato che solleva non pochi dubbi di legittimità. Non
sembra, infatti, immune da vizi di legittimità costituzionale
in quanto prevede sanzioni sproporzionate rispetto alla
violazione commessa ed inoltre nel minimo tali sanzioni non
sono soggette ad alcuna valutazione, risultando, in tale
maniera, del tutto avulse da un rapporto di adeguatezza con la
concreta violazione. E' di tutta evidenza, infatti, che
l'automatismo della sanzione - come aveva tenuto a precisare
il Ministero della sanità in sede di richiesta di parere al
Consiglio di Stato - per quanto concerne il minimo, può
portare a risultati aberranti (si pensi, per esempio, alla
sanzione minima di sei mesi prevista nei confronti di coloro
che "effettuino pubblicità a qualsiasi titolo con mezzi e
forme non disciplinati dalla presente legge") in presenza di
fatti di limitatissima rilevanza che rientrano nella
richiamata fattispecie residuale.
Il sistema appare, inoltre, irrazionale ed in contrasto
con l'orientamento, fatto proprio dalla Corte costituzionale,
di escludere sanzioni rigide, ossia sanzioni che non sia
possibile graduare in rapporto al caso concreto.
Vi è altresì da rilevare che non viene espressamente
prevista alcuna sanzione per la pubblicità "effettuata a
qualsiasi titolo con mezzi e forme non disciplinati dalla
presente legge" per quanto concerne le case di cura private, i
gabinetti e gli ambulatori. Inoltre vengono escluse tutte le
istituzioni pubbliche, ivi comprese quelle del Servizio
sanitario nazionale. Istituzioni che sono state costituite in
aziende dal decreto legislativo n. 502 del 1992, e successive
modificazioni. Non si comprende per quale ragione esse debbano
essere escluse dalle regole stabilite per la pubblicità in
materia sanitaria.
La legge n. 175 del 1992 considera tre sole fattispecie
per la pubblicità concernente le case di cura private ed i
gabinetti ed ambulatori mono o polispecialistici: mancata
autorizzazione, indicazioni false, mancata indicazione del
direttore sanitario (articolo 5, commi 4 e 5). Non è pertanto
chiaro se, nel caso di pubblicità effettuata in forme non
consentite, debba applicarsi nei confronti dei professionisti
sanitari (titolari e direttori sanitari) responsabili delle
citate strutture, la sanzione residuale prevista dall'articolo
3.
Nell'ambito delle, per così dire, "stranezze" della legge
n. 175 del 1992, una specifica menzione merita l'articolo 7
che enuclea un meccanismo di intervento del Ministro della
sanità, degli ordini e dei collegi professionali, nei
confronti della stampa e dei mezzi di comunicazione
radiotelevisiva che risulta farraginoso e senza alcuna
finalità, tanto che non ha trovato alcuna concreta
applicazione.
Si pretende di imporre la "rettifica di informazioni e
notizie su argomenti di carattere medico controversi, forniti
al pubblico in modo unilaterale attraverso la stampa o i mezzi
di comunicazione radiotelevisivi"! "I responsabili delle reti
radiofoniche e televisive sono poi tenuti a fornire al
Ministero della sanità, agli ordini o ai collegi
professionali, su loro richiesta, il testo integrale dei
comunicati, interviste, programmi o servizi concernenti
argomenti medici o d'interesse sanitario trasmessi dalle reti
medesime".
Se si tiene conto soltanto delle tre professioni sanitarie
e delle tre ausiliarie delle ostetriche, infermieri e tecnici
di radiologia, e che ciascuna di esse ha un proprio ordine a
livello provinciale, le richieste previste dall'articolo 7
possono essere quantificate in un numero così elevato che è
facile pensare, prescindendo da valutazioni di altro tipo, che
non vi sia alcuna rete televisiva ben organizzata ed
efficiente in grado di rispettare la norma in questione.
Altra incongruenza riguarda l'articolo 6. Viene stabilito
che anche nei confronti degli esercenti le arti ausiliarie
delle professioni sanitarie si applicano le sanzioni
dell'articolo 3. Ora, se le sanzioni hanno natura disciplinare
e quindi devono essere applicate dall'ordine o dal collegio
professionale, non si comprende come possa trovare
applicazione tale articolo atteso che molti esercenti le arti
ausiliarie non sono costituiti in ordini o collegi.
