XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 252
Onorevoli Colleghi! - La presente iniziativa
legislativa muove dai risultati dell'assiduo lavoro di una
commissione di esperti, incaricata dal primo firmatario, nella
sua qualità di Ministro pro tempore dell'ambiente, di
redigere una legge generale di princìpi sulla protezione
ambientale (1993-1994). La commissione era così composta:
presidente, consigliere F. Giampietro; componenti: professori
S. Amorosino, G. Caia, B. Caravita, P. Dell'Anno, S. Grassi,
G. Morbidelli e l'avvocato dello Stato O. Fiumara. Segreteria
scientifica: dottori M.G. Boccia, M. Cecchetti, N. Aicardi, A.
Lolli, avvocato D. M. Traina, e, per il Ministero
dell'ambiente: dottori F. Gigliani, R. Innamorati, E. Renella,
I. Schulz.
Rispetto al testo allora elaborato, sono state apportate
limitate modifiche conseguenti al nuovo assetto
dell'ordinamento regionale e alla riorganizzazione dei
Ministeri intervenuta con il decreto legislativo n. 300 del
1999.
La proposta di legge si inscrive nell'esperienza già
maturata in alcuni Paesi europei (Gran Bretagna, Francia,
Olanda, Germania, Portogallo, Grecia) di avviare una
"codificazione" delle molteplici e frammentarie normative,
stratificatesi, in ciascun Paese, negli ultimi 40 anni.
Essa deve (analogamente) rappresentare non solo la
semplificazione e razionalizzazione delle vigenti, oscure e
contraddittorie leggi italiane sull'ambiente, ma anche il
comune e stabile quadro di riferimento per i successivi testi
unici, relativi alle diverse fonti d'inquinamento (scarichi,
emissioni, rifiuti, eccetera). Da questa legge ciascun testo
unico si svilupperà, infatti, come un semplice ramo da un
unico "tronco".
Il trend legislativo sviluppatosi da oltre
trentacinque anni (a partire dalla legge n. 615 del 1966,
cosiddetta "legge antismog"), seguendo linee scoordinate
ed emergenziali, impone, infatti, un'inversione di tendenza,
intesa a determinare - attraverso questa legge - regole
stabili, omogenee e coerenti con "prefissati" princìpi
fondamentali di protezione dell'ambiente, rimuovendo le
troppe, e a volte inutili, normative oggi in vigore (il
cosiddetto "inquinamento legislativo"), che costituiscono solo
inutile intralcio o vincolo burocratico.
Indichiamo qui di seguito le parti ed i nodi fondamentali
dell'articolato, con la seguente avvertenza: laddove è stato
possibile adottare una normativa immediatamente vincolante,
l'attuale legge detta princìpi e prescrizioni immediatamente
operanti (per esempio, gli articoli 1-9; 26-32; 36; 37-51;
52-63); laddove, invece, la legislazione vigente per la sua
complessità ed oscurità esige un intervento radicale di
semplificazione e scelte di fondo unitarie e comunque diverse
da quelle, oggi in vario modo vigenti, si è dovuto far ricorso
alla delega legislativa, ma fissando chiaramente princìpi e
criteri direttivi per l'esercizio di quelle scelte (per
esempio, gli articoli 24; 64; 69; 71).
Sarebbe, infatti, inutile - perché non risolutiva di
questioni di fondo, lasciate oggi irrisolte e qui, invece,
affrontate - una semplice raccolta di testi unici compilativi
e non innovativi dell'attuale (contraddittoria e oscura)
disciplina dei molteplici settori ambientali. Tanto può
spiegare perché oltre settanta articoli sono necessari per
"disboscare" 2.000 pagine di leggi statali sull'ambiente (il
cosiddetto "codice dell'ambiente", a cura di Maglia-Santoloci,
La Tribuna, 1993, raccolta cronologica di fonti per singole
"voci": acque, aria, suolo, rifiuti, rumore, valutazione
dell'impatto ambientale (VIA), eccetera). In nessuna di queste
leggi approvate in tempi e modi diversi, si troveranno i
princìpi e le regole generali, qui codificate, e che saranno,
nello stesso tempo, vincolanti per gli atti normativi del
Governo e - quali princìpi - per la legislazione regionale.
La necessità di non ritardare oltre la discussione
parlamentare della presente proposta di legge ci induce a
rimettere alle stesse Camere l'introduzione dell'opportuna
normativa provvisoria e quella sugli (eventuali) oneri
finanziari, connessi alle previste ristrutturazioni
organizzative.
Parte prima (Disposizioni generali).
