XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 126
Onorevoli Colleghi! - Negli ultimi anni si è proposto
con forza il tema della sicurezza alimentare concernente
l'intera catena alimentare: dalla produzione alla
trasformazione, dalla distribuzione alla vendita al
dettaglio.
La proposta d'istituzione di un'Agenzia nazionale per la
sicurezza alimentare, dei cosmetici e dei farmaci (ANSAF),
nasce dalla considerazione che, dopo le crisi alimentari degli
ultimi anni ("mucca pazza", carne agli ormoni, contaminazione
da diossina), occorre garantire il ritorno alla fiducia dei
consumatori di fronte ad un sistema istituzionale debole nella
definizione delle regole e nell'individuazione delle
responsabilità.
1. Il problema della sicurezza alimentare.
Il problema va certo affrontato da più lati, e non solo
prevedendo una normativa più rigorosa e meno frammentaria,
oppure rendendo più efficaci i controlli, ma anche informando
e formando i consumatori e promuovendo i prodotti alimentari
biologici e naturali.
Con l'introduzione delle moderne tecnologie genetiche si
concretizza, per la prima volta nella storia della vita, la
possibilità di riprodurre gli organismi viventi in
laboratorio, mediante l'alterazione dell'identità genetica. Le
applicazioni in campo agricolo e zootecnico (e quindi
alimentare) sono innumerevoli: piante che crescono ovunque,
che resistono all'azione massiccia dei diserbanti e dalle
quali si ottengono prodotti che non deperiscono, animali
superproduttivi.
E' ormai scientificamente dimostrato che la manipolazione
genetica dei prodotti agricoli determina alterazioni
irreversibili dell'ambiente naturale e della biodiversità che,
nel suo attuale equilibrio, garantisce le possibilità di vita
e di sussistenza sul pianeta. Non si conoscono quali
conseguenze avranno a medio e lungo termine le modificazioni
genetiche; nessuno è oggi in grado di stabilirlo. Dobbiamo
tutti assumere, dunque, un comportamento responsabile verso
l'applicazione delle biotecnologie che potrebbero migliorare
la qualità della vita sul pianeta. Ma proprio perché le
biotecnologie rappresentano un grande potenziale e, nello
stesso tempo, una grande incognita, occorre procedere con le
dovute precauzioni, difendendo le popolazioni dagli eccessi
dell'ingegneria genetica e dai rischi irreversibili di quelle
applicazioni biotecnologiche che rispondono unicamente ai
criteri di maggiore profitto delle industrie multinazionali
che producono gli organismi geneticamente modificati (OGM).
Negli ultimi mesi alcune decisioni prese da organismi
internazionali e dal Parlamento italiano hanno in parte
modificato il quadro istituzionale.
La Commissione europea ha presentato, il 12 gennaio 2000,
il "Libro bianco sulla sicurezza alimentare". La
Commissione si è proposta di raccogliere le osservazioni di
tutte le parti interessate per predisporre quindi le varie
proposte legislative delineate nel documento. La proposta
principale riguarda l'istituzione di una Authority
europea. Nel "Libro bianco" si propone inoltre la
definizione di un quadro legislativo comunitario per il
sistema dei controlli e per la sicurezza degli alimenti nella
catena alimentare.
L'articolo 59 della legge 23 dicembre 1999, n. 488
(finanziaria 2000) ha istituito un contributo per la sicurezza
alimentare che alimenterà un Fondo per lo sviluppo
dell'agricoltura biologica e di qualità. Al fine di promuovere
i prodotti di tale settore dell'agricoltura, le "istituzioni
pubbliche che gestiscono mense scolastiche ed ospedaliere
prevedono nelle diete giornaliere l'utilizzazione di prodotti
biologici, tipici e tradizionali".
Dalle associazioni ambientaliste e dei consumatori, e da
una parte del mondo scientifico è venuta la proposta di una
moratoria quinquennale alla commercializzazione e alla
produzione di alimenti geneticamente modificati, ovvero per il
tempo strettamente necessario al fine di avviare studi
approfonditi sulle conseguenze che determinano gli OGM sulla
salute pubblica e sull'ambiente naturale. Nel corso di cinque
anni, infatti, è ampiamente possibile eseguire il monitoraggio
dei campi agricoli sperimentali, sottoponendo le alterazioni e
le propagazioni genetiche al controllo ed alle analisi di
autorità pubbliche realmente indipendenti.
