XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 189
Onorevoli Colleghi! - L'istituzione del difensore
civico nazionale e l'organizzazione della rete dei difensori
civici regionali e locali, che con la presente proposta di
legge si intende istituire, trovano la loro principale ragione
d'essere nel contesto del completamento delle riforme delle
pubbliche amministrazioni, impegno al quale Governo e
Parlamento sono stati chiamati in questi ultimi anni.
L'istituto del difensore civico - nato nel lontano 1809 in
Svezia con la peculiare caratterizzazione di commissario
parlamentare (Ombudsman) - è ormai presente in quasi
tutti i Paesi europei. Ne sono sprovvisti con l'Italia solo il
Belgio (ove per altro ciascuna delle due comunità linguistiche
ha il proprio mediateur), la Germania, la Grecia e il
Lussemburgo, dove per altro è stato diversamente disciplinato
il "diritto di petizione" e dove sono attivi i "mediatori" per
settori specifici.
La situazione di distinzione e di carenza dell'Italia è
ora resa più evidente dopo che nel settembre del 1995 lo
stesso Parlamento europeo ha istituito e nominato il mediatore
europeo, chiamato ad intervenire nei casi di "cattiva
amministrazione nell'azione delle istituzioni comunitarie".
E' pur vero che nel testo unico sull'ordinamento degli
enti locali, di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000,
all'articolo 11 si fa cenno al difensore civico, attribuendo a
comuni e province la "facoltà" di attivare detto istituto. Ma
a tutt'oggi gli effetti prodotti dalle autonome decisioni
degli enti locali sono irrilevanti: solo poco più di un
centinaio di comuni su oltre 8 mila e una decina di province
hanno istituito un difensore civico locale.
Hanno invece assunto una funzione di anticipazione e di
sostituzione significativa le regioni che autonomamente hanno
istituito il difensore civico regionale: per prima la Toscana
nel 1975 e da ultimo l'Abruzzo nel 1995. A oggi quasi tutte le
regioni hanno operante un difensore civico.
L'approvazione di una legge istitutiva del difensore
civico nazionale consentirebbe di colmare questo gap, di
costituire un interlocutore nazionale per la corrispondente
autorità dell'Unione europea e degli altri Paesi dell'Unione;
ma soprattutto consentirebbe di dare generalità, visibilità,
certezza a tutti i cittadini italiani di potersi avvalere di
un servizio di tutela esercitabile nei confronti di tutte le
amministrazioni pubbliche, superando quelle limitazioni e
parzialità - soprattutto nei confronti degli uffici periferici
dello Stato - cui finora sono incorsi i difensori civici
regionali, pur nel lodevole sforzo di sostituzione con cui
finora hanno operato.
Contestualmente si è preso atto del lavoro propositivo già
avanzato da altri colleghi e del confronto qualitativamente
alto e unitario che nella XIII legislatura la Commissione
affari costituzionali della Camera dei deputati aveva
avviato.
Per questa ragione, in base alle necessità di organicità
emerse, e nel rispetto dei princìpi di autonomia delle regioni
e degli enti locali sanciti con vigore dalla legge n. 59 del
1997, si è tentato con la presente proposta di legge di
seguire la strada di una legge organica che disegni un sistema
di difesa civica, lasciando alle regioni e agli enti locali le
relative normazioni, ma garantendo omogeneità di intervento e
coordinamento complessivo della funzione sull'intero
territorio nazionale.
E' quindi quanto mai opportuno che si giunga finalmente a
superare l'attività di supplenza che le regioni hanno fino ad
ora svolto. Proprio i risultati finora conseguiti dai
difensori civici regionali da un lato costituiscono un
patrimonio di esperienze positive, dall'altro evidenziano - in
particolare in parte del mezzogiorno (e cioè in aree del Paese
ove più debole e fragile pare essere la presenza dello Stato)
- l'esistenza di una domanda inevasa e di un vuoto da
colmare.
Così come appare velleitaria l'ipotesi dell'articolo 11
del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267
del 2000, che estende l'opportunità (facoltativa) per tutti
gli enti locali - anche quelli con cento abitanti - di
istituire l'ufficio.
E' quindi evidente l'esigenza di dare all'istituto della
difesa civica compiutezza, piena estensione, efficace
legittimazione nello svolgimento delle funzioni sia di tutela
(che deve poter riguardare la generalità dei cittadini), sia
di controllo e di stimolo (che deve potersi estendere a tutte
le pubbliche amministrazioni).
