XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 200
Onorevoli Colleghi! - Il telelavoro, che sta iniziando
a diffondersi significativamente anche nel nostro Paese, sia
presso alcune grandi imprese (soprattutto nei settori
informatico e dei servizi di comunicazione) sia nella vasta
area delle piccole imprese di servizi, ha iniziato ad essere
oggetto di alcune prime esperienze di regolazione
contrattuale.
Tali esperienze, cosi come quelle che provengono da altri
Paesi, non sono certo prive di rilievo al fine di una futura
regolamentazione di molti aspetti delle relazioni contrattuali
(individuali e collettive) di telelavoro; infatti, la proposta
di legge che qui si presenta rinvia alla contrattazione
collettiva il compito di fissare, nella maniera più duttile e
tenendo conto delle specificità di ogni settore o impresa, la
disciplina degli aspetti specifici di svolgimento del rapporto
di lavoro. Proprio dall'analisi di alcune concrete esperienze
di diffusione del telelavoro, tuttavia, è emersa la
convinzione della necessità di un intervento legislativo che,
per quanto riguarda il rapporto di telelavoro, realizzasse due
obiettivi:
1) la tutela di alcuni diritti individuali fondamentali
del telelavoratore (ad esempio il diritto all'informazione,
alla cosiddetta "socialità informatica", all'inviolabilità del
domicilio, eccetera) i quali, proprio perché diritti
individuali, devono essere garantiti dalla legge in ogni
rapporto di lavoro indipendentemente dall'eventuale intervento
della contrattazione collettiva;
2) il sostegno a modalità di sviluppo delle relazioni
collettive (diritti sindacali) adeguate al mutamento del
contesto aziendale provocato dallo sviluppo del fenomeno del
telelavoro, ed il sostegno alla stessa contrattazione
collettiva in materia di telelavoro: in assenza di tale
intervento legale é assai elevato il rischio che per il
telelavoro una vera contrattazione collettiva (la quale, per
essere vera, veda anche una significativa espressione dei
propri interessi da parte degli stessi lavoratori coinvolti)
sia destinata a non svilupparsi mai, ovvero a svilupparsi solo
in alcune grandi aziende (con soluzioni che potrebbero non
essere facilmente esportabili in altre realtà).
La proposta di legge, che ripropone il disegno di legge
già presentato al Senato dalla Repubblica nella XIII
legislatura (atto Senato n. 2305), é stata elaborata
coinvolgendo tecnici della comunicazione telematica,
sindacalisti e giuslavoristi. L'iniziativa prende spunto dalla
proposta elaborata dalla "Associazione Al Sole - Associazione
Lavoro Società e Legislazione", dal Coordinamento servizi
vertenziali e legali della CGIL-Milano e Lombardia e dal
Coordinamento nazionale delle rappresentanze sindacali
unitarie IBM.
La proposta di legge intende promuovere e regolare
l'introduzione e lo sviluppo del telelavoro al fine di
massimizzare i vantaggi sociali, territoriali, ambientali ed
economici che tale nuova modalità lavorativa può offrire, e di
tutelare i cittadini dai rischi di:
riduzione delle garanzie nei rapporti di lavoro;
aumento eccessivo dei tempi e dei carichi di lavoro;
isolamento sociale, professionale ed umano;
invasione della vita privata;
danni alla salute connessi con l'uso prolungato dei
videoterminali.
La presente proposta di legge, peraltro, si basa sul
condiviso apprezzamento del telelavoro come forma di
organizzazione del lavoro umano nelle imprese e negli enti
pubblici, la quale possa validamente contribuire a:
diminuire l'entità e il numero degli spostamenti su
brevi e medie distanze per svolgere attività legate al solo
trattamento di informazione;
ridurre la necessità di trasferimenti su medie e lunghe
distanze indotta dalla disomogeneità del mercato del lavoro e
dalle ristrutturazioni aziendali.
Ciò a sua volta potrà favorire:
il riequilibrio del mercato del lavoro a livello
nazionale, almeno per quanto riguarda le attività connesse al
trattamento delle informazioni;
la riduzione degli spostamenti quotidiani da e verso i
centri produttivi, con conseguenze positive in termini di
risparmio energetico, riduzione dell'inquinamento e dei
pericoli da traffico, maggiore flessibilità nelle scelte
urbanistiche, riduzione dei costi di pulizia e manutenzione
dei centri urbani, rivitalizzazione dei quartieri e delle
"città dormitorio", contrazione dei tempi e della fatica di
spostamento casa-lavoro, riequilibrio del mercato
immobiliare;
il superamento dell'handicap lavorativo per alcune
categorie di disabili e per chi viene colpito da infortuni che
riducono la possibilità di locomozione senza essere altrimenti
invalidanti;
l'innovazione organizzativa e tecnologica delle imprese,
e l'aumento di produttività e competitività.