1. I princìpi.
Si ritiene necessario e preliminare inserire nella
legislazione italiana, come princìpi di carattere generale,
riferibili a valori di rilievo costituzionale, le seguenti
disposizioni fondamentali (capo I, articoli 1-9):
a) l'obbligo per lo Stato italiano di perseguire
gli obiettivi indicati dall'articolo 174 del Trattato
dell'Unione europea (1 - salvaguardia, tutela e miglioramento
della qualità dell'ambiente; 2 - protezione della salute
umana; 3 - utilizzazione accorta e razionale delle risorse
naturali; 4 - promozione sul piano internazionale delle misure
destinate a risolvere i problemi dell'ambiente a livello
locale, regionale, nazionale, comunitario e mondiale);
b) i princìpi dell'azione preventiva, della
precauzione, della correzione;
c) il principio "chi inquina paga", fermi restando
gli interventi pubblici diretti a promuovere il risanamento
ambientale e l'adozione di nuove tecnologie;
d) il principio dell'integrazione dell'interesse
alla tutela dell'ambiente con tutti gli altri interessi da
ponderare nell'esercizio dei poteri discrezionali;
e) il principio del bilanciamento, inteso come
obiettivo dell'azione pubblica di tutela dell'ambiente,
diretto ad assicurare la compatibilità tra sviluppo economico
e interesse ambientale;
f) il principio della necessità dell'informazione
ambientale;
g) il principio di sussidiarietà tra i vari
livelli di governo statale, regionale, locale, fatto salvo il
potere dello Stato di determinare princìpi e linee guida che
assicurino condizioni e garanzie uniformi di tutela
dell'ambiente nel territorio nazionale.
2. Le fonti del diritto ambientale.
Si propone di introdurre nel nostro ordinamento i princìpi
descritti al paragrafo 1 attraverso una "legge-quadro",
espressamente dettata per l'attuazione, nel rispetto del
Trattato e delle norme costituzionali (articoli 2, 3, 9, 41,
42 e 44 della Costituzione).
Essi potranno essere derogati o innovati solo con
modifiche espressamente riferite alla legge-quadro e
costituiranno, per le materie di legislazione concorrente con
le regioni, princìpi fondamentali ai sensi dell'articolo 117
della Costituzione e norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica (articolo 1, commi 2-5).
Meritano, altresì, di essere adottati alcuni princìpi sul
procedimento di formazione e pubblicazione nonché
sull'efficacia delle cosiddette norme tecniche (articolo 2).
Premesso che queste devono essere uniformi sul territorio
nazionale e non possono costituire vincoli impropri alla
circolazione di beni e servizi, gli organi tecnico-scientifici
abilitati ad emanarle dovranno essere espressamente
individuati in conformità alle esigenze di competenza,
correttezza ed imparzialità. Dovranno essere sufficientemente
motivate; indicare gli strumenti ed i metodi per la loro
applicazione; essere assoggettate a revisione periodica. Il
loro procedimento di formazione sarà caratterizzato dalla
pubblicità e dalla partecipazione di esperti o comitati di
esperti, e con l'audizione di ogni altro soggetto
interessato.
Le norme tecniche, pubblicate in forma ufficiale, saranno
vincolanti nei confronti dei soggetti o degli organi che
esercitano funzioni pubbliche. Le attività realizzate in
conformità a quelle pubblicate saranno da intendere compiute a
regola d'arte. Ove sia consentito discostarsene, sarà
necessario dimostrare di avere osservato una norma di buona
tecnica in grado di garantire una tutela ambientale
equivalente (articolo 2, comma 3).
3. Organizzazione pubblica per la tutela
dell'ambiente.
L'inadeguatezza dell'azione pubblica statale in materia è
stata imputata, principalmente, alla frammentazione delle
competenze tra più Ministeri.
Come già prefigurato in passato, con il decreto
legislativo n. 300 del 1999, in attuazione della delega di cui
alla legge n. 59 del 1997, si è finalmente pervenuti alla
creazione di un solo apparato avente competenza nel settore:
il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio.
Presso tale struttura sono state aggregate tutte le funzioni
di tutela ambientale e territoriale esercitate da altre
strutture centrali, già disperse tra ben nove dicasteri. In
ogni caso, si ribadisce l'obbligatorietà del ricorso alla
conferenza di servizi, nei casi di concerti, intese e pareri
previsti dalle norme vigenti (articolo 11).
Quanto alle strutture tecniche di supporto, ha provveduto
il decreto-legge istitutivo dell'ANPA (4 dicembre 1993, n.
496, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 gennaio
1994, n. 61) e, successivamente, il decreto legislativo n. 300
del 1999, che ha riformato l'Agenzia, ora denominata Agenzia
per la protezione dell'ambiente e per i servizi tecnici
(APAT). L'unificazione delle competenze in materia di ambiente
e territorio ha comportato infatti la non più dilazionabile
confluenza dei servizi tecnici nazionali nell'Agenzia. Va
peraltro chiarito che spetta all'Agenzia la conduzione
dell'istruttoria tecnica in tutti i procedimenti di competenza
del Ministero, al fine di evitare inutili duplicazioni. Le
regioni devono essere, a loro volta, i principali centri di
competenza in campo ambientale.
