XIV LEGISLATURA
RELAZIONE - N. 185 - 1235 - 1996 - 2261 - 2715 - 2836-A
Onorevoli Colleghi! - Il testo unificato delle proposte di
legge che si sottopone all'esame dell'Assemblea è volto a
dettare una normativa organica destinata a regolare aspetti
sostanziali e procedurali connessi all'applicazione dei
principi sanciti dall'articolo 68 della Costituzione. Come è
noto, l'articolo 68 della Costituzione, in stretta connessione
con l'articolo 67, disciplina il complesso delle immunità
parlamentari e ne specifica alcuni dei modi necessari per
assicurare l'indipendenza della funzione parlamentare. Fin
dalle origini del parlamentarismo moderno si è sostenuto,
infatti, che la funzione parlamentare deve essere esercitata
in condizione di indipendenza rispetto agli altri poteri e nei
confronti dei singoli elettori. Da parte della dottrina più
attenta a tali problematiche si è affermato che le prerogative
parlamentari, nonchè quelle previste a favore di altri organi
costituzionali, proteggono "valori del sistema": nel tutelare
il libero esercizio delle funzioni parlamentari,
contribuiscono a salvaguardare l'equilibrio tra i vari organi
costituzionali, che deve trovare fondamento nella loro
reciproca indipendenza.
La modifica dell'articolo 68 della Costituzione introdotta
nel 1993.
Come è noto la legge costituzionale n. 3 del 1993 ha
modificato l'articolo 68 della Costituzione.
Il nuovo testo dell'articolo 68 della Costituzione
riconferma, al primo comma, la sussistenza dell'immunità per
quanto concerne le opinioni espresse dai parlamentari e i voti
dati nell'esercizio delle funzioni, stabilendo peraltro che
per tali atti i parlamentari "non possono essere chiamati a
rispondere", mentre invece la precedente dizione stabiliva
l'"imperseguibilità" dei parlamentari. Il senso di tale
modifica è rinvenibile nell'intento di precisare in forma più
esplicita che tale prerogativa concerne ogni tipo di
responsabilità e non solamente quella penale.
I successivi commi, modificando, sul punto, in maniera
significativa il precedente disposto costituzionale, che
prevedeva l'istituto della autorizzazione a procedere nei
confronti dei parlamentari, escludono la necessità di una
previa autorizzazione della Camera di appartenenza ai fini
della sottoponibilità dei parlamentari a procedimento penale,
limitandola alle ipotesi di perquisizione personale o
domiciliare, di arresto o di altra misura privativa della
libertà personale, o di mantenimento in detenzione ovvero di
effettuazione, in qualsiasi forma, di intercettazione di
conversazioni o comunicazioni, o di sequestro di
corrispondenza. Essi escludono, invece, la necessità di
richiedere l'autorizzazione qualora si tratti di dare
esecuzione ad una sentenza irrevocabile di condanna, oltre che
nel caso, già previsto nel precedente testo, in cui il
parlamentare sia colto nell'atto di commettere un delitto per
il quale è previsto l'arresto obbligatorio in flagranza.
I decreti-legge susseguitisi dal 1993 al 1996 e le
iniziative legislative nella XIII legislatura.
In coincidenza con la data di entrata in vigore della
legge costituzionale n. 3 del 1993, è stato emanato il
decreto-legge n. 455 del 1993, con il quale si è provveduto a
regolare la materia relativa ai procedimenti di
insindacabilità, con particolare riferimento ai rapporti fra
procedimenti giudiziari e procedure parlamentari. Il predetto
decreto-legge, tuttavia, non è stato convertito in legge nei
termini costituzionali. Analoga sorte hanno avuto gli altri
diciotto provvedimenti d'urgenza, che ne hanno reiterato il
contenuto, emanati nel corso della XI, della XII e della XIII
legislatura.