E' quindi da sottolineare un'altra ragione rilevante per
l'adozione di una simile normativa: l'obiettivo di consentire
a ciascun cittadino e nei confronti di ogni pubblica
amministrazione di potersi avvalere dell'opportunità di un
servizio "amico", quale tutore nei casi di "cattiva
amministrazione" e quale promotore del "buon andamento e
dell'imparzialità della pubblica amministrazione". Infatti, in
tutte le moderne ed avanzate democrazie, al crescere della
quantità e complessità delle funzioni pubbliche nelle
relazioni sociali, si accompagna e si definisce l'esigenza di
una tutela anche "non giurisdizionale" (e perciò concomitante
e non successiva, persuasiva più che sanzionatoria) per le
persone nei confronti di atti o comportamenti lesivi dei
diritti, da parte delle pubbliche amministrazioni.
Tale forma di tutela ha un duplice vantaggio. In primo
luogo consente una tutela anche a quei soggetti marginali che,
incapaci o impossibilitati a seguire un percorso
giurisdizionale, sarebbero condannati a subire un sopruso
(qualcuno ha efficacemente sostenuto che le porte dei
tribunali sono sempre aperte come quelle del Grand Hotel,
peccato che non tutti possano varcarle); in secondo luogo
può ragionevolmente rappresentare un'alternativa al tribunale,
capace di contenere il carico giurisdizionale che, anche alla
luce della giusta decisione del Parlamento di andare ad un
superamento dei controlli preventivi di legittimità, sarà
tendenzialmente e presumibilmente da prevedere in forte
aumento.
Con una legge quadro come quella che si propone, si
intende dare una configurazione di poteri, prerogative e forme
di azione, aggiornata, moderna e coerente ad un istituto nuovo
nel nostro ordinamento, ma suscettibile di svolgere, anche
alla luce di esperienze regionali e straniere, una positiva
azione di contemperamento, di equilibrio, di attenuazione del
conflitto ricorrente fra cittadini e pubbliche
amministrazioni, via via crescente con l'aumento delle
funzioni esercitate dai pubblici poteri. In particolare, nel
momento in cui si procede ad un poderoso trasferimento di
competenze dallo Stato alle regioni e agli enti locali con il
risultato - avvicinando il momento decisionale al cittadino
secondo il principio di sussidiarietà - di rendere il
cittadino stesso più conscio dei propri diritti e quindi della
reale esercibilità degli stessi.
Tutte le ragioni innanzi evidenziate depongono per la
giustezza della presente proposta di legge, la quale si
caratterizza per la adozione - fra le altre - di alcune
impostazioni rilevanti, desunte - oltre che dalla evoluzione
della dottrina - dalla riflessione sulle analoghe esperienze
di altri Paesi e dalla considerazione critica sull'apporto
legislativo e sulle conseguenti pratiche di svolgimento della
difesa civica, maturate dalle regioni in quasi un ventennio di
attività.
L'approvazione di una legge quadro dello Stato non
comporta la soppressione dei difensori civici regionali
attualmente istituiti né una loro subordinazione al difensore
civico nazionale che con la presente proposta di legge si
intende istituire. Anzi, in ottemperanza al principio di
sussidiarietà stabilito dalla legge n. 59 del 1997 si prevede
una netta distinzione delle competenze, una non ingerenza
reciproca e addirittura meccanismi convenzionali di
cooperazione, laddove si prevede che il difensore civico
nazionale possa avvalersi di quelli regionali per l'esercizio
delle sue funzioni nei confronti delle strutture periferiche
dello Stato. I difensori civici regionali continueranno ad
operare del tutto autonomamente, in conformità alle rispettive
leggi regionali, per quanto riguarda uffici e servizi della
regione.
Per quanto attiene ai difensori civici locali, anche alla
luce degli esiti parziali finora prodotti dalla facoltà degli
enti locali di istituire l'ufficio, la proposta di legge
prevede l'abrogazione dell'articolo 11 del testo unico di cui
al decreto legislativo n. 267 del 2000, e una nuova normazione
specifica che, visto il ruolo rilevante che si intende
affidare al difensore civico, prevede una formula di
adeguamento e di ottimizzazione organizzativa basata sulla
provincia, autonomamente definita con l'unica garanzia imposta
dalla legge dell'introduzione di meccanismi che garantiscano
la partecipazione degli enti minori.
A riguardo dell'identità del difensore civico (funzioni,
ambiti e modalità di intervento, prerogative) la proposta di
legge tiene conto delle formulazioni più moderne e più
consolidate dall'esperienza. Fra queste merita ricordare il
ruolo del difensore civico per rendere effettivi i princìpi
ispiratori e i diritti affermati nelle più importanti leggi di
riforma (legge n. 241 del 1990, decreto legislativo n. 165 del
2001, carta dei servizi, eccetera): la partecipazione, la
tempestività, l'efficienza e l'efficacia dell'azione
amministrativa. Ma ancora di più merita ricordare l'attenzione
prestata per rendere garantiti ed esigibili i diritti dei
cittadini più deboli, ipotizzando una peculiare funzione del
difensore civico quale promotore e garante di comportamenti
ispirati ad umanità, sollecitudine, ragionevolezza ed equità.