Pur nella separazione delle responsabilità tra Stato e
regioni, tra regioni ed enti subregionali e locali, deve
essere esclusa la possibilità di realizzare interventi
scoordinati, mirando a realizzare un quadro di azione
unitario, vincolante, che definisca obiettivi e programmi da
realizzare in tempi certi.
A tale scopo, occorre prevedere interventi sostitutivi e
sanzioni pecuniarie per le amministrazioni inadempienti. Le
amministrazioni che svolgono le attività sostitutive devono
disporre - a differenza di quanto accade attualmente - degli
strumenti per individuare e rimuovere le inadempienze
(articolo 15).
4. Diritti e doveri dei singoli e delle
associazioni.
Sono stati, per la prima volta, individuati i diritti ed i
doveri dei singoli e delle formazioni sociali, riferibili alla
tutela dell'ambiente, nei seguenti termini:
a) diritti all'informazione in materia ambientale
secondo i princìpi stabiliti dalle direttive comunitarie;
b) dovere di fornire informazioni da parte delle
pubbliche amministrazioni, nonché - a determinate condizioni -
da parte dei soggetti che esercitano attività suscettibili di
recare danno all'ambiente, predisponendo adeguate forme di
controllo dei dati raccolti al fine di garantire
l'imparzialità, la completezza, la correttezza e la
tempestività dell'informazione (articoli 15-21);
c) diritti di partecipazione da tutelare nelle
discipline dei singoli procedimenti, distinguendo:
1) i diritti di partecipazione a scopo
collaborativo;
2) i diritti di partecipazione a scopo difensivo
(articoli 22-23);
d) i diritti di difesa. Si propone il ricorso per
motivi di legittimità e di merito davanti ad un organo tecnico
istituito presso l'APAT ed il successivo ricorso al giudice
amministrativo (articolo 24).
Con riferimento alle associazioni portatrici di interessi
ambientali, si sono perseguiti i seguenti obiettivi (articolo
25):
a) eliminare il riconoscimento previsto
dall'articolo 13 della legge n. 349 del 1986;
b) utilizzare una formula che consenta il
riconoscimento ex lege di tutte le associazioni
portatrici di interessi collettivi connessi alla tutela
dell'ambiente;
c) conferire la legittimazione processuale alle
associazioni che siano titolari di adeguata e stabile capacità
rappresentativa degli interessi collettivi. Per la
legittimazione di tali associazioni nei singoli tipi di
processo saranno dettati princìpi di delega.
5. Diritto ambientale nell'attività delle imprese (Capo
IV).
Gli esposti princìpi di prevenzione e di precauzione
devono costituire l'obiettivo prioritario, cui deve tendere
ogni tipo di impresa.
In applicazione di tali princìpi, sono stati definiti i
contenuti essenziali e generali degli obblighi dell'impresa,
muovendo da quelli comuni a tutte, indicando, poi, quelli
speciali relativi alle imprese esercenti attività pericolose,
e infine, quelli più duttilmente applicabili alle piccole e
medie imprese.
a) Obblighi generali (sezione I - articoli 26-28).
Tutte le imprese sono tenute ad osservare obblighi di
carattere generale, quali la valutazione del rischio e
l'adozione delle cautele tecniche appropriate; ed in
particolare: i valori limite di emissione, le norme di qualità
ambientale e le condizioni di autorizzazione richieste per
l'esercizio dell'impianto o dell'attività industriale.
Il rispetto di standard ambientali, progressivamente
più restrittivi, sarà garantito dall'adozione graduale delle
"migliori tecnologie disponibili".
E' infine necessario che le imprese cooperino con le
autorità di controllo in un nuovo rapporto improntato a
spirito collaborativo cui deve corrispondere una nuova
dimensione del controllo (non solo repressivo) esercitato
dall'autorità competente.
b) Obblighi a carico delle imprese classificate come
esercenti attività pericolose (sezione II - articoli
29-31).
Giova premettere che la definizione di attività pericolose
è stata ripresa dalla Convenzione internazionale di Lugano,
promossa dal Consiglio d'Europa, aperta alla firma il 21
giugno 1993 e sottoscritta dal Ministro di grazia e giustizia
pro tempore. Tale Convenzione disciplina la
responsabilità civile per danni derivanti da attività
pericolose per l'ambiente.