L'ultimo provvedimento d'urgenza della serie, il
decreto-legge n. 555 del 1996, approvato dalla Camera con
modificazioni, è decaduto prima che il Senato ne avesse
iniziato l'esame. Il provvedimento non è poi stato più
reiterato, per il sopravvenire della nota sentenza n. 360 del
1996, con la quale la Corte costituzionale ha dichiarato
l'incostituzionalità della reiterazione dei decreti-legge.
Esauritasi la fase della decretazione d'urgenza, nella
XIII legislatura, le Commissioni riunite I (Affari
costituzionali) e II (Giustizia) della Camera, nella seduta
del 17 giugno 1998, hanno avviato l'esame in sede referente di
due proposte di legge di iniziativa parlamentare (A.C. 2939 ed
A.C. 2985) recanti disposizioni di attuazione dell'articolo 68
della Costituzione. I due testi, alquanto simili tra loro,
riproducevano in larga misura l'ultimo tra i decreti-legge
emanati in materia (il decreto-legge n. 555 del 1996), nel
testo risultante dalle modifiche apportate dalla Camera in
sede di conversione. Il 26 gennaio 1999 le Commissioni riunite
hanno licenziato per l'Assemblea un testo unificato delle due
proposte di legge, che l'Assemblea della Camera ha approvato
nella seduta del 17 febbraio 1999.
La Commissione affari costituzionali del Senato, a cui il
testo (A.S. 3819) è stato successivamente assegnato in sede
referente, non ha iniziato l'esame del progetto di legge.
La decadenza, con efficacia ex tunc, della
disciplina introdotta in via di decretazione d'urgenza a
seguito della mancata conversione dell'ultimo decreto-legge
reiterato, e la mancata approvazione, nel corso della XIII
legislatura, di una disciplina organica in materia, non ha
ovviamente vanificato la piena efficacia dell'articolo 68
della Costituzione, dal momento che i relativi profili
procedimentali sono stati fino ad ora risolti sulla base della
giurisprudenza della Corte costituzionale e della prassi
parlamentare.
La giurisprudenza della Corte costituzionale e la prassi
parlamentare.
Per ciò che concerne la prerogativa dell'insindacabilità,
in base a una consolidata giurisprudenza della Corte
costituzionale (a partire dalla sentenza 15 dicembre 1998, n.
1150), alla Camera di appartenenza è attribuito il potere di
valutare la condotta addebitata a un proprio membro, con
l'effetto, qualora sia qualificata come esercizio delle
funzioni parlamentari, di inibire in ordine ad essa una
difforme pronuncia giudiziale di responsabilità, sempre che il
potere sia stato correttamente esercitato.
Secondo la giurisprudenza costituzionale e l'attuale
prassi parlamentare, i membri del Parlamento italiano possono
far valere la prerogativa di cui al primo comma dell'articolo
68 della Costituzione in due sedi: possono eccepire avanti al
giudice ordinario - innanzi al quale siano eventualmente
chiamati a rispondere, per una querela o per un atto di
citazione - la guarentigia dell'insindacabilità, ovvero
possono chiedere alla Camera di appartenenza di valutare la
condotta loro addebitata e di pronunciarsi in ordine
all'insindacabilità della condotta stessa. I due percorsi non
si escludono.
E' possibile pertanto che l'autorità giudiziaria e la
Camera d'appartenenza si esprimano diversamente. Secondo la
Corte costituzionale, tuttavia, se la Camera delibera nel
senso dell'insindacabilità, allora l'autorità giudiziaria -
quale che sia il grado in cui pende il processo - è tenuta a
conformarsi al giudizio del Parlamento, salva la possibilità
di elevare conflitto di attribuzione innanzi alla Corte
costituzionale stessa, ove ritenga di dolersi di un cattivo
esercizio del potere deliberativo da parte della Camera, che
comporti una menomazione delle sue attribuzioni. Se la Corte
costituzionale ritiene che la Camera abbia esercitato in modo
esorbitante il suo potere di qualificare la condotta del
parlamentare come pertinente all'esercizio del mandato
parlamentare, ed abbia pertanto errato nel dichiarare
un'insindacabilità, accoglie il ricorso dell'autorità
giudiziaria e annulla la delibera della Camera. In caso
contrario, rigetta il ricorso.
