XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 240
Onorevoli Colleghi!
1. Premessa.
Corre obbligo della riproposizione del disegno di legge
presentato dal Governo D'Alema e non approvato nella XIII
legislatura (atto Senato n. 4337), la cui finalità è di
adeguare gli strumenti legislativi per una più efficace
repressione degli abusi edilizi. Per fare questo, si deve
ripartire dal testo licenziato dalla Conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato, la regione e le province autonome di
Trento e di Bolzano, approvato all'unanimità sempre nella
scorsa legislatura, che ha portato a delle modifiche
migliorative.
La proposta di legge in esame consente essenzialmente il
rafforzamento delle condizioni per un'efficace repressione
degli abusi commessi sulle aree di proprietà dello Stato e
degli enti pubblici soggetti a vincoli di tutela, non
suscettibili di sanatoria in quanto dichiaratamente
incompatibili con la tutela del vincolo.
E' di tutta evidenza come il fenomeno dell'abusivismo
assuma maggiore gravità quando esso riguardi il territorio
sottoposto a tutela, in quanto compromette beni non più
riproducibili e di alto valore storico, ambientale, paesistico
e naturalistico, donde l'affermazione conseguente della nuova
valorizzazione del patrimonio immobiliare con la rimozione
dell'abuso.
L'impianto normativo è articolato secondo le fasi
dell'accertamento, dell'abuso, della acquisizione al
patrimonio dello Stato o dell'amministrazione preposta alla
tutela del vincolo, del ripristino e della riqualificazione
ambientale dei luoghi, infine, della destinazione del bene
riqualificato ad usi di pubblico interesse.
E' il caso di sottolineare che la finalità delle
disposizioni in argomento non corrisponde solo ed
esclusivamente ad un'operazione di accrescimento patrimoniale
in senso stretto, ma contribuisce ad una valorizzazione del
patrimonio che ingloba in sè ulteriori interessi di notevole
rilevanza (ambientale, paesaggistica) parimenti influenti su
quello che rappresenta il valore finale dell'immobile.
Naturalmente, accompagnano l'impianto fondamentale alcune
disposizioni di carattere accessorio, necessarie ad
assicurarne il pieno funzionamento: la previsione di adeguati
ammortizzatori sociali, senza i quali l'esperienza anche
recente ha dimostrato non si possa procedere alla tutela
effettiva contro gli abusi, e la previsione di congrue
disposizioni organizzative anche in modifica alla legge 28
febbraio 1985, n. 47, che consentono, finalmente, un pieno ed
efficace controllo del territorio senza il quale la
valorizzazione dei luoghi non potrebbe essere duratura.
Il fenomeno dell'abusivismo edilizio, già oggetto di
attenzione legislativa, assume, in talune zone del Paese,
dimensioni e caratteristiche di particolare rilevanza.
L'attività di vigilanza, di competenza degli enti locali, solo
parzialmente riesce a contrastare il fenomeno, anche in
ragione di una molteplicità di cause concorrenti, quali, ad
esempio, le difficoltà di procedura delle azioni di
repressione, il rilevante contenzioso amministrativo che viene
aperto al solo scopo di procrastinare ed impedire la
demolizione dei manufatti abusivi, la scarsa disponibilità
delle imprese, in particolare nel sud dell'Italia, a
partecipare alle gare per l'affidamento delle demolizioni
stesse. Non bisogna, poi, dimenticare una serie di fattori di
natura sociale, economica, culturale, nonché di carattere
tecnico-urbanistico che contribuiscono ad accentuare il
problema.
In ogni caso, il fenomeno dell'abusivismo assume la
maggiore aggressività nei confronti del territorio sottoposto
a tutela, in quanto compromette beni non più riproducibili e
di alto valore storico, ambientale, paesistico e
naturalistico.
Occorre ricordare che, oltre al procedimento ordinario di
cui all'articolo 27 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, due
successive leggi - il decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152,
convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 1991, n.
203, e la legge 23 dicembre 1996, n. 662 - hanno previsto
ulteriori procedure per la demolizione delle opere abusive,
mediante il ricorso all'intervento delle strutture
tecnico-operative del Ministero della difesa con le seguenti
modalità:
a) tramite il Comitato tecnico centrale (istituito
presso il Ministero dell'interno, ai sensi dell'articolo
17-bis della citata legge n. 203 del 1991, di
conversione del decreto-legge n. 152 del 1991) e secondo le
procedure di cui al regolamento di attuazione (regolamento di
cui al decreto del Ministro dell'interno 12 luglio 1993, n.
