XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 121
Onorevoli Colleghi! - Le Autorità indipendenti sono
destinate a diventare sempre di più un punto focale rispetto
ai problemi della democrazia, delle garanzie, del ruolo dei
consumatori e dei cittadini in particolare. Fin dalla loro
istituzione e quasi immediata proliferazione, rilievi ed
incertezze sono stati espressi da eminenti giuristi in merito
al loro inquadramento nell'ordinamento giuridico e, al
contempo, numerosi interrogativi sono stati suscitati dalle
loro difformità procedurali. L'esigenza di una approfondita
riflessione sul complesso e variegato scenario normativo di
tali figure è stata accolta all'inizio dell'anno 1999 dalla
Commissione affari costituzionali della Camera dei deputati,
che ha avviato un'indagine conoscitiva sulle Autorità
indipendenti, al fine di procedere ad una ricognizione delle
competenze loro affidate, onde evitare che intrecci ed
interferenze con altre "componenti" dello Stato ne
affievoliscano l'utilità, i poteri e gli strumenti di
intervento, così come è stato considerato altrettanto
necessario verificarne la rispondenza in qualità di
interlocutori utili dei cittadini. Inizialmente recepite
nell'ambito del diritto amministrativo, da più parti si
ritiene indubitabile la crescita delle Autorità indipendenti
verso una rilevanza di rango costituzionale, che aveva infatti
trovato eco nei lavori della Commissione bicamerale per le
riforme costituzionali, ma che qui si è preferito, per il
momento, affrontare in sede di legislazione ordinaria
attraverso una legge quadro al fine di giungere in tempi più
rapidi ad una disciplina unitaria e all'individuazione di
denominatori comuni, pur nella salvaguardia della pluralità
dei modelli ed obiettivi specifici e della conseguente
pluralità di soluzioni organizzative e funzionali, che ben
possono essere demandati, per alcuni aspetti, alle singole
leggi istitutive.
Il testo base sul quale si è sviluppata - attraverso
modificazioni ed autorizzazioni - la presente proposta di
legge (già presentata nella XIII legislatura: atto Camera n.
6197) è quello elaborato dall'Istituto per la documentazione e
gli studi legislativi (ISLE) che, con alto senso delle
problematiche istituzionali, aveva dedicato il X corso di
studio alle Autorità indipendenti.
La proposta di legge consta di cinque capi. Il capo I,
oltre a definire le finalità della legge, disciplina
l'istituzione e l'organizzazione delle Autorità indipendenti;
i capi II e III ne definiscono, rispettivamente, i poteri
normativi e le funzioni amministrative; il capo IV determina
le sanzioni e le garanzie; il capo V reca le disposizioni
finali e transitorie.
Il comma 2 dell'articolo 1 definisce l'ambito di
applicazione della legge, le cui disposizioni si applicano a
quelle Autorità il cui primo requisito è l'autonomia dal
Governo e che garantiscono in via esclusiva o prevalente
l'attuazione di leggi a tutela di diritti e di interessi
costituzionali, nonché vigilano sulla correttezza e sulla
trasparenza dei comportamenti dei soggetti che agiscono nei
settori di rispettiva competenza. Tali figure istituzionali
sono previste esclusivamente in qualità di organi collegiali,
costituiti dal presidente - nominato su proposta del
Presidente del Consiglio dei ministri e previo parere
favorevole delle Commissioni parlamentari competenti, espresso
a maggioranza qualificata - e da un numero di componenti non
superiore a quattro, eletti per una metà dalla Camera dei
deputati e per l'altra metà dal Senato della Repubblica con
voto limitato (articolo 2).
I componenti delle Autorità indipendenti sono scelti sulla
base della loro nota e provata competenza e professionalità
nei settori in cui operano le stesse Autorità, durano in
carica quattro anni ed hanno la possibilità di essere rieletti
una sola volta (articolo 3).
A garanzia della loro indipendenza ed autonomia di
giudizio, per i componenti delle Autorità indipendenti è
individuata una serie di rigide incompatibilità che vigono nel
corso della loro permanenza in carica e nei quattro anni
successivi alla cessazione dall'incarico. Le violazioni di
tali divieti sono punite con la decadenza dall'incarico e con
sanzioni di carattere pecuniario, ferma restando la
responsabilità penale qualora il fatto costituisca reato
(articolo 4).