Gli indirizzi interpretativi della Corte costituzionale in
materia di insindacabilità.
Per quanto riguarda l'ambito oggettivo di estensione della
prerogativa dell'insindacabilità, nella giurisprudenza della
Corte, resa in sede di conflitto di attribuzione, si possono
individuare due indirizzi interpretativi, che si sono
succeduti nel corso degli ultimi anni.
La Corte costituzionale, infatti, in una prima fase aveva
stabilito il principio della cosiddetta "verifica esterna",
secondo cui, in sede di risoluzione dei conflitti di
attribuzione, essa deve limitarsi a controllare che la
delibera parlamentare sia il frutto di un procedimento
parlamentare completo, regolare e motivato, mentre non può
spingersi a valutare la congruità di merito delle
argomentazioni della Camera pronunciatasi sul punto. In una
seconda fase la Corte ha adottato un indirizzo diverso,
secondo cui il controllo della Corte stessa sulla delibera
parlamentare - impugnata con il ricorso per conflitto
d'attribuzione - non può arrestarsi alla verifica esterna,
avendo essa ad oggetto non solo la regolarità dell'iter
procedurale, ma anche la sussistenza dei presupposti richiesti
dal primo comma dell'articolo 68 della Costituzione, e cioè la
riferibilità dell'atto alle funzioni parlamentari. La Corte ha
dunque rinvenuto nel "nesso funzionale", vale a dire nella
riferibilità dell'atto alle funzioni parlamentari, il
discrimine fra l'insieme di dichiarazioni, giudizi e critiche
che sostanziano l'attività politica dei parlamentari e le
opinioni che godono della garanzia prevista dal primo comma
dell'articolo 68 della Costituzione.
Sulla base di queste premesse, in un primo momento la
Corte, rilevata la dimensione peculiare che la funzione
parlamentare assume nel sistema, in quanto attività libera nel
fine e di natura generale, ha affermato che essa non si
risolve negli atti tipici, ma ricomprende anche quelli
"presupposti e conseguenziali", sebbene ad essa non possa
essere ricondotta l'intera attività politica svolta dal
deputato o dal senatore, in quanto tale interpretazione
finirebbe per vanificare il nesso funzionale posto
dall'articolo 68 della Costituzione e comporterebbe il rischio
di trasformare la prerogativa in privilegio personale
(sentenze nn. 375 del 1997, 289 del 1998, 329 del 1999). Il
nesso funzionale è stato quindi rinvenuto dalla Corte nel
collegamento tra la manifestazione di opinione e la funzione
parlamentare, nell'inerenza delle opinioni all'esercizio delle
funzioni (sentenza n. 417 del 1999).
Successivamente la Corte,ˆâ4 a partire dalle sentenze
nn. 10 e 11 del 2000,ˆâ4 ha adottato un indirizzo
interpretativo più restrittivo, affermando che il nesso
funzionale tra le manifestazioni di opinioni rese al di fuori
della sede parlamentare e l'attività parlamentare non può
riscontrarsi nel mero collegamento di argomento o di contesto
fra attività parlamentare e dichiarazione, ma richiede una
identificabilità della dichiarazione stessa quale espressione
di attività parlamentare.
Alla luce di tale criterio, secondo la Corte, gli atti
svolti extra moenia sono insindacabili solo se e nella
misura in cui abbiano una "corrispondenza sostanziale" di
contenuto con atti parlamentari tipici.
La presente proposta di legge: l'insindacabilità di cui al
primo comma dell'articolo 68 della Costituzione.