371) nel caso di opere abusive realizzate su suoli demaniali,
ovvero nel caso di beni immobili abusivi confiscati a soggetti
condannati per il coinvolgimento in attività criminali,
qualora sia andata deserta la gara per l'aggiudicazione dei
lavori di demolizione ed esista carenza di mezzi tecnici;
b) tramite la convenzione, e le procedure ivi
previste, stipulata tra il Ministero dei lavori pubblici e il
Ministero della difesa, nel caso di opere abusive realizzate
su suoli privati. La convenzione consente la possibilità di
avvalersi delle strutture tecnico-operative del Ministero
della difesa anche da parte delle amministrazioni competenti
nel caso di opere abusive realizzate su aree boscate e
territori montani, gravate da usi civici o di pregio
storico-artistico e archeologico, ovvero ambientale e
paesistico, secondo quanto previsto dalla legge 28 febbraio
1985, n. 47.
2. Contenuti.
La proposta di legge che si presenta consente il
rafforzamento delle condizioni per un'efficace repressione
degli abusi commessi sulle aree di proprietà dello Stato e
degli enti pubblici soggetti a vincoli di inedificabilità
assoluta e riguarda altresì gli abusi commessi sulle aree e
negli immobili soggetti a vincoli di tutela "condizionata",
non suscettibili di sanatoria edilizia in quanto
dichiaratamente incompatibili con la tutela del vincolo. In
tal senso si esprime l'articolo 3, in materia di procedure,
ove viene previsto un meccanismo di revisione completa di
tutte le situazioni menzionate e l'intervento sostitutivo del
prefetto per l'esecuzione delle demolizioni delle opere
abusive. Nel medesimo articolo 3 viene inoltre contemplata
un'ipotesi di coordinamento (comma 4) con la normativa
extra vagantes, introdotta dall'articolo 2 della legge 9
dicembre 1998, n. 426, ove la stessa è considerata applicabile
alle opere eseguite successivamente alla data del 1^ gennaio
1994, termine ultimo ai fini della ammissibilità alla
sanatoria.
Gli articoli 2, 3 e 4 disegnano una ipotesi di intervento
in ambiti tutelati predefiniti e interessati da situazioni di
necessità abitativa. Alla luce delle esperienze, anche
recenti, di interventi di demolizione "massicci", si prevede
l'acquisizione degli immobili abusivi (come già previsto in
via ordinaria) e la possibilità, in determinate condizioni di
necessità abitativa, dell'uso temporaneo della stessa
abitazione, in attesa dell'esecuzione differita della
demolizione. La normativa è stata, in parte, anticipata dalla
Regione siciliana nell'anno 1994 (legge regionale 31 maggio
1994, n. 17).
Appare evidente che nell'immediato, e comunque al termine
del periodo transitorio di concessione d'uso delle abitazioni
abusive, nelle zone interessate si viene a creare comunque una
situazione di disagio abitativo, che deve essere affrontato in
ambito più generale. In tale senso sono previsti provvedimenti
di copertura finanziaria, necessari per dare concretezza
all'azione degli enti locali. Con regolamento attuativo il
Ministro dei lavori pubblici potrà perfezionare e dettagliare
l'intera procedura.
L'articolo 8 riguarda alcune modifiche al procedimento
ordinario di vigilanza e di repressione previsto dalla legge
28 febbraio 1985, n. 47, in ragione della compatibilità con le
normative entrate in vigore successivamente, come la legge 8
giugno 1990, n. 142, ora confluita nel testo unico di cui al
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e - soprattutto -
in relazione allo snellimento e alla maggiore incisività della
azione ordinaria degli enti locali per quanto attiene
l'attività di repressione dell'abusivismo edilizio. Vengono
previste, ad esempio, la revisione del meccanismo di
assunzione, a livello centrale, delle informazioni relative
all'attività di vigilanza, per monitorare il fenomeno, e la
proposta di concertazione con i presidenti delle giunte
regionali per la creazione di osservatori regionali
sull'abusivismo edilizio, quali "nodi" e punti focali di un
sistema coordinato di acquisizione dei dati e della loro
analisi, al fine di elaborare proposte di intervento congiunte
Stato-regioni.
Particolare attenzione viene posta alla tempestività
dell'accertamento degli abusi edilizi, con la previsione, a
tale fine, di una significativa riduzione dei tempi di
intervento, e della costituzione di "nuclei di controllo del
territorio", dotati contestualmente delle funzioni di polizia
giudiziaria e delle competenze tecniche di accertamento della
fattispecie dell'eventuale reato urbanistico ed edilizio.