Per completare, infine, il quadro delle norme di legge
sulla pubblicità in materia sanitaria, va ricordato che, con
il trasferimento dallo Stato delle funzioni amministrative in
materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera (articolo 117
della Costituzione), anche la pubblicità è stata attribuita
alle regioni, nei limiti indicati dall'articolo 1, secondo
comma, lettera f), del decreto del Presidente della
Repubblica 14 gennaio 1972, n. 4. Alle regioni spetta "la
pubblicità concernente le case di cura private e di assistenza
ostetrica nonché le case e pensioni per gestanti".
A sua volta la legge 23 dicembre 1978, n. 833,
all'articolo 43, stabilisce che la legge regionale disciplina
l'autorizzazione e la vigilanza sulle istituzioni sanitarie di
carattere privato.
Alla disciplina nazionale si è via via aggiunta, se ed ove
intervenuta, la normativa regionale. Sono un esempio: per la
regione Emilia-Romagna la legge regionale 8 gennaio 1980, n.
2, articolo 33; per la regione Friuli-Venezia Giulia la legge
regionale 13 agosto 1981, n. 49, articolo 23; per la regione
Marche la legge regionale 20 agosto 1984, n. 23, articolo 9;
per la regione Lombardia la legge regionale 17 febbraio 1986,
n. 5, articolo 14; per la regione Toscana, in attuazione della
legge 5 febbraio 1992, n. 175, la deliberazione della giunta
dell'11 maggio 1992, n. 3760; per la regione Lazio, in
attuazione della legge 5 febbraio 1992, n. 175, la circolare
dell'assessore alla sanità del 16 giugno 1992. Un complesso di
norme squilibrato, disomogeneo e con forti componenti di
illegittimità.
Dall'insieme della disciplina nazionale e regionale e
dalle osservazioni di merito esposte, si trae la netta
sensazione che fino ad oggi si è percorso un cammino senza la
preventiva elaborazione di un progetto complessivo, senza
conoscere né il punto di partenza né il punto di arrivo.
Viene così evidenziata la mancanza di un approfondito
dibattito sulle tematiche enunciate in ordine alla pubblicità
in materia sanitaria.
Sono questioni di grande rilievo nella società attuale, in
una fase di grandi trasformazioni dove la risorsa primaria è
l'informazione, dove la conoscenza è l'ingrediente principale.
Intorno a tali questioni si intrecciano e si sviluppano
orientamenti ed interessi che chiamano in gioco l'armonico
equilibrato sviluppo della società per la difesa della libertà
della persona e delle libertà civili.
La presente proposta di legge è volta, da un lato, ad
abrogare la legge n. 175 del 1992 ed a modificare l'articolo
201 del citato testo unico delle leggi sanitarie e,
dall'altro, a formulare una organica uniforme regolamentazione
secondo una più coerente concreta impostazione, al fine di
garantire il diritto all'informazione nella salvaguardia dei
valori etici della attività sanitaria.
La massima diffusione dei servizi sanitari accessibili a
tutti i cittadini è presupposto per la conoscenza e per
l'effettivo esercizio del diritto alla salute
costituzionalmente sancito ed è indispensabile per realizzare
una effettiva uguaglianza sostanziale.
La lettura della legge n. 175 del 1992 consente di
rilevare che essa, nei suoi principali contenuti e nella sua
impostazione, è una "rimasticatura" del regolamento interno
della Federazione nazionale degli ordini dei medici-chirurghi
e degli odontoiatri. Regolamento che non ha trovato attuazione
e che è stato trasfuso nella legge n. 175 del 1992. Il testo
della legge è un assemblaggio malmesso e privo della
necessaria chiarezza. Si può tranquillamente affermare che è
un testo assemblato, lacunoso, con disposizioni di per sé
inapplicabili, con ingiustificati sperequati trattamenti nella
differenziazione che viene effettuata tra singoli
professionisti e strutture sanitarie.
Ma forse la critica più negativa è quella che attiene al
fatto che, al di fuori delle disposizioni di legge, resta
spazio per un certo tipo di pubblicità commerciale, spazio che
assume dimensioni ampie ed incontrollabili per quanto riguarda
la pubblicità indiretta. Ciascuno di noi è spettatore e
fruitore di numerosi messaggi diffusi dalla radio, dalle
stazioni televisive, dai giornali, dai periodici, eccetera,
che hanno un contenuto reclamistico e di sollecitazione della
clientela e di enfatizzazione di terapie. Attraverso tali
mezzi e con le forme di pubblicità indiretta viene
oltrepassata abbondantemente la soglia dell'informazione.
Servizi giornalistici, trasmissioni radiotelevisive, che sotto
la veste dell'informazione, passano pubblicità.