Venendo ad illustrare il contenuto della proposta
all'esame dell'Assemblea, l'articolo 1 reca una modifica al
comma 3 dell'articolo 343 c.p.p., al fine di adeguarne il
contenuto all'intervenuta soppressione dell'istituto
dell'autorizzazione a procedere nei confronti dei membri del
Parlamento, a seguito dell'entrata in vigore della legge
costituzionale n. 3 del 1993.
Riguardo alla delimitazione dell'ambito nel quale trova
applicazione il principio della insindacabilità, il comma 1
dell'articolo 2, nel testo approvato dalle Commissioni
riunite, interviene con una puntuale individuazione degli atti
parlamentari tipici (proposte di legge, emendamenti,
interventi in Assemblea e nelle altre sedi parlamentari, ecc.)
cui deve ritenersi applicabile in ogni caso la garanzia
dell'insindacabilità di cui al primo comma dell'articolo 68
Costituzione. Esso prevede inoltre,ˆâ4 in linea con il
primo indirizzo interpretativo della Corte sopra richiamato,
che tale prerogativa si applica anche per ogni altra attività
di ispezione, di divulgazione, di critica e di denuncia
riconducibile alla funzione parlamentare, espletata anche
fuori delle sedi parlamentari.
I commi da 2 a 9 dell'articolo 2 disciplinano i profili
procedurali, prevedendo che l'applicabilità dell'articolo 68,
primo comma, della Costituzione, può essere rilevata o
eccepita in qualsiasi procedimento giurisdizionale e nei
procedimenti disciplinari.
L'insindacabilità può essere rilevata dal giudice sia
d'ufficio sia quando venga sollevata la relativa eccezione.
Nel processo penale, qualora il giudice ritenga applicabile
l'articolo 68, primo comma, della Costituzione, provvede con
sentenza in ogni stato e grado del processo a norma
dell'articolo 129 c.p.p.; nel corso delle indagini preliminari
pronuncia decreto di archiviazione a norma dell'articolo 409
c.p.p.; nel processo civile, il giudice pronuncia sentenza con
i provvedimenti necessari alla sua definizione.
Se il giudice non ritenga di accogliere l'eccezione
concernente l'applicabilità dell'insindacabilità, provvede con
ordinanza non impugnabile, trasmettendo copia degli atti alla
Camera di appartenenza del parlamentare. In tale ipotesi, il
processo è sospeso fino alla deliberazione della Camera e
comunque non oltre il termine di novanta giorni dalla
ricezione degli atti da parte della Camera, che può disporre
una proroga del termine non superiore a trenta giorni.
Il comma 7 dell'articolo 2 prevede la possibilità di
accesso diretto alla Camera di appartenenza, che consiste
nella possibilità che la questione dell'applicabilità
dell'articolo 68, primo comma, della Costituzione sia
sottoposta alla Camera di appartenenza direttamente da chi
assume che i fatti per i quali si procede siano coperti
dall'insindacabilità in quanto concernenti opinioni espresse o
voti dati nell'esercizio delle funzioni parlamentari. In tale
caso, si prevede che la Camera possa chiedere al giudice la
sospensione del procedimento.
Conformemente alla giurisprudenza della Corte
costituzionale che attribuisce alla Camera di appartenenza il
potere di valutare la condotta addebitata ad un proprio membro
con l'effetto di inibire, in ordine ad essa, una difforme
pronuncia giudiziale qualora sia qualificata come esercizio
delle funzioni parlamentari, il comma 8 stabilisce che, nel
caso in cui la pronuncia della Camera vada nel senso di
riconoscere l'insindacabilità, il giudice deve adeguarsi alla
pronuncia parlamentare emettendo sentenza conforme, mentre il
pubblico ministero deve richiedere l'archiviazione.
L'autorizzazione a limitazioni della libertà personale di
cui al secondo comma dell'articolo 68 della
Costituzione.