Se sono chiari ai promotori gli aspetti del telelavoro che
ne fanno un fenomeno carico di sviluppi positivi e di grande
interesse sociale, é ugualmente chiara l'esigenza che impone
un intervento regolativo delle condizioni giuridiche di
impiego, in assenza del quale é forte il rischio della
trasformazione del telelavoro in una possibile forma di
elusione delle discipline di tutela del lavoro, di creazione
di fasce di lavoro sottotutelato e non in grado di
autotutelarsi, di lesione dei diritti fondamentali della
persona. E' bene sottolineare, oltretutto, che l'assenza di
regole nell'impiego delle grandi potenzialità collegate alle
nuove tecnologie può creare, come tante esperienze insegnano,
un uso distorto delle stesse che non solo é socialmente
pericoloso, ma é idoneo anche ad alterare le corrette
condizioni di concorrenza tra le imprese (a scapito,
ovviamente, dei soggetti imprenditorialmente più seri).
Le esigenze di tutela qui richiamate, e che trovano
espressione nella proposta di legge, devono collegarsi
principalmente alle caratteristiche dirompenti che la
diffusione del telelavoro viene (almeno potenzialmente) ad
introdurre nell'organizzazione classica del lavoro e nelle
relazioni (di potere e giuridiche) che in tale organizzazione
si sviluppano: il telelavoratore é, dal punto di vista
topografico, soggetto esterno all'azienda, ma
nell'organizzazione imprenditoriale del lavoro egli rimane
integrato grazie alle tecnologie informatiche e telematiche;
al carattere esterno non corrisponde, perciò, una maggiore
autonomia delle condizioni di lavoro ovvero una maggiore
sottrazione al controllo imprenditoriale. Nel medesimo tempo -
pur potendo essere, il telelavoro, diretto come e più del
lavoro subordinato classico - il carattere esterno di esso
rischia di accentuare le condizioni di debolezza sociale, di
potere e di identità del lavoratore, in forza del suo
estraniamento dai confini classici della realtà aziendale (nei
quali principalmente si sviluppano le relazioni di lavoro,
intese sia come relazioni umane, di colleganza, di esperienza
e crescita professionale, di carriera, eccetera, sia come
relazioni collettive). Si giustificano perciò regole legali di
tutela di alcuni diritti fondamentali, e nel contempo di
garanzia di modalità diverse e innovative di relazione del
telelavoratore con l'insieme dell'azienda.
Si é ritenuto importante che queste garanzie, ed i diritti
fondamentali del telelavoratore previsti nel capo II della
legge, fossero riconosciuti al telelavoratore
indipendentemente dalla forma giuridica di impiego della sua
prestazione, e dunque sia al telelavoratore subordinato sia a
quello con contratto di collaborazione coordinata e
continuativa (il cosiddetto "lavoratore parasubordinato"), con
esclusione invece del telelavoro svolto sul mercato in forma
imprenditoriale o professionale, cioé senza un rapporto di
dipendenza contrattuale nei confronti di un medesimo
committente, per il quale si ritiene che le differenti
condizioni economico-sociali non giustifichino analogo
intervento di tutela.
Tale scelta, peraltro, ha avuto uno sviluppo anche sul
piano della regolazione degli aspetti relativi allo
svolgimento dei rapporti di lavoro; i possibili effetti
socialmente negativi del telelavoro, cui si é accennato, hanno
indotto a considerare la necessità di un tessuto di regole
base anche per le forme di lavoro parasubordinato, forme oggi
sostanzialmente prive di effettive tutele legali (salvo poche
eccezioni: ad esempio per l'accesso al processo del lavoro
l'articolo 409, numero 3) del codice di procedura civile.
Perciò per le forme di lavoro coordinato e continuativo si
sono introdotte regole sostanzialmente nuove, che prefigurano
un modello di accostamento anche per figure di lavoro diverse
da quella qui regolata.
Ovviamente in sede di regolazione del telelavoro non si
poteva pretendere di rivoluzionare assetti regolativi più
generali; ci si é accontentati di una sperimentazione di
regole e strumenti con riferimento ad una figura di lavoratore
autonomo che, per i motivi accennati, con evidenza sollecita
più urgentemente un intervento legale di tutela di alcuni
diritti e di promozione di fenomeni di autotutela fondati
sulla nascita e maturazione di identità collettive (legate ad
esempio allo sviluppo di fenomeni di associazionismo).
