XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 218
Onorevoli Colleghi! - Nel quadro generale della
moralizzazione della vita pubblica, il tentativo di riportare
la pubblica amministrazione sotto uno stretto controllo
legale, sanando i guasti precedenti e restituendo alla
collettività ciò che le è stato tolto, rappresenta un passo
fondamentale per ridare fiducia nelle istituzioni.
Nel corso del dibattito che ha portato alla istituzione
della cosiddetta "Commissione speciale per la prevenzione
della corruzione" (26 ottobre 1996) è stato posto l'accento
sulla "intangibilità della pubblica amministrazione e
l'istigazione a delinquere che ne viene" (onorevole Orlando).
L'onorevole Scozzari ha osservato come la Commissione
riaffermi di nuovo la centralità del Parlamento quale
strumento di tutela dei cittadini; ha inoltre aggiunto che la
burocrazia attualmente si presenta come un potere politico, in
molti casi colluso con la criminalità organizzata. La presente
proposta di legge tenta di dare risposta a queste istanze:
1) ridefinendo alcuni reati contro la pubblica
amministrazione;
2) prevedendo la misura patrimoniale del sequestro degli
ingiustificati valori posseduti dagli imputati di una serie di
reati;
3) introducendo misure che consentano una maggiore
rapidità nella celebrazione dei processi;
4) introducendo una causa di non punibilità eccezionale
e limitata temporalmente;
5) prevedendo la costituzione di parte lesa per danno
patrimoniale e non patrimoniale da parte degli enti
territoriali interessati e da parte della Corte dei conti;
6) ampliando l'area di applicazione della legge
sull'anagrafe patrimoniale;
7) stabilendo termini ultimativi per la separazione
all'interno dell'apparato burocratico tra funzione politica e
funzione amministrativa;
8) istituendo un ufficio di controllo centralizzato sul
modello attualmente vigente in Francia;
9) modificando il sistema sanzionatorio previsto per i
pubblici dipendenti infedeli.
Reati contro la pubblica amministrazione.
Sono state unificate le fattispecie di corruzione e
concussione, facendo tesoro delle esperienze dei magistrati
milanesi, trasfuse nel cosiddetto "progetto Di Pietro",
presentato nel settembre 1994.
Gli articoli 317 e 318 del codice penale sono stati
riformulati ed è stato previsto, all'articolo 319, il
pagamento, in caso di condanna, di una multa sino al triplo
delle somme indebitamente percepite.
Possesso ingiustificato di valori.
Su questa materia negli anni precedenti sono stati
approvati due decreti-legge, il decreto-legge n. 369 del 1993,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 461 del 1993 ed
il decreto-legge n. 399 del 1994, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 501 del 1994. Nel primo
decreto-legge il possesso ingiustificato, già definito come
reato autonomo per gli imputati di associazione mafiosa,
veniva allargato ai reati contro la pubblica amministrazione,
con il conseguente sequestro dei beni e la successiva
confisca. Nel novembre 1993 il Senato della Repubblica
bocciava l'ampliamento della fattispecie ai reati contro la
pubblica amministrazione. La Corte costituzionale (sentenza n.
48 del 1994) dichiarava illegittima la norma che configura il
possesso come reato (viola il principio della non
colpevolezza). Nel successivo decreto-legge n. 399 del 1994,
pertanto, è previsto che la confisca dei beni individuati
avvenga solo dopo la condanna e solo per gli imputati di
associazione mafiosa.
Nell'articolo 2 della proposta di legge, oltre che per i
reati contro la pubblica amministrazione, si allarga la sfera
di applicazione alla truffa ai danni dello Stato, alla
ricettazione ed al riciclaggio, cioè a quell'insieme di reati
solitamente connessi ai reati contro la cosa pubblica. Viene
prevista una forma particolare di sequestro preventivo,
rivolta all'intero patrimonio non giustificato, pur con le più
ampie facoltà di provare, da parte dell'imputato, la legittima
provenienza dei beni. Sono inoltre dettate misure per
l'amministrazione dei beni sequestrati ed è disposta la
confisca in caso di condanna definitiva. La stessa misura è
ampliata, per i medesimi reati, ai beni dell'impresa (articolo
3) ove risulti che il soggetto contro cui si procede abbia
agito per conto di essa, ma limitatamente alle somme, o alle
utilità, indebitamente percepite.
Accelerazione dei processi.
Nell'articolo 4 viene ampliata l'area di applicazione del
patteggiamento allargato sino ad un massimo di pena di tre
anni e sei mesi. Anche qui si sono seguite le indicazioni dei
magistrati del "pool milanese". La sfera di applicazione
è relativa ai reati contro la pubblica amministrazione ed alle
violazioni sul finanziamento dei partiti politici.
