XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 210
Onorevoli Colleghi! - I tentativi di dare soluzione al
problema del conflitto di interessi, problema esploso
all'inizio della XII legislatura con la nomina dell'onorevole
Berlusconi a Presidente del Consiglio dei ministri, si sono
sinora risolti in un nulla di fatto a causa di una serie di
ragioni che hanno travalicato le pur buone intenzioni mostrate
da larga parte del Parlamento a partire dal 1994.
Non si è trattato solamente dell'ostruzionismo, velato o
palese, della destra, quanto e soprattutto del fatto che il
meccanismo legislativo predisposto dal Senato della Repubblica
ed arenatosi alla Camera dei deputati si presentava al tempo
stesso complesso, farraginoso, manchevole e destinato ad
entrare in funzione in gran parte dopo l'elezione o la nomina
del soggetto considerato in conflitto.
L'obbligo di dover vendere titoli mobiliari senza
considerare le condizioni del mercato; l'obbligo di dover
quotare in borsa anche le società di dimensione bagattellare;
una procedura dove di volta in volta entrano in gioco
l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, la
Commissione nazionale per le società e la borsa (che ha
protestato), il collegio dei garanti, il tribunale
amministrativo regionale del Lazio e che si aggiunge,
contrastandole, a procedure già esistenti; tempi di attuazione
delle disposizioni anche superiori ai duecento giorni ed
addirittura manchevolezze del testo sotto il profilo
sanzionatorio ci fanno ritenere che non sia questa la strada
per dare risposta al problema del conflitto di interessi in
termini utili per i cittadini e non vessatori per coloro che
sono tenuti al rispetto della legge.
Una normativa efficace deve risolvere il problema del
conflitto di interessi da un lato, prima che il soggetto
interessato venga eletto o nominato, dall'altro deve prevedere
obblighi o stimolare comportamenti politici volti ad annullare
le possibili conseguenze del convergere su una medesima
persona di una carica esecutiva e del possesso di un
patrimonio, entrambe rilevanti. E questo può ottenersi solo
con l'estrema trasparenza del patrimonio e di tutte le
attività di colui che accede alla carica (nonché dei suoi più
prossimi congiunti), non impedendogli di gestire ciò che è
suo.
Chi si accinge ad assumere cariche politiche preminenti
deve sapere che al momento della sua nomina dovrà già avere
risolto da solo tutte o quasi le potenziali situazioni di
conflitto, altrimenti, semplicemente, non potrà ricoprire
quelle cariche.
Un conflitto di interessi in atto è causa di
ineleggibilità o della perdita della carica.
E' evidente che il sottoscrittore della presente proposta
di legge ritiene risibili tutte le obiezioni di
incostituzionalità sollevate in merito.
D'altro canto non può non tenersi conto del fatto che la
funzione esecutiva esercitata ai massimi livelli trasforma
ciascun atto compiuto da colui che occupa la carica in atto
politico; se l'occupante vive una condizione di conflitto di
interessi, ciascuna decisione da lui adottata, anche in buona
fede, che semplicemente sfiori i suoi affari sarà presa a
pretesto per rimarcare il conflitto irrisolto.
Pertanto, una situazione di conflitto evidente,
esasperando lo scontro politico, si risolve in definitiva in
un danno per colui che ne è portatore. Questo poco potrebbe
importare se oltre a ciò non si verificasse che tale
conflitto, in caso di elezione o di nomina, si trasferisce in
tutti gli atti adottati, con riflessi negativi sull'efficienza
e sull'imparzialità dell'azione amministrativa.
Qualora invece la condizione di conflitto sia presente, ma
non palese, l'adozione di criteri di controllo stringenti
consente di impedire illeciti arricchimenti e favori,
connotandosi come misura anti-corruzione.
Da quanto esposto deriva la necessità di una soluzione
basata su una serie di azioni preventive da un lato e
dall'altro su controlli successivi incentrati sull'assoluta
trasparenza degli interessi e delle attività economiche del
soggetto interessato. Il testo che qui si propone è pertanto
estremamente sintetico e di semplice applicazione: vi sono dei
punti da approfondire, ma sembra una buona base di
partenza.
In ogni caso qualsiasi legge in materia, per quanto
dettagliata e sintetica, non potrà che mostrare evidenti i
suoi limiti: la globalizzazione dei mercati e l'esistenza di
società multinazionali di struttura estremamente complessa, e
ormai più potenti di gran parte degli Stati nazionali,
mostrano come gli interessi possano essere i più disparati e
remoti a fronte della limitatezza del territorio ove la legge
è vigente.
Ciò ci porta a considerare che, più di qualsiasi legge,
anche la migliore, è necessario che la classe dirigente faccia
proprie norme e comportamenti assimilabili a quello che il
codice civile chiama "diligenza del buon padre di
famiglia".