La proposta di legge si articola nel seguente schema:
il capo I prevede norme di incentivazione del
telelavoro, a fini socialmente apprezzabili, ed individua
alcuni organismi cui attribuisce competenze varie in
materia;
il capo II delinea alcune norme e principi applicabili a
tutte le forme di telelavoro subordinato e coordinato e
continuativo, con esclusione soltanto del telelavoro svolto
sul mercato in forma imprenditoriale e professionale. In
particolare viene data la definizione funzionale di
telelavoratore e vengono previsti alcuni diritti alla
"socialità informatica" e all'informazione essenziale, nonché
nuove modalità di sviluppo dei diritti sindacali nelle aziende
informatizzate;
il capo III affronta il problema della qualificazione
contrattuale del telelavoratore coordinato e continuativo.
Capo I
Gli articoli da 1 a 3 disciplinano l'istituzione di una
Commissione per il telelavoro, organo deputato a promuovere e
coordinare iniziative di incentivazione e sviluppo del
telelavoro secondo obiettivi di utilità sociale e di un Fondo
per l'incentivazione del telelavoro.
L'articolo 4 attribuisce alla competenza delle regioni la
regolamentazione, ed eventuale incentivazione, degli edifici
per lo svolgimento del telelavoro (cosiddetto
"telecottage").
L'articolo 5 impegna il Ministero delle comunicazioni ad
un intervento di abbattimento o riduzione delle barriere
tariffarie al fine di sostenere lo sviluppo del telelavoro,
con specifico riferimento della possibilità di incentivare
l'offerta di telelavoro nelle regioni meridionali.
L'articolo 6 prevede l'istituzione, da parte della
contrattazione collettiva, delle commissioni paritetiche per
il telelavoro (nazionali, territoriali o aziendali), enti
bilaterali ai quali la legge rinvia in più punti alcune
rilevanti funzioni di gestione partecipata delle problematiche
di disciplina del telelavoro. Il comma 2, con uno schema che
tornerà più volte nella proposta di legge, si preoccupa di
individuare la commissione competente, ai vari fini previsti
dalla legge, per quelle aziende che non siano tenute ad
applicare alcun contratto collettivo. Vista l'assenza nel
nostro ordinamento di una contrattazione collettiva con
efficacia generale, a tale fine, e solo a tale fine, senza che
ciò implichi l'obbligo di applicazione del contratto
collettivo, si farà riferimento al contratto applicabile
secondo i criteri dell'articolo 2070 del codice civile.
Capo II
L'articolo 7 contiene la definizione funzionale di
telelavoratore secondo una tecnica (ispirata agli studi in
materia, ed alla definizione elaborata dall'Organizzazione
internazionale del lavoro) atta a ricomprendere diversi
fenomeni; non solo, perciò il telelavoro a domicilio, ma anche
il telelavoro mobile o quello svolto in edifici a ciò
dedicati, e che non presuppone necessariamente un collegamento
telematico costantemente attivo (potendo il collegamento, al
fine del trasferimento delle informazioni trattate,
verificarsi anche con brevi collegamenti periodici). La
definizione risulta dalla combinazione di un elemento
topografico (il carattere di prestazione esterna ai locali del
datore di lavoro o committente), di un elemento di
finalizzazione immediata della prestazione ad un centro
economico di imputazione (diverso dal luogo in cui il
lavoratore svolge la sua prestazione) di competenza del datore
di lavoro o committente, dell'elemento tecnico della
realizzazione ditale finalizzazione con l'ausilio (quindi con
utilizzo anche parziale) di strumenti telematici. Pur avendo
considerato una simile ipotesi, si é ritenuto impossibile o
arbitrario fissare un elemento discretivo collegato alla
dimensione quantitativa del rilievo delle tecnologie
impiegate. Il semplice riferimento agli strumenti telematici
dovrebbe consentire l'applicazione della legge ad una serie
indefinita di tecnologie, anche diverse da quelle oggi in uso
e destinare col tempo a divenire obsolete.
Il comma 2 precisa, in funzione di chiarimento ed
antielusiva, che rientra nella fattispecie regolata dalla
legge anche il telelavoro svolto all'interno di locali di
pertinenza del datore di lavoro o committente (che quindi
potrebbe ritenersi lavoro non esterno), quando tali locali
siano apprestati esclusivamente a tale scopo o comunque quando
in essi manchino i caratteri di autonomia funzionale,
organizzativa e decisionali tali da poterli considerare unità
produttiva autonoma (quando, cioé, la prestazione di
telelavoro rimanga esterna rispetto all'unità produttiva alla
quale essa é funzionalmente destinata e nella quale si
concentrano i poteri decisionali, le relazioni di lavoro,
eccetera).