Cause di non punibilità.
Viene offerta ai responsabili di corruzione e violazione
del finanziamento pubblico dei partiti la possibilità di
denunziare fatti delittuosi non ancora noti all'autorità
giudiziaria, restituendo le somme ricevute, senza incorrere
nei rigori della legge. E' comunque prevista la misura
accessoria dell'interdizione dai pubblici uffici. La
possibilità è limitata temporalmente a sei mesi dalla
commissione del fatto e, per i fatti pregressi, a sei mesi
dalla data di entrata in vigore della legge.
Ampliamento della sfera di applicazione dell'anagrafe
patrimoniale.
Con l'articolo 6 viene ampliata la sfera di applicazione
della legge sull'anagrafe patrimoniale a tutti i membri degli
organi di governo regionale e locale, ai consiglieri
regionali, provinciali e comunali per i comuni oltre 25 mila
abitanti; a tutto il personale dirigenziale dello Stato, delle
regioni e degli enti locali; ai magistrati, ai consiglieri ed
agli avvocati dello Stato. La dichiarazione sui beni posseduti
dai soggetti interessati è stata resa molto più dettagliata.
La norma più importante, tuttavia, è quella che definisce le
sanzioni che, nell'attuale normativa, sono molto blande; nel
testo qui presentato si prevede che dopo un ritardo di tre
mesi nella presentazione della documentazione richiesta dalla
legge, l'inadempiente decada dalle funzioni e dalla carica, se
appartenente al personale elettivo o di nomina governativa;
sia collocato in aspettativa senza assegni, se appartenente al
personale di carriera.
Separazione delle funzioni politico-gestionali.
L'articolo 7 intende dare piena attuazione al principio
della separazione delle funzioni di indirizzo politico da
quelle di gestione (articolo 4 del decreto legislativo n. 165
del 2001) all'interno della burocrazia dello Stato, delle
regioni e degli enti territoriali. E' stato adottato lo
strumento del decreto legislativo per consentire al Governo
l'individuazione e la contestuale abrogazione di tutte le
numerose norme, presenti nei vari ordinamenti, che hanno
impedito sinora l'attuazione del principio.
Servizio centrale di garanzia.
Nell'articolo 8 viene istituito un Servizio centrale di
garanzia del buon funzionamento della pubblica
amministrazione, sul modello di analogo servizio presso il
Governo francese.
Allo scopo di evitare sovrapposizioni di competenze e
tenendo conto che la pubblica amministrazione ha già organi di
controllo sia interni alle singole amministrazioni (servizi di
controllo interno) che esterni ad esse (Corte dei conti) si è
optato per l'ampliamento dei poteri di direttiva e di
controllo sia del Ministro per la funzione pubblica che del
Parlamento, entrambi assistiti da un Servizio che accentri le
informazioni ed elabori progetti di intervento.
Il nuovo soggetto ha anche il compito di richiamare le
singole amministrazioni all'osservanza dei princìpi
dell'imparzialità e del buon andamento dell'azione
amministrativa. La proposta di legge, infine, prevede che
annualmente il Parlamento sia chiamato a discutere l'operato
del Ministro per la funzione pubblica, sulla base di una
dettagliata relazione predisposta dal Servizio.
Ovviamente un'Autorità appositamente costituita potrebbe
avere maggiori poteri di controllo, ma anche maggiori problemi
di inserimento nelle complesse regole del settore.
Azione di responsabilità. Azione per danni.
Con l'articolo 9 viene di nuovo ampliato a dieci anni il
termine dell'azione di reponsabilità da parte della Corte dei
conti. E' inoltre prevista la costituzione in giudizio per
danni da parte degli enti territoriali. Infine, in linea con
le ultime
tendenze giurisprudenziali della Corte dei conti, è prevista
la possibilità per essa di costituirsi in giudizio per i danni
morali inferti al prestigio dello Stato dai comportamenti
infedeli dei pubblici dipendenti.
Modifiche al sistema disciplinare dei pubblici
dipendenti.
Si tenta di dare soluzione al problema del mancato
funzionamento del sistema disciplinare dei pubblici
dipendenti. In realtà norme sufficientemente stringenti sono
già in vigore, tuttavia non sono applicate per la complessità
delle procedure necessarie per l'adozione di qualunque
provvedimento disciplinare di una certa gravità. L'articolo 10
rende automatica l'adozione dei provvedimenti di sospensione e
di destituzione nel caso in cui il dipendente si rende
colpevole o è indagato per determinati reati.
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