E' una impostazione che trova la sua origine in una lettura
avanzata dei princìpi costituzionali (le pubbliche
amministrazioni come "funzione" dei diritti fondamentali dei
cittadini e il difensore civico come promotore della capacità
di esercitarli) ma che trova riscontro anche nelle
legislazioni recenti di altri Paesi europei (Francia e
Spagna).
Per quanto attiene ai poteri di intervento, escludendo
l'ipotesi di invasione del campo della giurisdizione o di
quello dell'amministrazione, si è ritenuto di affidare al
difensore civico - oltre ai poteri ormai ampiamente
riconosciuti di conoscenza, istruttoria, informazione -
qualche più incisiva capacità di intervento dissuasivo-
persuasivo (sia prevedendo l'obbligo per le pubbliche
amministrazioni di collaborare con il difensore civico, sia
attribuendo a lui la facoltà di chiedere - fino a nominare
direttamente in caso di inerzia - il commissario ad acta
ed eventuali sanzioni economiche o disciplinari in caso di
comportamenti scorretti da parte di pubblici operatori, sia
configurando l'ipotesi di reato di omissione in caso di
rifiuto alla collaborazione) nonché un potere di mediazione e
conciliazione tra le parti. E tra queste parti vi è anche
l'ente pubblico (o l'ufficio pubblico) che può adire il
difensore civico nei confronti di altro ente o ufficio che
risulti inadempiente o che non consenta all'ente ricorrente di
esercitare il proprio diritto-dovere. Tale possibilità è
quanto mai opportuna in una fase storica in cui si tende ad
enfatizzare l'autonomia del singolo ente (ed in particolare
dell'ente locale).
Infine, seguendo i modelli adottati dalla quasi totalità
delle legislazioni straniere, si è ritenuto di prevedere il
procedimento di nomina del difensore civico nazionale e dei
suoi aggiunti, la caratterizzazione dei requisiti, l'assetto
di organizzazione dell'ufficio, il sistema delle relazioni
istituzionali a cui il difensore civico è tenuto, tali per cui
risulti chiara e rigorosa la scelta del radicamento
dell'istituto presso il Parlamento, che sceglie il difensore
civico per le sue indiscutibili qualità di competenza, di
indipendenza e di moralità che caratterizzano il designato.
La ricerca - avviata con la legge n. 241 del 1990 e
proseguita con altri importanti atti normativi sino
all'introduzione del processo sistematico di delegificazione
di cui alla legge n. 59 del 1997 - volta a dare alle pubbliche
amministrazioni requisiti di efficienza, responsabilizzazione,
trasparenza e partecipazione, è stata una scelta importante e
positiva. E tuttavia è diffusa la convinzione sia che la
riforma del procedimento amministrativo abbia bisogno di
sostegno e verifiche, sia che permangano ambiti significativi
di istanze e di esigenze meritevoli di tutela non
giurisdizionale, per i quali il difensore civico può
rappresentare una risposta adeguata, moderna, colloquiale e
particolarmente attenta ai risvolti umani del diritto.
Soccorre a questo riguardo il valore del richiamo
all'impostazione solidaristica della nostra Costituzione; ma,
assieme ad essa, una concezione serena, mite del diritto,
nonché l'esigenza di rendere i criteri di buon andamento ed
imparzialità della pubblica amministrazione funzionali alla
soddisfazione dei diritti dei cittadini e alla promozione
della capacità di esercitarli. In tale modo si può concorrere
a far sì che il cittadino sia sempre più protagonista attivo
nella vita delle istituzioni e della società.
E' per questo che l'istituzione del difensore civico e la
configurazione della sua identità quale magistrato di
persuasione possono concorrere - assieme ad altre formule di
giustizia nell'amministrazione - a rendere più confidenziale
il rapporto tra cittadini e amministrazione; possono
alleggerire il peso del contenzioso giurisdizionale
amministrativo; possono infine rafforzare il consenso dei
cittadini verso le istituzioni attraverso la partecipazione
attiva di essi al procedimento.
In ultimo è opportuno notare come la presente proposta di
legge tenda a rispettare in toto l'autonomo potere
organizzatorio delle regioni e degli enti locali.
Per il resto si rinvia alla lettura dell'articolato che si
ritiene non bisognoso di commenti.
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