A fronte di questa realtà la legge n. 175 del 1992 chiude
gli occhi e con minuziosa pignoleria si sofferma a "cesellare"
le diciture delle targhe, delle inserzioni sugli elenchi
telefonici, delle insegne e dei biglietti da visita. E
malgrado le ferree preclusioni esistenti, le pagine gialle
sono colme di messaggi che danno notizie, nella forma e nella
presentazione, che dovrebbero essere vietate.
Proprio per l'assenza di un approfondimento culturale
manca nella legge n. 175 del 1992 qualsiasi progettualità di
iniziative nel settore dell'informazione, di interventi nella
educazione sanitaria, perché essa è quasi d'obbligo, è
ispirata alla sola logica del divieto che mortifica la qualità
professionale e nega l'informazione oggettivamente
corretta.
Dobbiamo dire che fino ad oggi le iniziative delle
istituzioni pubbliche, compresi gli ordini professionali,
finalizzate a promuovere l'informazione sanitaria corretta e
veritiera in merito alla posizione dei professionisti, alla
loro attività, alle strutture ed ai presìdi, alle prestazioni
ed ai servizi sanitari, hanno avuto risultati non sempre
soddisfacenti.
La normativa sul riordino del servizio sanitario (decreto
legislativo n. 502 del 1992, e successive modificazioni) ha
accolto le sollecitazioni della società e, con sensibilità, dà
delle risposte concrete volte a promuovere l'informazione
senza la quale non vi è libertà e non vi è qualità. E' infatti
previsto all'articolo 14, in tema di partecipazione alla
tutela dei diritti dei cittadini che "Al fine di favorire
l'esercizio del diritto di libera scelta del medico e del
presidio di cura, il Ministero della sanità cura la
pubblicazione dell'elenco di tutte le istituzioni pubbliche e
private che erogano prestazioni di alta specialità, con
l'indicazione delle apparecchiature di alta tecnologia in
dotazione nonché delle tariffe praticate per le prestazioni
più rilevanti (...)" (comma 6).
Inoltre vengono impegnate le aziende sanitarie locali e le
aziende ospedaliere "(...) ad attivare un efficace sistema di
informazione sulle prestazioni erogate, sulle tariffe, sulle
modalità di accesso ai servizi" (articolo 14, comma 4).
La presente proposta di legge prende le mosse anche dalla
normativa introdotta con il decreto legislativo 25 gennaio
1992, n. 74, e successive modificazioni, recante attuazione
della direttiva 84/450/CEE in materia di pubblicità
ingannevole e comparativa. Il citato decreto legislativo
riguarda anche i professionisti, tanto tra i soggetti tutelati
nei confronti dei messaggi menzogneri quanto tra i committenti
responsabili della diffusione dei messaggi stessi. Il decreto
legislativo stabilisce che per pubblicità deve essere
considerata "qualsiasi forma di messaggio che sia diffuso, in
qualsiasi modo, nell'esercizio di una attività commerciale,
industriale, artigianale o professionale allo scopo di
promuovere la vendita di beni mobili o immobili, la
costituzione o il trasferimento di diritti ed obblighi su di
essi oppure la prestazione di opere o di servizi".
La norma ha lo scopo di tutelare dalla pubblicità
ingannevole e dalle sue conseguenze. Per ingannevole si
intende qualsiasi pubblicità che, in qualunque modo, compresa
la sua presentazione, induca in errore o possa indurre in
errore le persone fisico-giuridiche alle quali è rivolta o che
essa rappresenta e che, a causa del suo carattere ingannevole,
possa pregiudicare il loro comportamento economico ovvero che,
per questo motivo, leda o possa ledere un concorrente. Viene
pertanto proibita la pubblicità non solo quando contiene una
falsa rappresentazione di fatti ma anche quando crea una
ingiustificata aspettativa sui risultati ottenibili e quando
offre servizi comparativi con altri. Viene espressamente
affermato che la pubblicità deve essere palese, veritiera e
corretta. E siccome la pubblicità deve essere chiaramente
riconoscibile viene vietata anche ogni forma di pubblicità
subliminale.
Questi sono i concetti di fondo della disciplina che con
la presente proposta di legge vengono accolti ed espressamente
richiamati all'articolo 14.
Della legge n. 175 del 1992 rimane l'articolo 9,
opportunamente modificato con le disposizioni contenute
nell'articolo 13 della presente proposta di legge.
La presente proposta di legge, all'articolo 1, sancisce il
divieto della pubblicità commerciale in materia sanitaria
espressa mediante ogni mezzo al fine di conseguire la
promozione delle prestazioni e dei servizi sanitari nonché
ogni atto di propaganda volto alla sollecitazione della
domanda ed all'accaparramento della clientela.