Si sottolinea inoltre la possibilità di avvalersi in via
diretta, per gli enti locali e comunque per tutti i soggetti
competenti (soprintendenze, enti parco), anche delle strutture
tecnico-operative del Ministero della difesa per la
demolizione delle opere abusive e, comunque, nel caso di
impossibilità di affidamento dei lavori, di utilizzare
l'azione sostitutiva o di collaborazione del prefetto.
Inoltre, a differenza della norma vigente, l'azione di
demolizione è accompagnata dal contestuale o successivo
ripristino ambientale, al fine di consentire, nel caso di aree
demaniali o private acquisite dagli enti locali, il recupero
all'uso collettivo di intere zone ed aree di interesse
naturale ed ambientale, altrimenti inutilizzabili, poiché
occupate da costruzione ed altre opere illegittime. Si tratta
di dare un segno tangibile e concreto ai cittadini circa la
necessità di intervento, legata anche alla possibilità di
usufruire di "ricchezze" collettive del proprio territorio,
nel tentativo di superare la logica culturale
dell'indifferenza nei confronti della qualità dell'ambiente e
del paesaggio nel suo complesso.
La norma conclusiva contiene alcune proposte di copertura
finanziaria, quali l'istituzione di un fondo di rotazione per
l'anticipazione ai soggetti preposti delle spese di
demolizione e l'obbligo di utilizzare una aliquota delle somme
riscosse dagli enti locali a titolo di oneri concessori per le
demolizioni e il ripristino ambientale.
3. Modifiche introdotte a seguito del parere espresso
dalla Conferenza unificata il 23 settembre 1999.
Le modifiche richieste dalle regioni, contenute nel parere
espresso dalla Conferenza unificata sul disegno di legge
predisposto dal Governo D'Alema, sono per la massima parte
rivolte ad una migliore definizione dei rapporti intercorrenti
tra gli organi regionali e il prefetto in merito all'attività
di repressione dell'abusivismo edilizio. A seguito di tale
parere, sono stati modificati, nel capo I:
l'articolo 1 (ambito di applicazione), nel quale viene
specificato che le norme del capo I si applicano a tutte le
opere non suscettibili di sanatoria comunque censite e
realizzate alla data del 31 dicembre 1993;
l'articolo 2 (definizioni), ove si specifica che il
soggetto che detiene o possiede l'immobile abusivo è
equiparato al responsabile dell'abuso esclusivamente ai fini
dell'ammissibilità all'uso temporaneo degli immobili
acquisiti, nel caso, ovviamente che il detentore o il
possessore abbia i requisiti previsti nell'articolo 5;
l'articolo 3 (procedure), che al comma 1 ripristina
l'acquisizione a favore dell'amministrazione comunale nel caso
di compresenza di vincoli. Il comma 3 viene modificato nel
senso che della procedura attivata entro due mesi dalla data
di entrata in vigore della legge, viene informato, per
conoscenza, anche il Presidente della regione e allo stesso
sono trasmessi gli elenchi delle opere non sanabili, per le
quali non è stato possibile esperire le procedure di
demolizione in via ordinaria (articoli 7 e 27 della legge n.
47 del 1985). Entro sei mesi il segretario comunale provvede a
comunicare al prefetto, e per conoscenza anche al presidente
della regione, l'elenco delle opere per le quali non è stata
definita la procedura di repressione. In caso di
inottemperanza ai termini contenuti nel comma 3, interviene il
potere sostitutivo della regione, anche al fine di consentire
l'azione repressiva del prefetto. Nel comma 4 intervengono
alcune modifiche di maggiore definizione circa i compiti del
dirigente dell'ente locale e sono fissati i termini, scaduti i
quali, si deve attivare il potere sostituivo del presidente
della regione;
l'articolo 4 (esecuzione delle demolizioni), che viene
modificato ai commi 2 e 4, ove si specifica, da una parte, che
gli interventi di demolizione devono comprendere anche la
rimozione delle macerie e le opere di protezione della
pubblica incolumità, e, dall'altra, che l'intervento di
demolizione effettuato dal prefetto non esime il responsabile
dell'abuso dalla corresponsione degli oneri finanziari per
l'esecuzione della suddetta demolizione e ripristino, come,
peraltro, già previsto dalla legge n. 47 del 1985. L'articolo
mantiene comunque inalterata la struttura iniziale;
l'articolo 5 (uso temporaneo delle abitazioni abusive
acquisite), che mantiene, tuttavia, l'impostazione iniziale.
Viene unicamente specificato (comma 5) che il piano
d'intervento per l'assegnazione delle abitazioni da
predisporre a cura delle amministrazioni locali è finalizzato
- nell'ambito di quanto disposto in merito alla
predisposizione dei programmi d'intervento - al
soddisfacimento delle oggettive esigenze aggiuntive di
abitazione, determinate, al termine del periodo di uso
transitorio delle abitazioni in uso temporaneo,
dall'applicazione della legge.