Recentemente la regione Marche, con l'approvazione della
legge regionale 23 febbraio 2000, n. 9, ha vietato l'utilizzo
di prodotti contenenti OGM nelle mense scolastiche, negli
ospedali e nei luoghi di cura. Ci è sembrato utile proporre un
tale divieto su scala nazionale, con un'apposita proposta di
legge, come primo passo precauzionale nelle more di protocolli
e normative comunitarie utili alla valutazione dell'impatto
sulla salute umana e sull'ambiente, e come parte di un più
ampio programma di tutela della sicurezza alimentare che
preveda, tra le altre misure, anche momenti formativi ed
informativi.
Un primo passo da compiere ci sembra, infatti, quello di
rendere effettivo, a partire dalle fasce più deboli della
popolazione, ovvero i bambini, i giovani nell'età evolutiva e
gli ammalati, il "principio di precauzione" nei confronti dei
prodotti transgenici sancito il 29 gennaio 2000 a Montreal
nell'ambito del Protocollo sulla biosicurezza (siglato dai
delegati di 131 Paesi aderenti all'ONU) che prevede, inoltre,
l'obbligo di etichettare tali prodotti.
Occorre affrontare queste problematiche in modo incisivo
ed organico, con un approccio adeguato alla complessità dei
sistemi agricolo-alimentari e finalizzato al miglioramento
costante e duraturo nel tempo. A tale fine si propongono
l'istituzione dell'ANSAF, l'approvazione di un piano nazionale
di informazione alimentare, l'avvio di una campagna di
formazione alimentare nelle scuole, il sostegno ai prodotti
alimentari dell'agricoltura e della zootecnia biologiche, di
quelli tipici e tradizionali nonché di quelli a denominazione
di origine protetta, chiamando a confrontarsi esperti,
dirigenti di strutture pubbliche, membri del Governo,
parlamentari, esponenti delle organizzazioni del settore
agricolo ed alimentare, rappresentanti di aziende e delle
associazioni ambientaliste e dei consumatori.
In tale contesto nasce la duplice esigenza:
a) di un maggiore coordinamento europeo sulle
misure di monitoraggio e di controllo epidemiologico sulle
cause e sugli effetti delle contaminazioni delle sostanze
alimentari, mediante l'istituzione di un'apposita Agenzia a
livello comunitario nonché di una rete di Agenzie nazionali
che già sono in funzione in altri Paesi, mentre nel nostro
Paese i controlli sono frantumati, non coordinati e dispersi
in più di venti organismi nazionali e locali;
b) di avviare una verifica ed una armonizzazione
dei sistemi di controllo e di vigilanza pubblica a livello
europeo dando vita, anche nel nostro Paese, all'ANSAF, e di
elaborare un testo unico delle norme nazionali in materia.
2. Le Agenzie a livello internazionale ed europeo.
Un modello di riferimento per la istituzione dell'ANSAF è
senz'altro quello della Food and Drug Administration,
che ha sede in 157 città degli Stati Uniti d'America e una
struttura di oltre 9 mila impiegati, tra cui 2.100 tecnici,
compresi 900 chimici e 300 biologi, che lavorano in 40
laboratori, e 1.100 ispettori.
In seguito all'allarme creato dalla nota vicenda della
encefalopatia spongiforme bovina (BSE), alcuni Paesi europei
(notizie tratte dal dossier "Alimentazione, sicurezza
dei prodotti e salute dei consumatori" presentato alla
Conferenza programmatica svoltasi a Milano il 13-14 dicembre
1999 dal Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti),
hanno deciso di migliorare a livello istituzionale i
meccanismi di ricerca e di controllo alla base della
valutazione del rischio. In particolare alcuni Paesi europei
hanno istituito delle Agenzie nazionali.
La Francia ha costituito dal 1^ luglio 1998 l'Agence
Francaise de la Sécurité des Aliments (AFSSA), che, alle
dipendenze dei tre Ministeri responsabili della salute,
dell'agricoltura e del consumo, associa e coordina le
strutture scientifiche delle tre amministrazioni. L'Agenzia ha
il compito di assicurare la sicurezza sanitaria nel campo
dell'alimentazione, dalla produzione delle materie prime alla
distribuzione al consumatore finale.
La Gran Bretagna nel mese di giugno 1999 ha introdotto il
Food Standard Bill, che pianifica la costituzione della
Food Standards Agency, con i seguenti compiti:
a) monitorare la sicurezza e gli standard di
tutti i prodotti alimentari per il consumo umano;
b) commissionare la ricerca scientifica e
sviluppare nuove politiche;
c) coordinare e monitorare gli standard
della normativa alimentare;
d) supportare i consumatori, i Ministeri e
l'industria alimentare.