Un'efficace gestione degli incidenti e dei rischi
ambientali richiede l'istituzione di un sistema di prevenzione
e riduzione integrate dell'inquinamento che tenga conto degli
effetti delle sostanze e degli effetti delle attività
industriali sulle componenti ambientali, globalmente
considerate. Di qui una serie di obblighi specifici, quali: 1)
individuazione, analisi e revisione periodica dei rischi; 2)
informazione ed addestramento del personale; 3) nomina di un
responsabile di sicurezza e ambiente; 4) redazione di un
bilancio ambientale semplificato e messa a disposizione del
pubblico dei relativi risultati.
Alla serie degli obblighi sopra identificati dovrà
peraltro corrispondere un adempimento di tipo unitario
riferibile ad un'unica domanda di autorizzazione per ogni
singolo impianto o attività, domanda da presentare ad un'unica
autorità competente o coordinatrice (vedi articolo 52).
c) Obblighi relativi alle piccole e medie imprese
(sezione III - articolo 32).
Gli obblighi di carattere generale di cui al punto
a) dovranno essere applicati alle piccole e medie
imprese alla stregua delle seguenti linee di "adattamento":
1) semplificazione delle procedure (con immediata
applicazione del principio dell'unica domanda di
autorizzazione per unità produttiva) al fine di favorire la
creazione e lo sviluppo delle piccole e medie imprese;
2) adozione di misure di assistenza diretta (tecnica,
legislativa e finanziaria), da parte delle autorità pubbliche
e della Comunità, per agevolare l'adempimento degli
obblighi;
3) definizione della migliore tecnologia disponibile
correlata alle dimensioni tecnico-produttive dell'impresa,
tenendo conto dell'eventuale necessità di più congrui tempi di
adeguamento, da stabilire per settori di attività, fatto salvo
il rispetto degli obiettivi e standard di qualità
ambientale;
4) intervento ed assistenza delle associazioni di
categoria per la raccolta aggregata dei dati di rilevanza
ambientale, riferibili alle diverse categorie di imprese, da
mettere a disposizione del pubblico.
Parte seconda (Gli strumenti).
1. Gli strumenti amministrativi.
1.1. Pianificazione territoriale ed ambientale (Capo
I).
La legislazione sui piani di rilievo ambientale richiede
una semplificazione delle procedure ed una riduzione degli
strumenti attualmente previsti (se ne contano 44) nonché un
maggior coordinamento tra loro.
Si prevede pertanto una delega legislativa al Governo
(articolo 33) al fine di conseguire gli obiettivi indicati,
soprattutto mediante:
a) l'eliminazione di duplicazioni degli strumenti
aventi ad oggetto i medesimi interessi pubblici;
b) l'eliminazione dei piani che si risolvono in
mere indicazioni di standard, distanze e livelli di
qualità, e loro sostituzione con regolamenti o atti
d'indirizzo;
c) l'individuazione di un piano territoriale di
livello regionale, con specifica considerazione degli
interessi urbanistici, paesaggistici e ambientali, costituente
strumento di coordinamento sovraordinato ad ogni altro piano
di rilievo urbanistico ambientale;
d) l'individuazione di procedure semplificate per
apportare modifiche ai piani gerarchicamente sovraordinati in
occasione dell'approvazione dei piani sottordinati (articolo
34).
Con norme di immediata applicazione si prevede invece che
ogni piano di rilievo ambientale sia accompagnato da
un'apposita verifica di conformità con gli altri piani,
comunque reagenti sull'attività disciplinata o sull'ambito
geografico considerato, ovvero dall'indicazione espressa dalle
deroghe ad essi apportate, ove la legge lo consenta (articolo
34).
Inoltre, si stabilisce il principio per cui gli
standard, le distanze, i livelli di qualità valevoli sul
territorio nazionale possono essere motivatamente
incrementati, al fine della salvaguardia ambientale, in sede
di approvazione dei piani (articolo 35).
Si prevede, infine, la costituzione di un ufficio,
denominato "catasto dei piani", con il compito di raccogliere
e censire tutti gli strumenti di pianificazione che riguardano
il territorio regionale (articolo 36).
1.2. Valutazione di impatto ambientale (Capo II).
La valutazione preventiva dell'impatto che un'opera o
un'attività potranno avere sull'ambiente costituisce strumento
essenziale di tutela degli ecosistemi ma non deve costituire
un aggravio di tempi e di procedure burocratiche.
I princìpi che si intendono qui codificare sono, pertanto
(articoli 37-47):
a) l'obbligatorietà dell'inserimento nei piani
territoriali/paesistici di una valutazione preliminare, per
ogni area territoriale, della compatibilità dell'insediamento
dei diversi tipi di impianti, opere o attività. Nelle regioni
dotate di queste "tavole delle localizzazioni compatibili" il
procedimento di VIA sarà semplificato;
b) la procedura di VIA deve formare parte
integrante di un unico procedimento, che si conclude con un
solo provvedimento di autorizzazione, nel quale vengono
valutati congiuntamente gli interessi pubblici, ambientali,
sanitari e di sicurezza inerenti alla realizzazione ed
all'attivazione dell'opera o dell'attività;
c) appare allo stato auspicabile che l'istruttoria
sia svolta tra un ufficio in comune tra tutte le
amministrazioni interessate posto presso il Ministero per le
opere ed attività di interesse statale; presso la regione per
le opere ed attività di competenza regionale;
d) sarà assicurata la partecipazione dei cittadini
al procedimento mediante "inchieste pubbliche".