Con l'articolo 2 viene stabilito l'ambito di applicazione,
che è costituito dalle professioni sanitarie, dagli psicologi
che svolgono attività psicoterapeutica, dalle professioni
sanitarie ausiliarie e dalle arti ausiliarie delle professioni
sanitarie, nonché dalle strutture e dai presìdi di ricovero e
cura ambulatoriali, mono e polispecialistici, dai
day-hospital e dalle altre istituzioni previste
dall'articolo 201 del citato testo unico delle leggi
sanitarie.
Non riteniamo che per quanto qui interessa sussistano
ragioni di sorta per sostenere un diverso e distinto
trattamento del settore pubblico rispetto a quello privato.
Le innovazioni nella organizzazione e nel governo del
servizio sanitario pubblico (decreto legislativo n. 502 del
1992, e successive modificazioni), finalizzate al
raggiungimento del massimo della efficienza, della efficacia e
della produttività, accompagnate dalla trasformazione delle
unità sanitarie locali e degli ospedali in aziende, implicano
anche nella gestione dell'informazione e del rispetto dei
diritti dei cittadini, comportamenti ed iniziative che non
possono essere dissimili rispetto a quelli propri del settore
privato. Ciò induce necessariamente a fornire dati e notizie
riguardanti il Servizio sanitario nazionale sulla base di una
disciplina uniforme in tutto il settore sanitario.
Per questo motivo la disciplina prevista dalla presente
proposta di legge viene estesa anche al settore pubblico.
Con l'articolo 3 viene definita l'area di intervento che
attiene al diritto all'informazione, con la conseguente
disciplina di quegli annunci che nei contenuti, nella forma,
nella presentazione, nei mezzi di trasmissione, hanno
l'esclusiva finalità di rendere noti al pubblico dati ed
elementi conoscitivi, veritieri e corretti, sugli esercenti le
professioni sanitarie, sulle strutture sanitarie e sulle
attività svolte. Informazioni che devono essere ispirate a
canoni di serietà professionale.
Viene pertanto escluso l'utilizzo di aggettivazioni, di
immagini, di disegni, di simboli, di contrassegni, di diciture
reclamistiche e comparative nonché di qualsiasi affermazione
relativa ai risultati terapeutici ed alla efficacia delle
prestazioni professionali.
Con la finalità, poi, di contribuire a garantire il
diritto all'informazione viene riconosciuta alle
amministrazioni pubbliche, agli organismi istituzionali delle
varie professioni, ordini, collegi, alle associazioni
scientifiche, alle associazioni di categoria, la facoltà di
pubblicare elenchi suddivisi per specialità o sulla base di
altri criteri, riguardanti gli esercenti le professioni
sanitarie, le strutture ed i presìdi sanitari, le terapie e
altri criteri.
Altra iniziativa che viene ammessa a favore di tali
istituzioni ed organismi è quella di poter promuovere campagne
di educazione sanitaria o in genere nel campo della
prevenzione, attraverso i mass-media.
Particolare rilevanza assume la disciplina finalizzata a
vietare la pubblicità indiretta. Viene così previsto che in
qualsiasi tipo di informazione diffusa a mezzo stampa ovvero
per via radiofonica o televisiva, che indirettamente può avere
effetti promozionali del professionista ovvero della
struttura, delle prestazioni dei servizi sanitari effettuati -
interviste, dichiarazioni, servizi giornalistici, rubriche,
cronache degli avvenimenti, resoconti di convegni o di
manifestazioni, articoli o trasmissioni tecnico-scientifiche -
la presenza o la citazione dei professionisti o dei titolari
delle strutture deve mantenersi nei limiti della mera
comunicazione di notizie senza alcuna enfatizzazione della
propria attività e senza alcuna comparazione.
Sono vietate l'indicazione dell'indirizzo del
professionista e di quello della struttura in cui viene
esercitata la professione e di qualsiasi elemento atto alla
loro individuazione.
I mezzi attraverso i quali possono essere date le
informazioni vengono indicati all'articolo 6 e sono: targhe,
insegne, indicatori e cartelli segnaletici, annuari, elenchi
telefonici, pagine gialle, guide cittadine, guide sanitarie;
opuscoli, lettere, circolari; giornali quotidiani, riviste e
periodici; giornali quotidiani, riviste e periodici riservati
alle categorie sanitarie; radio e televisione.