A garanzia della funzionalità delle Autorità indipendenti,
i componenti delle medesime sono considerati alla stregua di
pubblici ufficiali e sono tenuti al segreto d'ufficio; è
riconosciuta la possibilità di dotarsi, a maggioranza, di un
codice etico; alle procedure istruttorie si applicano i
princìpi sull'individuazione e sulle funzioni del responsabile
del procedimento, nonché quelli relativi alla distinzione tra
funzioni di indirizzo e di controllo e funzioni di gestione ai
sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241 (articolo 5).
Alle Autorità indipendenti è riconosciuta un'ampia
autonomia organizzativa, contabile ed amministrativa, che
consente loro di adottare regolamenti relativi
all'organizzazione ed al loro funzionamento anche in deroga
alle norme vigenti sulla contabilità generale dello Stato.
Ciascuna Autorità dispone di personale di ruolo, il cui
organico iniziale è stabilito dalla legge istitutiva e la cui
consistenza può essere aumentata nel limite di un decimo di
esso. Le Autorità indipendenti possono, inoltre, avvalersi per
motivate esigenze, di dipendenti dello Stato o di altre
amministrazioni pubbliche nel limite di un decimo della
dotazione organica; è prevista inoltre la possibilità di
assunzione di personale specializzato e di esperti - per i
quali vigono gran parte delle incompatibilità previste per i
componenti delle Autorità - attraverso contratti a tempo
determinato disciplinati dalle norme di diritto privato, nel
limite, rispettivamente, di un quinto e di un decimo della
dotazione organica iniziale stabilita dalla legge istitutiva
(articolo 6).
Sono contemplate due ipotesi di rimozione dei componenti
delle Autorità indipendenti, una deliberata dagli stessi
membri a maggioranza dei due terzi nel caso di gravi mancanze,
l'altra deliberata da ciascuna delle due Camere, a maggioranza
dei due terzi, sulla base di una mozione motivata proposta da
almeno un quarto dei rispettivi componenti, volta a deliberare
la decadenza delle Autorità nel caso di gravi e persistenti
violazioni della legge istitutiva (articolo 7).
L'articolo 8 definisce i rapporti istituzionali che
coinvolgono le Autorità indipendenti: devono riferire alle
Camere annualmente presentando una relazione che le
Commissioni parlamentari competenti discutono contestualmente
al Documento di programmazione economico-finanziaria;
collaborano con le autorità e con le amministrazioni degli
Stati esteri; possono avvalersi, nei casi previsti dalle leggi
istitutive, di organi della pubblica amministrazione.
Il capo II, che comprende gli articoli 9 e 10, definisce i
poteri normativi delle Autorità indipendenti; il procedimento,
la forma e la pubblicazione degli atti adottati.
Il capo III (articoli 11 e 12 ) definisce le funzioni
amministrative delle Autorità indipendenti, e, in particolare,
reca norme sulla natura degli atti e dei provvedimenti
adottati e sulle attività di vigilanza e controllo, il cui
scopo principale riguarda la trasparenza e la correttezza
degli atti e dei comportamenti dei soggetti operanti nei
settori di competenza delle Autorità stesse.
Il capo IV (articoli da 13 a 16) contempla la tipologia
delle sanzioni e delle garanzie: individua i poteri
sanzionatori delle Autorità, che possono irrogare sanzioni
amministrative anche di carattere pecuniario; dispone un
tentativo obbligatorio di conciliazione per la risoluzione
delle controversie, prima del ricorso in sede giurisdizionale;
per i ricorsi nei confronti dei provvedimenti delle Autorità,
sempre ammessi in sede giurisdizionale, attribuisce al
tribunale amministrativo regionale del Lazio la competenza nei
casi in cui la giurisdizione appartiene al giudice
amministrativo; prescrive il rito previsto per la controversie
davanti al giudice del lavoro ove la giurisdizione appartenga
al giudice ordinario.
Il capo V (articoli 17 e 18) contiene le disposizioni
finali e transitorie: si prevede l'applicazione della legge
anche alle Autorità indipendenti già istituite alla data di
entrata in vigore della legge, qualora soddisfino i requisiti
di cui all'articolo 1, al primo rinnovo di esse; è prevista
inoltre una delega al Governo per il coordinamento della
normativa in materia di Autorità indipendenti.
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