In Germania, fin dal 1994, esiste un organismo
indipendente in seno al Ministero della sanità, il BGVV
(Bundesinstitut fur gesundheitlichen verbraucherschutz und
veterinarmedizin: Istituto federale per la protezione della
salute dei consumatori e per la medicina veterinaria), che ha
l'obiettivo di tutelare il diritto alla salute dei consumatori
nei campi alimentare, dei cosmetici, della medicina
veterinaria, della zoonosi, della tutela delle piante e della
certificazione di qualità dei laboratori.
In Danimarca e Svezia (Danish national food agency e
Swedish national food administration) esistono agenzie
che dipendono rispettivamente dal Ministero dei prodotti
alimentari, agricoltura e pesca e dal Ministero
dell'agricoltura.
In Spagna il soggetto che esercita le funzioni di
promozione e di sostegno dei diritti dei consumatori è
l'Istituto nazionale del consumo, un organismo pubblico
costituito all'interno del Ministero della sanità e del
consumo. L'Istituto ha al suo interno il Centro di indagine e
controllo della qualità, un laboratorio dove si centra
l'attività di analisi sui prodotti, tanto nel campo
dell'alimentazione che dei prodotti industriali. Dispone,
inoltre, di un Centro di informazione e documentazione sul
consumo, incaricato di elaborare e diffondere informazioni ai
consumatori, alle organizzazioni ed alle amministrazioni che
si occupano della difesa dei loro diritti. L'Istituto si
occupa di una vasta gamma di servizi e prodotti, compresi i
prodotti alimentari per certi aspetti.
Nei principali Paesi europei esiste una diversa
articolazione di compiti istituzionali sia verticali
(alimenti/prodotti non alimentari), che orizzontali (centrali,
regionali, comunali). A livello centrale le responsabilità
sulla sicurezza degli alimenti e degli altri prodotti (non
alimentari) sono separate in Italia, Gran Bretagna e Germania,
come peraltro accade in sede di Unione europea, mentre c'è un
approccio unitario in Francia e in Spagna. Le attività di
salvaguardia dei consumatori sono poste nell'area della sanità
pubblica in Italia, Germania e Spagna; mentre la sorveglianza
sui prodotti alimentari è inserita nell'area agricoltura in
Gran Bretagna o nell'area industria in Francia.
Ma la tendenza che si sta affermando a livello europeo è
di dare vita ad agenzie dedicate alla sicurezza degli
alimenti, al fine di rendere maggiormente snelli ed efficaci i
controlli.
A livello territoriale gli approcci sono diversi: in
Francia operano le articolazioni dipartimentali (provinciali)
delle amministrazioni centrali; in Gran Bretagna le
responsabilità sono affidate alle contee (province); in
Germania ed in Spagna, le responsabilità sono trasferite alle
macroregioni (lander e comunità autonome).
I CONTROLLI SUGLI ALIMENTI IN EUROPA
(Tabella tratta dal dossier "Alimentazione,
sicurezza dei prodotti e salute dei consumatori"
citato)
...(omissis) ...
3. Gli attuali organismi di controllo in Italia.
Sono molteplici, sia a livello centrale che territoriale,
gli organismi (dati tratti dalla "Relazione sull'attività
di vigilanza e controllo degli alimenti e delle bevande in
Italia - Anni 1995 e 1996", 22 luglio 1999) responsabili di
diversi aspetti del controllo ufficiale degli alimenti e delle
bevande ai sensi del decreto legislativo 3 marzo 1993, n. 123,
che recepisce la direttiva 89/397/CEE.
Ai livelli governativi nazionale e regionali, oltre ai
compiti normativi nell'ambito delle diverse competenze, sono
affidate prevalentemente le funzioni di programmazione,
d'indirizzo e di coordinamento, mentre le funzioni di
controllo sulle attività di produzione, commercio e
somministrazione degli alimenti e delle bevande competono
prevalentemente ai comuni che le esercitano attraverso le
aziende sanitarie locali.
Il Ministero della sanità opera, a livello centrale, con
il Dipartimento della tutela della salute umana, della sanità
pubblica veterinaria e dei rapporti internazionali e, a
livello territoriale, con i propri uffici periferici
consistenti negli uffici di sanità aerea, negli uffici di
sanità marittima ed aerea, negli uffici di confine terrestre e
negli uffici veterinari periferici (posti di ispezione
frontaliera e uffici veterinari per gli adempimenti
comunitari).
Con competenza su tutto il territorio nazionale e con
strutture articolate anche a livello periferico, operano,
principalmente nell'ambito della repressione e della
prevenzione, i comandi dei carabinieri per la sanità
attraverso i nuclei antisofisticazione e sanità (NAS).