Le modalità, le procedure ed i termini per ottenere
l'autorizzazione per la diffusione degli annunci informativi
attraverso i vari mezzi di comunicazione sono indicati
all'articolo 7. Sono competenti al rilascio il sindaco per i
singoli professionisti, le regioni per le strutture ed i
presìdi sanitari.
Spetta all'ordine od al collegio professionale valutare la
correttezza dei testi degli annunci anche dal punto di vista
deontologico nonché verificare la rispondenza dei mezzi alle
caratteristiche estetiche stabilite con decreto del Ministro
della sanità.
Per i singoli professionisti l'ordine od il collegio deve
dare il nulla osta; per le strutture sanitarie tali organi
devono esprimere il proprio parere.
E' stato anche previsto, nei confronti di quelle
professioni ove non esiste ordine o collegio, l'intervento
delle associazioni di categoria riconosciute dal Ministero
della sanità. E' il caso degli esercenti le arti ausiliarie
delle professioni sanitarie. Tali associazioni sono tenute ad
iscriversi ad un apposito registro tenuto dal Ministero della
sanità secondo criteri definiti con decreto del Ministro
stesso, riguardanti il numero degli iscritti all'associazione,
l'articolazione organizzativa e l'estensione territoriale ed i
relativi scopi (articolo 12).
Gli articoli 8, 9 e 10 indicano i dati e le notizie che
possono formare oggetto di annunci informativi nonché talune
caratteristiche cui è obbligatorio attenersi per impedire che
siano posti in essere annunci che nella forma e nella
presentazione attivino messaggi pubblicitari. Molto spesso si
verifica che attività che non hanno nulla a che vedere con il
settore sanitario, vengano reclamizzate con termini più o meno
surrettizi ed ambigui tali da far supporre che si tratti di
prestazioni sanitarie. L'articolo 11 pone un espresso divieto
al riguardo e prevede una ammenda da lire 1 milione a lire 4
milioni sempreché questo tipo di pubblicità non rientri nella
fattispecie della pubblicità ingannevole.
Altra significativa particolarità che merita la dovuta
sottolineatura è il sistema sanzionatorio introdotto con la
presente proposta di legge, completamente diverso da quello
della legge n. 175 del 1992 e pienamente rispettoso delle
prescrizioni della Corte costituzionale in merito. Le sanzioni
previste non hanno natura disciplinare e viene modificato
quanto stabilito dall'articolo 201 del citato testo unico
delle leggi sanitarie, che prevede l'imposizione di una
sanzione amministrativa pecuniaria, stabilendo, invece, la
pena dell'arresto fino a tre mesi e l'ammenda da lire 1
milione a lire 5 milioni per coloro che effettuano pubblicità
vietata dalla legge. Per coloro, invece, che non si attengono
agli adempimenti previsti per ottenere l'autorizzazione, è
stabilita un'ammenda da lire 1 milione a lire 4 milioni e
l'obbligo della sospensione immediata degli annunci e della
loro regolarizzazione entro un mese dalla data della
notifica.
Se non viene osservato tale obbligo l'attività
professionale è sospesa per un periodo da due a sei mesi.
Gli esercenti le professioni, responsabili di tali
inadempienze o comunque partecipi della mancata osservanza
della legge, sono sottoposti a procedimento disciplinare da
parte degli ordini, collegi od associazioni di
appartenenza.
Nelle fattispecie previste dall'articolo 5 prima
richiamate, il contravventore è punito con l'ammenda da lire 2
milioni a lire 6 milioni.
Il testo della presente proposta di legge si conclude con
l'articolo 17 che prevede un periodo di sei mesi dalla data di
entrata in vigore della legge, entro il quale devono essere
regolarizzati tutti gli annunci non conformi alle disposizioni
della legge medesima. Restano validi quelli autorizzati ai
sensi delle disposizioni della legge n. 175 del 1992.
La presente proposta di legge viene sottoposta alla
considerazione degli onorevoli colleghi come contributo teso
principalmente a fare chiarezza nel settore della pubblicità
in materia sanitaria e come concreta ipotesi di lavoro per un
approfondito dibattito con la certezza che possa essere varata
una buona legge finalizzata a garantire, da un lato, il
diritto all'informazione dei cittadini e, dall'altro, il
prestigio degli esercenti le professioni e la trasparenza
dell'offerta delle attività sanitarie.
In sintesi, si può affermare che agli ordini ed ai collegi
professionali sono restituite integralmente la funzione
istituzionale della tutela deontologica e l'autonomia
dell'esercizio del potere disciplinare.
Con tali obiettivi si confida nella massima partecipazione
dei colleghi alla disamina del testo proposto e nel più ampio
assenso per la sua rapida approvazione.
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