L'articolo 8 definisce l'ambito di applicazione del capo
II, comprendendo il telelavoratore subordinato e quello
autonomo parasubordinato (come saranno poi definiti dagli
articoli 19 e 20) ed escludendo il telelavoratore imprenditore
o professionista, che svolge la propria prestazione in forma
autonoma e con una posizione di multi-committenza sul
mercato.
L'articolo 9 garantisce il diritto del telelavoratore alla
conoscenza di alcune informazioni essenziali dirette a
consentirgli il superamento di una condizione di isolamento
che può influire negativamente sulle relazioni umane e di
lavoro, sullo sviluppo delle conoscenze professionali, sulle
possibilità di carriera, sullo sviluppo di rapporti
organizzativi, sindacali o associativi, sulla conoscenza di
notizie indispensabili ai fini della tutela dei propri diritti
(si pensi, ad esempio, all'importanza di conoscere, al fine di
decidere intorno ad eventuali azioni a tutela dei propri
diritti, il numero di dipendenti dell'impresa ed il collegato
regime di tutela contro i licenziamenti illegittimi).
L'articolo 10 garantisce il diritto del telelavoratore
alla cosiddetta "socialità informatica", ovvero ad un
collegamento interattivo con la sede del datore di lavoro o
committente e al dialogo con tutti gli utenti del sistema;
particolarmente importante, in tale ambito, é ovviamente il
diritto al collegamento con le rappresentanze sindacali e con
le associazioni professionali dei telelavoratori autonomi.
L'articolo 11 contiene una norma di principio a tutela
della riservatezza delle comunicazioni effettuate dal
lavoratore nell'utilizzo del proprio diritto di socialità
(articolo 10) ed a tutela dell'inviolabilità del suo
domicilio.
Gli articoli 12 e 13 si occupano di adeguare la disciplina
dei diritti sindacali alle particolari condizioni di sviluppo
delle relazioni collettive e di lavoro nelle aziende che fanno
ricorso al telelavoro; per le rappresentanze sindacali
aziendali e le associazioni dei telelavoratori autonomi é
previsto un diritto di collegamento telematico con tutti gli
utenti del sistema informativo aziendale, nonché il diritto ad
una bacheca elettronica (versione aggiornata del classico
diritto di affissione, secondo una prospettiva già fatta
propria da un orientamento giurisprudenziale). L'articolo 13
rinvia alla contrattazione collettiva il compito di
disciplinare più specificamente tali diritti.
L'articolo 14 reca norme sul diritto alla tutela della
salute del telelavoratore.
L'articolo 15 definisce l'affidamento di telelavoro
all'estero. La delicatezza del tema, che rinvia all'ampio
dibattito in materia di "clausole sociali" e coinvolge anche
delicati aspetti di politica internazionale, ha consigliato di
non adottare direttamente una disciplina ma di rinviare tale
aspetto ad una più attenta riflessione da parte del Governo,
in rapporto alle competenti Commissioni parlamentari.
L'articolo 16, anche al fine di prevenire controversie
interpretative, stabilisce che i telelavoratori si computano
ad ogni effetto al fine di stabilire il numero di addetti
all'impresa, numero dal quale dipende l'applicazione di
numerose discipline legali. L'elemento di maggiore novità
della norma, tuttavia, é quello relativo al computo anche dei
telelavoratori autonomi parasubordinati, secondo un modello
che potrà eventualmente essere esteso, in futuro, ad altre
fattispecie di collaborazione autonoma coordinata e
continuativa.
L'articolo 17 disciplina due distinti diritti di
prelazione nel passaggio dal telelavoro al lavoro interno, e
viceversa, per posizioni professionalmente equivalenti. La
ratio della previsione - che prescinde da qualsiasi
valutazione pregiudiziale e astratta del telelavoro (o del
lavoro interno) come fenomeno più o meno positivo ovvero più o
meno desiderabile per il dipendente - é quella di consentire
una certa circolazione tra lavoro interno e telelavoro per
evitare il rischio che quest'ultimo possa, in alcune realtà
aziendali, configurarsi come lavoro confinato, nonché per
facilitare i percorsi di carriera sui quali, nonostante le
previsioni della legge, la condizione di telelavoratore possa,
di fatto, influire negativamente.