Nel corso degli anni passati l'allora Presidente della
Repubblica Scalfaro aveva sottolineato l'importanza di una
"etica della politica" nella quale coloro che sono preposti
alla cosa pubblica devono saper anteporre gli interessi del
bene comune a quelli privati.
Queste regole sono maggiormente interiorizzate nei Paesi
di più antica tradizione democratica: nel modello britannico,
ad esempio, non esistono leggi in materia, ma una serie di
regole informali e di raccomandazioni, poiché parlamentari e
Ministri "conoscono da soli il corretto comportamento senza
che glielo si dica" (Question of procedure, documento
riservato del Gabinetto dei Ministri). Il sistema è basato su
un unico documento formale: il register of members
interest (registro degli interessi esterni), documento
pubblico in base al quale la Camera può valutare l'estensione
degli interessi patrimoniali dei propri componenti per una
questione sollevata di fronte al Parlamento.
L'esigenza di risolvere i conflitti di interesse
principalmente tramite comportamenti politici è rappresentata
nell'articolo 1 della presente proposta di legge che, nel
definire quali siano i soggetti obbligati, detta un principio
generale al quale occorre attenersi nella direzione del bene
pubblico. Va rammentato che, ove si prevedesse l'elezione
diretta, dovrebbe inserirsi tra gli interessati anche il
Presidente della Repubblica. Allo stato si ritiene che debbano
essere soggette alla legge le principali cariche esecutive
nazionali e locali.
Nell'articolo 2 sono elencate una serie di incompatibilità
con l'esercizio della carica. L'elencazione riordina e
specifica una serie di precetti, anche di livello
costituzionale, e ne aggiunge di nuovi, quali l'esercizio di
attività professionali o di consulenza all'estero o per
interposta persona.
L'articolo 3 amplia a numerose, e si spera esaurienti,
fattispecie, gli obblighi di dichiarazione previsti dalla
legge n. 441 del 1982, recante disposizioni per la pubblicità
della situazione patrimoniale di titolari di cariche elettive
e di cariche direttive di alcuni enti.
Un'ulteriore novità consiste nel fatto che nell'annuale
dichiarazione devono essere indicati tutti i movimenti del
patrimonio, anche quelli potenzialmente a valore zero (ad
esempio, vendita e riacquisto di azioni).
Alla dichiarazione va aggiunto un documento concernente
l'elenco degli incarichi cessati. Poiché tali atti vanno
presentati entro cinque giorni dalla data del giuramento, è
evidente come tutta l'attività necessaria a porsi nelle
condizioni di legge debba essere svolta dal soggetto prima
dell'accesso alla carica.
L'articolo 4 determina le cause di ineleggibilità alle
cariche indicate nell'articolo 1: controllo di imprese
strategiche, in particolare nei settori finanziario, della
comunicazione e delle opere pubbliche. Il divieto è esteso a
tutti coloro che hanno il controllo di imprese il cui
fatturato annuo è superiore al 25 per cento del totale del
fatturato del proprio settore. Il concetto di controllo è
ripreso dalla legge n. 287 del 1990, recante norme per la
tutela della concorrenza e del mercato. Su questa falsariga si
assegna all'Autorità garante della concorrenza e del mercato
il compito di verificare le posizioni di coloro che detengono
o intendono accedere alle cariche. Le procedure di istruttoria
sono quelle previste dalla legislazione vigente; si è
semplicemente ampliata la platea di coloro che possono
produrre istanza per avviare il procedimento di fronte
all'Autorità; in tale modo anche un candidato può chiedere di
verificare la propria posizione prima di essere eletto.
Nell'articolo 5 sono previste le sanzioni per i
comportamenti non conformi alle disposizioni della legge. Le
sanzioni sono divise in due gruppi: da un lato, quelle
relative alla mancata risoluzione dei problemi di
incompatibilità, anche sotto l'aspetto di omessa o errata
dichiarazione ai sensi dell'articolo 3. Il fine ultimo è
quello di consentire un giudizio politico sul comportamento
del reo tramite discussione presso l'assemblea elettiva a cui
egli fa capo o dalla quale è stato eletto; ampia libertà nella
scelta delle sanzioni è lasciata ad esse. Dall'altro lato
(comma 2), l'accertata esistenza di un conflitto di interessi
ai sensi dell'articolo 4 (cause di ineleggibilità) comporta la
decadenza dalla carica ricoperta o dalla condizione di
candidato. Il conflitto in atto viene comunicato dall'Autorità
garante della concorrenza e del mercato al diretto interessato
se egli si trova nella condizione di candidato,
contestualmente alla dichiarazione di decadenza adottata ai
sensi di legge, o alla assemblea elettiva cui fa capo il
responsabile. L'assemblea provvederà a dichiararne la
decadenza secondo le norme dei propri regolamenti.
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