A livello centrale opera l'Istituto superiore di sanità
(ISS), sia per l'effettuazione delle analisi di revisione, sia
per una serie di compiti tecnico-scientifici.
A livello territoriale operano le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, i dipartimenti di prevenzione
delle aziende sanitarie locali attraverso i servizi di igiene
degli alimenti e della nutrizione (SIAN) ed i servizi
veterinari (SV), nonché, per gli accertamenti analitici di
laboratorio, i presìdi multizonali di prevenzione (PMP), gli
istituti zooprofilattici sperimentali (IZS) e le agenzie
regionali per la protezione dell'ambiente (ARPA).
Il Ministero delle politiche agricole e forestali opera a
livello centrale con l'Ispettorato centrale per la repressione
delle frodi (ICRF) ed è preposto alla tutela economica dei
prodotti agroalimentari attraverso controlli di natura
prevalentemente merceologica. L'ICRF, per l'effettuazione
delle analisi, si avvale degli istituti di ricerca e di
sperimentazione agraria individuati con decreto del Ministro
dell'agricoltura e delle foreste 18 luglio 1986, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 244 del 20 ottobre 1986.
Il Ministero delle finanze opera a livello centrale, con
la Direzione generale delle dogane e delle imposte indirette,
con i laboratori chimici delle dogane e con la Guardia di
finanza, ed è preposto ad attività di controllo e vigilanza
sui prodotti alimentari relativamente alla prevenzione e alla
repressione delle frodi di natura fiscale.
4. Istituzione dell'ANSAF.
L'istituzione dell'ANSAF con poteri di indirizzo e di
controllo, che regoli la produzione, il commercio, l'attività
di ricerca e di sperimentazione nell'ambito di tutte le
filiere di produzione e di commercializzazione degli alimenti,
dei cosmetici e dei farmaci, costituirebbe lo strumento
essenziale per disciplinare, semplificare e rendere più
efficaci sia l'emanazione della normativa in materia che
l'opera di controllo e di repressione.
L'ANSAF dovrà:
a) presidiare il processo di semplificazione della
normativa del settore, con l'obiettivo della produzione di un
testo unico (o di più testi: alimenti, cosmetici, farmaci);
b) garantire la tutela della salute in caso di
conflitto di interesse tra il consumatore e il produttore;
c) coordinare il programma di controlli a livello
nazionale su tutta la filiera alimentare e coordinare il
sistema di allarme rapido;
d) controllare e verificare la salubrità dei
cosmetici;
e) controllare la validità e l'efficacia dei
farmaci;
f) promuovere lo scambio di informazioni a livello
scientifico, in particolare per l'applicazione del principio
di precauzione;
g) coordinare le iniziative di informazione e di
formazione dei consumatori;
h) promuovere politiche a sostegno delle
produzioni di qualità;
i) istituire ed aggiornare una banca dati sugli
alimenti, sulle filiere produttive, sulla loro
commercializzazione, sui produttori, sulle aziende del settore
agroalimentare e sulle ditte di grande distribuzione
all'ingrosso ed al dettaglio, sui cosmetici e sui farmaci.
Proponiamo dunque un'apposita Autorità indipendente, nel
cui ambito saranno riorganizzate le strutture dell'ICRF e
quelle del Ministero della sanità preposte a tale fine.
La separazione delle attività rivolte alla tutela della
qualità rispetto a quelle relative alla sicurezza trae origine
dalla considerazione che, mentre le prime (denominazioni di
origine, marchi, certificazioni di qualità, eccetera) sono
svolte prevalentemente in funzione dell'interesse dei
produttori, che considerano l'attestazione della qualità del
prodotto condizione di competitività sul mercato, la
repressione delle frodi e in generale tutte le funzioni che si
riassumono nell'espressione "sicurezza alimentare" sono poste
a tutela della salute dei consumatori ed è bene siano
ricondotte ad unità, superando l'attuale frammentazione tra
vari soggetti ed organi.
La presente proposta di legge prevede una delega al
Governo per l'istituzione dell'ANSAF.
L'ANSAF dovrà essere posta sotto la vigilanza della
Presidenza del Consiglio dei ministri e dovrà avere piena
autonomia.