Per quanto riguarda l'esecuzione di provvedimenti
restrittivi della libertà personale, l'articolo 3, adeguandosi
alla scelta adottata dai decreti-legge che si sono succeduti
sulla materia e confermata dalla successiva prassi
parlamentare, prevede che la relativa richiesta di
autorizzazione sia trasmessa alla Camera di appartenenza del
parlamentare direttamente dall'autorità che ha emanato il
singolo atto. Tale soluzione comporta che le richieste di
autorizzazione all'esecuzione di un provvedimento restrittivo
della libertà personale sono trasmesse alla Camera competente
dopo che la misura cautelare sia stata disposta dall'autorità
giudiziaria competente e non, come avveniva in passato, sulla
base della previsione recata dal comma 1 dell'articolo 343
c.p.p., all'atto della richiesta di emissione del
provvedimento restrittivo. In attesa dell'autorizzazione
l'esecuzione dell'atto rimane sospesa. Le Commissioni riunite
hanno invece soppresso il comma 3 del testo base, ritenendo
superfluo introdurre nella legge ordinaria una disposizione
meramente riproduttiva di una norma costituzionale.
L'autorizzazione in materia di intercettazioni
dirette.
Per quanto concerne il tema relativo alle autorizzazioni
richieste per sottoporre i membri del Parlamento ad
intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o
comunicazioni e a sequestro di corrispondenza, nel corso
dell'esame in sede referente è stata approvata una modifica al
comma 1 dell'articolo 3, prevedendo espressamente,
conformemente agli orientamenti recentemente assunti in
materia sia in sede parlamentare che giurisdizionale, la
necessità di una previa autorizzazione della Camera di
appartenenza anche per procedere all'acquisizione di tabulati
di comunicazioni di un parlamentare.
Il comma 3 dell'articolo 3, introdotto nel corso
dell'esame in sede referente, prevede che in caso di
scioglimento anticipato della Camera alla quale il
parlamentare appartiene la richiesta di autorizzazione ad
actum di cui al comma 1 perde efficacia a decorrere
dall'inizio della successiva legislatura. Viene così
confermata l'attuale prassi parlamentare, secondo la quale le
Camere si pronunciano sulle richieste di autorizzazione
previste dal secondo e dal terzo comma dell'articolo 68 della
Costituzione anche in regime di prorogatio.
L'articolo 4 prevede che, con l'ordinanza di trasmissione
alla Camera della questione relativa all'applicabilità della
prerogativa dell'insindacabilità e con la richiesta di
autorizzazione prevista dall'articolo 3, l'autorità competente
deve enunciare il fatto per il quale è in corso il
procedimento, indicando le norme di legge che si assumono
violate, e fornire alla Camera gli elementi su cui si fonda il
provvedimento.
L'autorizzazione in materia di intercettazioni
indirette.
L'articolo 5 reca la disciplina dell'utilizzabilità, in
sede processuale, delle cosiddette "intercettazioni
indirette", vale a dire le intercettazioni disposte nel corso
di procedimenti riguardanti terzi e nelle quali membri del
Parlamento siano coinvolti o nel corso delle quali di essi sia
fatta menzione.
In particolare l'articolo 5 prevede, al comma 1, che
qualora il giudice delle indagini preliminari, anche su
istanza delle parti ovvero del parlamentare interessato,
ritenga, in tutto o in parte, irrilevanti ai fini del
procedimento i verbali o le registrazioni di conversazioni o
comunicazioni intercettate in qualsiasi forma nel corso di
procedimenti riguardanti terzi, alle quali abbiano preso parte
membri del Parlamento o nelle quali di essi sia fatta
menzione, ne decide in camera di consiglio, sentite le parti,
la distruzione integrale o parziale. Con una modifica al testo
base introdotta nel corso dell'esame in sede referente si è
previsto inoltre che la stessa procedura si applica anche
qualora il giudice ritenga irrilevanti, in tutto o in parte, i
tabulati di comunicazioni acquisiti nel corso dei medesimi
procedimenti.