Il diritto di prelazione per i dipendenti interni sulle
posizioni di telelavoratore che si rendessero disponibili,
trova ulteriore motivazione nel rilievo di particolari
esigenze sociali (ad esempio condizioni di disabilità) e di
obblighi di cura, i quali sono considerati criteri di
preferenza nell'esercizio della prelazione.
Capo III
L'articolo 18 individua i soggetti collettivi che, ai fini
previsti da diverse disposizioni della legge (diritti
sindacali, accordi collettivi), hanno la rappresentanza degli
interessi collettivi dei telelavoratori autonomi. La legge,
anche nel rispetto di ovvi principi di libertà organizzativa,
non precostituisce uno specifico ambito organizzativo (ad
esempio, non attribuisce alcun ruolo in materia alle
confederazioni sindacali dei lavoratori subordinati, fermo
restando che l'associazionismo sindacale dei telelavoratori
autonomi potrà svilupparsi, sulla base di libere scelte, anche
eventualmente in connessione con le tradizionali
organizzazioni dei lavoratori dipendenti). L'ovvia necessità
di introdurre criteri di selezione tra i soggetti che aspirino
a rappresentare gli interessi dei telelavoratori autonomi é
stata risolta, sulla scorta di una pluridecennale esperienza,
con l'uso del criterio di rappresentatività sul piano
nazionale. Facendo tesoro anche delle esperienze applicative
di tale strumento selettivo, tuttavia, e per evitare
incertezze in materia, si é ritenuto di delineare un
procedimento di accertamento periodico della rappresentatività
ed i criteri in base al quali tale accertamento va operato.
L'articolo 19 attribuisce competenze regolative agli
accordi collettivi stipulati dalle imprese o associazioni di
imprese e le associazioni rappresentative dei telelavoratori
parasubordinati. Ferma la libertà di contrattazione in
materia, e dunque l'assenza di obblighi a trattare, si é
ritenuto di introdurre un meccanismo di garanzia di
corrispettivi minimi delle prestazioni, che devono essere
attribuiti in assenza di accordi collettivi applicabili. Si
tratta, in sostanza, dell'estensione al telelavoro
parasubordinato del principio di civiltà e di tutela sociale
della retribuzione sufficiente (articolo 36 della
Costituzione), oltre che di un ovvio principio di regolazione
delle condizioni minime di concorrenza tra le imprese. Da
questo punto di vista, la soluzione qui adottata potrà
costituire nuovamente il modello per una auspicabile
estensione di tale principio a tutte le forme di lavoro
autonomo coordinato e continuativo.
La soluzione adottata rinvia la fissazione dei
corrispettivi minimi (cui dovrà farsi riferimento solo in
assenza di accordi applicabili) a un decreto periodico del
Ministro del lavoro e della previdenza sociale, emanato
sentite le associazioni professionali rappresentative dei
lavoratori autonomi e le confederazioni sindacali del
lavoratori subordinati, oltre che le associazioni
imprenditoriali rappresentative per i settori interessati.
L'articolo 20 - con una soluzione che nuovamente potrebbe,
auspicabilmente, costituire un modello da estendere a tutte le
forme di lavoro parasubordinato - introduce una forma di
stabilità del rapporto, prevedendo un diritto al rinnovo del
contratto di collaborazione quando, entro un certo ambito
temporale, il committente continui a fare ricorso a rapporti
di telelavoro autonomo per posizioni professionali omogenee.
Il mancato rinnovo del contratto dà diritto ad un
risarcimento, sempre che non risulti giustificato per ragioni
soggettive od oggettive.
La ratio di una simile previsione appare ovvia,
essendo l'assenza di una qualsiasi regola di stabilità uno dei
motivi fondamentali di debolezza contrattuale ed
economico-sociale dei lavoratori parasubordinati; tale
disciplina appare essenziale, oltretutto, nel momento in cui
vengono previsti diritti sindacali il cui diffuso esercizio,
in assenza di un obbligo di motivazione del mancato rinnovo
dei contratti, troverebbe, con evidenza, scarse probabilità di
essere effettivo.
L'articolo 21, con meccanismo analogo a quello
dell'articolo 17, introduce un diritto di prelazione nel
passaggio dal telelavoro autonomo a quello subordinato, per
posizioni professionalmente equivalenti. Anche in questo caso
la ratio della previsione é quella di consentire una
certa circolazione, su base volontaria, tra forme autonome e
subordinate di telelavoro.
L'articolo 22 contiene una disposizione transitoria.
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