1.3. Valori limite e obiettivi di qualità ambientale (Capo
III).
Nella determinazione di rapporti tra valori limite di
emissione, migliore tecnologia disponibile, obiettivi di
qualità ambientale, si ritiene necessario adeguare la nostra
legislazione all'approccio comunitario quale delineatosi sia
nella normativa sull'inquinamento atmosferico sia nel sesto
programma di azione per l'ambiente dell'Unione europea
(articolo 48).
a) Rapporti tra valori limite e migliore tecnologia
disponibile (articolo 49).
1) I valori limite di emissione, stabiliti nelle
autorizzazioni, sono fondati sulle BAT (Best Available
Technology), salvo nei casi in cui sono previste deroghe
(vedi sub d).
2) Per non scoraggiare l'innovazione e limitare la
possibilità di controllo da parte dell'autorità pubblica, non
è imposta l'utilizzazione di particolari tecnologie o
tecniche. L'operatore può, quindi, decidere quali tecniche o
tecnologie applicare, a condizione che esse rispettino i
valori limite di emissione.
3) Dalla definizione di "migliori tecniche disponibili"
deriva che le BAT seguono una dinamica evolutiva verso un
livello progressivamente più elevato.
In particolare:
4) nella scelta delle migliori tecniche disponibili devono
essere presi in considerazione una serie di elementi, quali ad
esempio: impiego di tecnologia a scarsa produzione di rifiuti;
miglioramento del recupero e del riciclo delle sostanze
generate e usate nel processo; consumo di materie prime (acqua
compresa) e di energia impiegate nel processo e loro
natura.
b) Obiettivi di qualità ambientale come garanzia di
standard e di usi privilegiati (articolo 50).
Numerose direttive comunitarie determinano gli obiettivi
di qualità delle acque interne, delle acque del mare,
dell'aria, dei suoli diretti a garantire caratteristiche di
qualità ed usi privilegiati (per esempio: idropotabili, di
balneazione, eccetera) delle risorse naturali. Alla garanzia
delle medesime soglie di qualità sono altresì destinate le
prescrizioni sulla VIA e sulla responsabilità per danno
all'ambiente. La Commissione europea ha auspicato
un'integrazione e una verifica di effettività di tali misure
di salvaguardia immediata dell'ambiente.
c) Valori limite in funzione del perseguimento degli
obiettivi di qualità: il cosiddetto approccio parallelo
(articolo 50).
Si propone di adottare il cosiddetto "approccio parallelo"
(d'origine comunitaria) al controllo dell'inquinamento:
l'approccio tecnico basato sulle BAT, e quindi sui valori di
emissione, è collegato a quello che garantisce il rispetto
delle soglie di qualità ambientale, nel senso che il primo è
funzionalizzato alla salvaguardia del secondo.
d) Possibilità di deroghe: condizioni (articolo 51).
Se il ricorso alle BAT non è sufficiente per rispettare i
pertinenti requisiti di qualità, dovranno essere adottate
misure supplementari.
A sua volta, l'autorità competente può autorizzare
emissioni superiori a quelle risultanti dall'applicazione
delle migliori tecniche disponibili, a condizione che:
1) siano rispettate le norme di qualità;
2) possa verificarsi soltanto un aumento trascurabile
dell'inquinamento;
3) non sia accertato un contributo all'inquinamento
transfrontaliero.
e) Possibilità di una disciplina differenziata per le
piccole-medie imprese.
La definizione della migliore tecnologia disponibile sarà
correlata alle dimensioni tecnico-produttive dell'impresa,
tenendo conto dell'eventuale necessità di più congrui tempi di
adeguamento, da stabilire per settori di attività, fatto salvo
il rispetto degli obiettivi o standard di qualità
ambientali e gli obblighi previsti per le attività
classificate come pericolose (articolo 48, comma 3, in
relazione all'articolo 52).
1.4. Procedimento autorizzatorio ambientale (Capo
IV).
E' ormai necessario rimuovere l'attuale impostazione
legislativa che prevede numerosi ed autonomi procedimenti
autorizzatori tutti concorrenti e preliminari
all'installazione di un impianto, alla realizzazione di
un'opera o all'esercizio di un'attività.