Per quanto attiene al capo II, le richieste di modifica
delle regioni sono volte, da una parte, al riallineamento
delle norme "a regime" del provvedimento a quanto modificato
nel capo I e, dall'altra, alla maggiore specificazione delle
procedure di repressione previste nel capo I della legge 28
febbraio 1985, n. 47. Nel capo II intervengono anche le
richieste di variazione presentate dall'Associazione nazionale
dei comuni italiani (ANCI). Si tratta delle seguenti modifiche
(si fa riferimento agli articoli della citata legge n. 47 del
1985):
all'articolo 4, comma 2, l'azione repressiva diretta
all'opera abusiva, realizzata in contrasto con lo strumento
urbanistico adottato o approvato, viene equiparata all'azione
repressiva riguardante opere realizzate in aree modificabili o
destinate ad uso pubblico. La norma pone in evidenza la
sostanziale equiparazione delle condizioni tassative, alla
totale impossibilità di edificare e, come conseguenza logica,
si ritiene di dover applicare la norma (articolo 4, comma 2)
che consente di intervenire con maggiore efficacia tramite la
demolizione immediata. Le modifiche introdotte nei commi 3, 4,
5 e 6 sono volte essenzialmente a rendere più funzionale
l'attività di repressione, anche tramite l'uso dei costituendi
nuclei di controllo del territorio per i quali è rilevante la
possibilità contestuale, o comunque con tempi ridotti,
dell'azione di verifica tecnica e di emanazione degli atti di
polizia giudiziaria. Nel comma 7 l'azione del nucleo
interforze istituito dal prefetto viene utilizzata nel caso di
ipotesi definite dalla legge, ovvero in presenza di rilevanti
fenomeni di abusivismo edilizio o su richiesta
dell'amministrazione comunale e comunque in presenza di
sospetto di attività criminali connesse all'edificazione
abusiva;
l'articolo 6, comma 1, è modificato nella parte in cui
si prevede l'obbligo di rispetto delle prescrizioni e delle
modalità esecutive imposte dalla concessione edilizia e dai
pareri espressi dai soggetti preposti alla tutela di vincoli,
ove presenti. E' appena il caso di precisare che la sola
assenza dei suddetti titoli e pareri è sanzionata agli
articoli 4 e 7 della citata legge n. 47 del 1985;
nell'articolo 7, al comma 2, viene maggiormente
specificata l'azione del dirigente in merito ai tempi di
emissione della sospensione dei lavori e dell'ordinanza di
demolizione; al comma 5 viene introdotta la possibilità, ferme
restando le norme di aggiudicazione in materia di appalti di
servizi, di avvalersi degli enti parco o delle associazioni
ambientaliste per la gestione e la valorizzazione delle aree
acquisite al patrimonio comunale; al comma 9 si specifica che
sono in ogni caso applicabili le sanzioni e i risarcimenti di
natura ambientale e paesistica;
l'articolo 13 viene modificato nel senso che l'esito
della richiesta di accertamento di conformità, nel caso in cui
l'amministrazione comunale non si esprima entro il termine di
due mesi, non è il rifiuto, bensì l'applicazione delle norme
ordinarie per il rilascio della concessione edilizia (articolo
4 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 398, convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 493, e
successive modificazioni). La previsione è correlata alla
modifica già introdotta nell'articolo 13, in base alla quale
non è consentito presentare domanda di accertamento di
conformità in carenza della conformità agli strumenti
urbanistici approvati ed adottati sia al momento
dell'accertamento dell'abuso sia al momento dell'esecuzione
del medesimo;
nell'articolo 27 sono introdotte modifiche di
coordinamento alle variazioni inserite al capo I della
proposta di legge in merito alle comunicazioni al presidente
della regione; inoltre, ai soli fini dell'uso delle strutture
tecnico-operative del Ministero della difesa, sono qualificate
le opere di demolizione.
Su richiesta dell'ANCI viene introdotto, nell'articolo 45
della legge n. 47 del 1985, l'obbligo di presentazione, entro
due mesi dal rilascio, alle aziende erogatrici di servizi
pubblici, della concessione rilasciata ai sensi dell'articolo
13 della legge n. 47 del 1985.
Infine, viene introdotta la norma usuale di coordinamento
degli ordinamenti regionali (articolo 10 della proposta di
legge), attesa la distinzione del capo I, nel quale vi sono
previsioni normative autonome, rispetto al capo II, di
modifica dalla legge n. 47 del 1985, ove il coordinamento è
già previsto all'articolo 1.
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