Relativamente alla materia delle "intercettazioni
indirette", la questione maggiormente dibattuta nel corso
dell'esame in sede referente è stata quella relativa alla
estensione del regime autorizzatorio, prevista dal testo-base,
anche per le intercettazioni di conversazioni o comunicazioni
nelle quali sia fatta menzione di membri del Parlamento,
valutando il rischio di un uso strumentale della suddetta
previsione. La soluzione adottata, al riguardo, dalle
Commissioni riunite è volta a contemperare l'esigenza di
garantire la guarantigia sottostante al principio sancito
dall'articolo 68 della Costituzione con quella di evitare, da
un lato, la necessità di acquisire in ogni caso
l'autorizzazione della Camera di appartenenza del parlamentare
ai fini dell'utilizzo delle predette intercettazioni e,
dall'altro, la distruzione dell'intero testo delle
intercettazioni nelle quali sia fatta menzione di un
parlamentare, qualora ne sia accertata dal giudice
l'irrilevanza ai fini processuali.
Le Commissioni riunite, pertanto, hanno ritenuto di
mantenere la suddetta previsione, approvando al contempo
alcuni emendamenti dei relatori volti a prevedere che il
giudice delle indagini preliminari, qualora ritenga
irrilevanti le singole frasi nelle quali è fatta menzione del
parlamentare, possa ordinare la distruzione delle parti dei
verbali o delle registrazioni che le contengono.
Qualora invece il giudice per le indagini preliminari
ritenga necessario utilizzare le intercettazioni o i tabulati
di comunicazioni, secondo quanto previsto dal comma 2
dell'articolo 5, deve richiedere, entro dieci giorni,
l'autorizzazione alla Camera alla quale il parlamentare
appartiene o apparteneva al momento in cui le intercettazioni
sono state effettuate.
La richiesta di autorizzazione all'utilizzazione in sede
processuale delle intercettazioni, ai sensi del comma 3, deve
essere trasmessa direttamente alla Camera competente. Tale
richiesta deve contenere l'enunciazione del fatto per il quale
è in corso il procedimento e l'indicazione delle norme di
legge che si assumono violate, e deve essere corredata dei
verbali delle intercettazioni, delle relative registrazioni e
degli altri elementi sui quali la richiesta è fondata.
Le Commissioni riunite hanno soppresso il comma 4 del
testo base che, riproducendo il testo approvato dalla Camera
dei deputati nella scorsa legislatura, prevedeva che, decorsi
sessanta giorni dalla richiesta senza che la Camera competente
avesse provveduto, il giudice per le indagini preliminari
potesse reiterare la richiesta. Alle Commissioni riunite è
infatti apparsa inutile la previsione di un termine per
l'adozione della deliberazione da parte della Camera
competente, decorso il quale il giudice avrebbe dovuto
reiterare la richiesta.
Il testo licenziato dalle Commissioni riunite prevede che
il giudice debba procedere alla immediata distruzione della
documentazione solamente a seguito di diniego
dell'autorizzazione. Si prevede, inoltre, che tutte le
intercettazioni e le comunicazioni, acquisite in difformità da
quanto previsto dalle norme in esame, devono essere dichiarate
inutilizzabili dal giudice in ogni stato e grado del
procedimento.
Le disposizioni finali.
L'articolo 6, non modificato dalle Commissioni riunite,
stabilisce che, nei procedimenti in corso alla data di entrata
in vigore della legge, le disposizioni di cui all'articolo 5
si osservano sole se le intercettazioni non siano già state
utilizzate in giudizio, mentre l'articolo 7 reca la clausola
di salvaguardia degli atti adottati e degli effetti e i
rapporti sorti sulla base dei decreti-legge emanati in materia
nelle ultime tre legislature, decaduti per mancata conversione
in legge entro il termine costituzionale. L'articolo 8,
infine, dispone l'immediata entrata in vigore della legge il
giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale.
Marco BOATO, Relatore per la I Commissione.
Erminia MAZZONI, Relatore per la II Commissione.
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