Da tale impostazione conseguono, com'è noto, gravosi
problemi di coordinamento dei procedimenti e delle autorità
competenti ma soprattutto obblighi differenziati e tempi, di
volta in volta, non prevedibili a carico dei soggetti
interessati.
Ciò premesso, si ritiene necessario dettare le seguenti
disposizioni:
a) i procedimenti autorizzatori previsti dalla
vigente legislazione ambientale per l'installazione di un
impianto, la realizzazione di un'opera o l'esercizio di una
attività saranno unificati in un unico procedimento relativo
all'impianto, all'opera o all'attività unitariamente
considerati (articoli 52 e 55);
b) è stabilita un'unica sede decisionale presso
un'unica autorità competente o coordinatrice (statale o
regionale, a seconda delle competenze in materia) del
procedimento autorizzatorio ambientale, realizzando la
partecipazione delle altre amministrazioni pubbliche
interessate mediante la conferenza di servizi prevista dalla
legge 7 agosto 1990, n. 241 (articoli 53 e 54);
c) l'autorizzazione preventiva è rilasciata in
forma espressa (articolo 56) e contiene prescrizioni
specifiche secondo parametri e criteri predeterminati dalla
legge (articolo 60). Alle medesime prescrizioni si applica il
disposto dell'articolo 11 della citata legge n. 241 del 1990
in merito agli accordi sostitutivi (articolo 60, comma 2);
d) le prescrizioni sono assoggettate a revisione
periodica o quando l'autorità competente ne ravvisi la
necessità in relazione ad un mutamento significativo delle
condizioni ambientali o delle migliori tecniche disponibili
(articolo 60, comma 3);
e) vengono stabilite forme di raccordo tra i
procedimenti di pianificazione ambientale e territoriale e
quelli autorizzatori.
Sono, infine, previste disposizioni specifiche, ma non
secondarie correlate al termine per il rilascio del
provvedimento (articolo 56); all'avvio dell'attività
dell'impianto (articolo 57); al trasferimento e alla
cessazione di questo (articolo 58); al termine fissato per
l'inizio dell'attività (articolo 59); al trasferimento
dell'autorizzazione ed alla sua decadenza (articoli 61 e
62).
1.5. Sanzioni amministrative.
Si stima che il nuovo regime sanzionatorio amministrativo
dovrà attenersi al rispetto della prevalenza della sanzione
penale su quella amministrativa meramente punitiva nel senso
che, ove una certa condotta sia sanzionata da una norma
incriminatrice, si ammetteranno sanzioni amministrative solo
ripristinatorie. La prevista delega al Governo (articolo 64),
necessaria per mettere ordine nella complessa e delicata
materia, è ispirata ai seguenti princìpi:
a) la responsabilità avrà carattere personale per
quanto attiene al nesso di casualità, ma le sanzioni
ripristinatorie del danno all'ambiente dovranno incombere
sull'autore a titolo di responsabilità oggettiva (a
prescindere dall'elemento psicologico);
b) gli obblighi nascenti da sanzioni
ripristinatorie saranno trasmissibili agli aventi causa,
atteso il principio della responsabilità oggettiva e della
patrimonialità della prestazione;
c) sarà prevista la solidarietà tra i coautori
della condotta sanzionata;
d) la gravità delle sanzioni sarà valutata in
relazione al protrarsi della condotta illecita;
e) sarà prevista la decadenza delle sanzioni
afflittive (e ovviamente ripristinatorie) ove sia possibile
sanare, con autorizzazione ex post, la condotta
illecita;
f) saranno previsti adeguati strumenti cautelari
in capo all'amministrazione;
g) sarà prevista la giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo senza limiti alle prove ammesse nel
giudizio.
2. Gli strumenti economici.
L'uso degli strumenti economici deve essere coordinato,
nella misura del possibile e comunque nel rispetto dei
princìpi comunitari, al fine di evitare che strumenti
incentivanti o tributari falsino la concorrenza all'interno
dell'Unione europea.
In particolare, l'utilizzazione di tasse ambientali deve
basarsi su dati scientificamente validi; deve rispondere a
criteri di ragionevolezza e congruenza nell'imposizione del
tributo e di finalizzazione a chiari e perseguibili obiettivi
di tutela ambientale; il gettito deve essere, nella misura del
possibile, utilizzato a fini di tutela ambientale, dovendosi
ritenere non esistente un problema costituzionale di divieto
di tasse di scopo (articoli 65-68).
3. Gli strumenti civilistici (il danno ambientale).
Non appare più dilazionabile la riscrittura dell'articolo
18 della legge 8 luglio 1986, n. 349, che attualmente
disciplina in termini compromissori e ambivalenti la
responsabilità per danno ambientale. Appare opportuno
procedere alla riforma, secondo le linee indicate dall'Unione
europea, così come parzialmente anticipate dalla Convenzione
di Lugano sulla responsabilità per attività pericolose (per le
persone, le cose e l'ambiente), sottoscritta dall'Italia in
data 21 giugno 1993.