L'ANSAF dovrà avere funzione di organo di vigilanza,
controllo e consulenza di carattere tecnico-scientifico in
materia di:
a) produzione e commercializzazione di prodotti
alimentari e di bevande;
b) prevenzione delle tossinfezioni;
c) profilassi nutrizionale;
d) farmaci veterinari e mangimi veterinari;
e) produzione e commercializzazione di prodotti
destinati all'alimentazione zootecnica;
f) controllo sugli impianti di macellazione;
g) sezionamento e preparazione delle carni,
depositi frigoriferi, nonché impianti di confezionamento e
deposito di prodotti della pesca;
h) prevenzione e repressione delle frodi
alimentari;
i) controllo sui vaccini per gli animali, farmaci
e dispositivi medici, presìdi chimici e diagnostici,
tecnologie sanitarie;
l) attività di ricerca e sperimentazione;
m) produzione ed immissione in commercio di
medicinali per uso umano, presìdi medico-chirurgici e prodotti
assimilati;
n) gestione del prontuario terapeutico;
o) farmacovigilanza;
p) produzione e commercio di sostanze stupefacenti
e psicotrope, dei cosmetici e dei presìdi sanitari;
q) valutazione della rispondenza delle specialità
medicinali ai requisiti richiesti dalle disposizioni di legge
e dalle direttive comunitarie;
r) pareri sulle procedure comunitarie di
autorizzazione all'immissione in commercio dei farmaci;
s) pareri vincolanti sul valore terapeutico dei
medicinali e sulla compatibilità finanziaria delle prestazioni
farmaceutiche;
t) rispondenza della produzione e della
commercializzazione di OGM ai requisiti dettati dalle
normative comunitarie in materia;
u) formulazione alle pubbliche amministrazioni
centrali e periferiche di proposte e pareri sulle materie di
competenza;
v) cooperazione con gli altri organismi nazionali
operanti nel settore, a partire da quelli degli altri Paesi
europei e con l'istituenda Agenzia europea;
z) raccolta sistematica, anche tramite apposita
banca dati, di tutti i dati relativi alla sicurezza
alimentare.
Per lo svolgimento delle proprie funzioni l'ANSAF regolerà
su base convenzionale i rapporti di collaborazione,
consulenza, assistenza, servizio, supporto e promozione con le
altre pubbliche amministrazioni, le università degli studi, le
istituzioni e gli enti pubblici e privati, nazionali ed
esteri.
L'ANSAF promuoverà campagne informative per i consumatori
e programmi divulgativi nelle scuole di ogni ordine e grado
sull'educazione alimentare, ed inoltre promuoverà e coordinerà
sedi di confronto tra le associazioni di imprenditori e di
consumatori nelle materie di sua competenza.
L'ANSAF è un organo collegiale presieduto da un
sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei ministri, ed
è costituita dal consiglio di amministrazione, dal direttore e
dal collegio dei revisori dei conti, nominati con decreto del
Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del
Consiglio dei ministri, previo parere favorevole delle
competenti Commissioni parlamentari, e scelti tra persone di
cui siano note la competenza e la professionalità nei settori
nei quali opera l'ANSAF.
Per lo svolgimento delle attività dell'ANSAF di interesse
regionale ed in particolare per ciò che concerne la vigilanza
ed i controlli, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano istituiscono, con proprie leggi, rispettivamente
agenzie regionali e provinciali per la sicurezza alimentare,
dei cosmetici e dei farmaci, che godono di autonomia
tecnico-giuridica, amministrativa e contabile, e sono poste
sotto la vigilanza del presidente della regione o della
provincia autonoma.
5. Sede dell'ANSAF.
Nella presente proposta di legge abbiamo indicato la città
di Parma (nel cui territorio provinciale ha sede la cosiddetta
"food-valley italiana") quale sede naturale della futura
agenzia.
Peraltro la città di Parma si è candidata a sede
dell'Agenzia europea tramite un protocollo d'intesa firmato il
16 febbraio scorso dal presidente della regione
Emilia-Romagna, dal presidente della provincia, dal sindaco e
dal rettore dell'università degli studi di Parma e dal
presidente della locale camera di commercio, industria,
artigianato e agricoltura.
Si è pertanto deciso di localizzare nella provincia di
Parma l'ANSAF, quale Agenzia nazionale. Infatti, da un lato
l'Emilia-Romagna è la regione che fornisce la maggiore
produzione agricola italiana, dall'altro, a Parma è ubicata
un'imponente industria alimentare, costituita da imprese
multinazionali e da numerose piccole e medie imprese, nonché
da imprese artigianali.
A Parma sono inoltre collocate istituzioni di primo piano
a supporto del settore alimentare, che vanno dalla stazione
sperimentale per l'industria delle conserve alimentari del
Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato,
agli istituti scientifici dell'università degli studi
raggruppati nel parco tecnologico e nel campus di S.
Elisabetta, al Collegio europeo per gli studi di diritto
comunitario, alla fiera che ospita manifestazioni di livello
internazionale, quali Cibus, Cibustec, Expo Qualità, e
che sarà affiancata dalla "Cittadella del cibo".
Frontespizio