Anche in questo caso è prevista la delega (articolo 69) al
Governo (da esercitare entro sei mesi), che dovrà adeguarsi ai
seguenti princìpi e criteri direttivi:
a) conferma del principio generale della
risarcibilità del danno ambientale inteso come stabile e
significativo deterioramento delle componenti ambientali o del
loro equilibrio (ecosistemi);
b) responsabilità generale fondata sulla colpa
(articolo 2043 del codice civile);
c) regime speciale fondato sulla responsabilità
oggettiva per rischio aggravato derivante da attività
classificate come pericolose, ai sensi della citata
Convenzione di Lugano, nonché delle pertinenti disposizioni
del codice civile e di altre leggi speciali già vigenti in
materia;
d) previsione del carattere prioritario del
ripristino, al costo del quale va commisurato l'ammontare del
risarcimento;
e) attribuzione dell'azione per danno ambientale
allo Stato e agli enti territoriali e, limitatamente
all'azione di ripristino, alle associazioni ambientaliste che
rispondano ai requisiti di stabile ed adeguata rappresentanza
degli interessi collettivi coinvolti;
f) previsione di solidarietà nel caso di concorso
nell'evento di danno di una pluralità di soggetti;
g) assicurazione obbligatoria ovvero prestazione
di garanzie finanziarie equivalenti nei casi di esercizio di
attività classificate come pericolose, quale condizione per
ottenere o per mantenere autorizzazione all'esercizio delle
medesime attività;
h) fondo collettivo di indennizzo per danni non
imputabili a soggetti individuati o in concreto non risarciti
(per insolvenza o irreperibilità dei responsabili), alimentato
in parte dallo Stato, in parte dai settori interessati.
La clausola abrogativa, a decorrere dalla data di entrata
in vigore del decreto legislativo delegato, è contenuta
nell'articolo 70.
4. Gli strumenti penali (i reati ambientali).
Seguendo le esperienze di altri Paesi europei (Germania,
Francia, Olanda, eccetera) si impone la necessità di procedere
ad una "codificazione di reati ambientali" secondo lo schema
di fattispecie autonome e generali, a salvaguardia delle
componenti ambientali e dell'ambiente, unitariamente
considerato, ponendo mano ad una revisione integrale dei
reati, attualmente previsti da leggi speciali, strutturati
secondo modelli e pene di specie diverse, disancorati da una
logica unitaria. Va perciò abbandonato l'attuale sistema che,
da un lato, privilegia la così detta via penale alla
protezione dell'ambiente e, d'altro lato, si fonda
prevalentemente sul reato cosiddetto formale (inottemperanza
agli obblighi stabiliti dalla legge o da provvedimento), dal
quale esula ogni verifica del pericolo derivante, in concreto,
dalla condotta vietata (reati con pericolo presunto). I
princìpi ai quali dovrà essere ispirata la riforma (e quindi i
princìpi vincolanti della delega al Governo) sono così
individuabili, come substrato e fondamento dell'articolo
71:
a) la scelta della sanzione penale va considerata
come ultima ratio rispetto alle sanzioni amministrative
e alla responsabilità civile per danno ambientale, in
ottemperanza ai parametri costituzionali di proporzionalità e
di adeguatezza della stessa misura rispetto ai fatti di
aggressione o di pericolo di aggressione dei beni ambientali
costituzionalmente protetti;
b) nella definizione della struttura dei reati
ambientali è necessario che la norma incriminatrice individui,
di volta in volta, la o le componenti ambientali da proteggere
in ossequio al principio costituzionale di tassatività della
fattispecie penale, distinguendo pertanto il bene o i beni
protetti da quelli relativi alla salute pubblica e
all'incolumità pubblica (già presidiati dalle vigenti norme
del codice penale o di leggi speciali);
c) il pericolo o il danno saranno commisurati ad
effetti rilevanti e persistenti su almeno una delle componenti
ambientali che si intendono salvaguardare, salva la
valutazione della maggiore gravità del reato se l'evento - di
pericolo o di danno - coinvolge una pluralità di componenti o
interi ecosistemi;
d) sotto il profilo soggettivo, nella struttura
delle fattispecie criminose saranno privilegiate quelle
fondate sulla colpa, sul presupposto che i princìpi di
prevenzione e di precauzione impongono a chi gestisce
un'attività rischiosa per l'ambiente l'assunzione delle
appropriate cautele tecniche e quindi l'adempimento
dell'obbligo di professionalità adeguata;
e) allorquando la condotta sia stata posta in
essere in violazione di leggi, regolamenti o criteri di
diligenza o di prudenza, commisurati alla gravità del rischio,
l'atto autorizzativo dell'attività che determina l'evento di
pericolo o di danno all'ambiente sarà considerato irrilevante
al fine di escludere l'elemento soggettivo della colpa;
f) nella determinazione della pena per la
fattispecie di reati di pericolo per le singole componenti
ambientali saranno privilegiate le ipotesi contravvenzionali
punite con pena pecuniaria, alternativa a quella detentiva,
allo scopo di consentire al giudice la determinazione della
misura sanzionatoria in termini adeguati alla gravità del
fatto e delle sue conseguenze, utilizzando il già consolidato
meccanismo dell'articolo 162-bis del codice penale;
g) allorquando dalla condotta illecita deriva un
evento di danno all'ambiente sarà prevista la fattispecie
delittuosa, anche nell'ipotesi di colpa;
h) nell'attività di revisione delle disposizioni
incriminatrici, previste dalle vigenti leggi penali speciali,
saranno considerate preliminarmente le fattispecie criminose,
relative all'esercizio delle attività che presentano un
rischio aggravato per l'ambiente, con la specifica previsione
che nell'esercizio di queste ultime potranno essere definite
ipotesi tassative di reati consistenti:
1) nella violazione di obblighi di informazione nei
confronti della pubblica autorità o del pubblico;
2) nell'inosservanza di obblighi formali diretti ad
impedire eventi di disastro ambientale (reati con pericolo
presunto).
4.1. Il disposto dell'articolo 71 (tipologia dei reati e
criteri di commisurazione delle pene).
Passando all'esposizione dei più puntuali criteri e
princìpi della delega di cui all'articolo 71, si precisa che
resta fuori del campo penale l'inosservanza di obblighi
formali, che non ledono né espongono a pericolo l'interesse
ambientale (vedi comma 1, lettera b)), con l'unica
eccezione prevista dal comma 1, lettera a), numero 6),
ove la speciale pericolosità delle attività prese in
considerazione (per esempio: quelle con rischi di incidenti
rilevanti, soggette a notifica; quelle di impiego pacifico di
energia nucleare, eccetera) possono giustificare il ricorso a
figure criminose costituite da inosservanze di obblighi con
evento di pericolo presunto (relativo quindi ad interi
ecosistemi). Nell'articolazione della tipologia dei reati e
della misura delle pene si sono seguiti due parametri:
a) la maggiore gravità del reato
(delitto-contravvenzione) e della pena (reclusione e multa)
sono stati commisurati alle due ipotesi del danno ad interi
ecosistemi ovvero il danno a una o più componenti ambientali;
mentre l'ipotesi del pericolo concreto per una o più
componenti ambientali è stato configurato come contravvenzione
con pena alternativa (vedi, rispettivamente, comma 1, lettera
a), numeri 1), 2), 3) e numero 9), salvo che tale
pericolo (l'evento reato) incida "sull'equilibrio di interi
ecosistemi", qualificato anch'esso come delitto (vedi comma 1,
lettera a), numero 5);
b) si è privilegiata la previsione
dell'alternatività delle pene pecuniarie con quelle detentive
per consentire al giudice di valutare, nel caso concreto, la
gravità del fatto, in tutte le sue caratteristiche, adeguando
ad esso tipo (detentiva o pecuniaria) e misura della pena, con
l'eccezione prevista dal comma 1, lettera a), numero 3),
seconda parte (delitto colposo di danno che lede in modo
persistente e rilevante l'equilibrio di interi ecosistemi),
attesa la gravità dell'evento cagionato ed allo scopo di
attivare, quanto più possibile, la prevenzione, e quindi la
diligenza degli operatori interessati per scongiurare un
simile evento (spesso, ad effetti irreversibili). Nelle
ipotesi dell'evento di pericolo (concreto e, solo in via
eccezionale, presunto), di cui al comma 1, lettera a),
numeri 5) e 6), si è prevista un'aggravante per fatti di
"particolare gravità" (vedi comma 1, lettera a), numero
8); mentre per tutti i reati (di danno e di pericolo) è
previsto che la pena da irrogare possa essere ridotta sino
alla metà - diminuente speciale - se prima del giudizio il
responsabile abbia risarcito o ripristinato il danno ovvero si
sia adoperato spontaneamente ed efficacemente per "elidere o
attenuare" le conseguenze dannose o pericolose del reato.
Si incoraggia in tale modo il responsabile dell'illecito
penale ad attivarsi per rimuovere o contenere al massimo gli
effetti ambientali negativi della condotta vietata.
* * *
La necessità di procedere ad un riordino della normativa
in campo ambientale comporta certamente un ruolo del Governo
nell'adozione della legislazione delegata, ma richiede altresì
che il Parlamento ne definisca in modo non generico gli
obiettivi e le modalità.
Questo è lo spirito della presente proposta di legge.
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