XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 97
Onorevoli Colleghi! - Nel corso della XIII legislatura
sono stati esaminati dal Parlamento numerosi provvedimenti, di
varia portata, che hanno interessato il settore del turismo:
fra questi, in primo luogo, il disegno di legge di riforma
della legislazione nazionale del turismo, approvato in via
definitiva dalle Camere (legge 29 marzo 2001, n. 135). Tale
provvedimento, oltre ad occuparsi di fornire un moderno quadro
di riferimento per il settore pubblico e privato, contiene
numerose norme tese a semplificare e a sburocratizzare
l'attività delle imprese turistiche. Tra queste ultime, le più
rilevanti sono le modifiche apportate all'articolo 109 del
testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio
decreto 18 giugno 1931, n. 773, con lo scopo di semplificare
fortemente le procedure di registrazione degli ospiti nelle
diverse attività ricettive; la modifica della normativa
riguardante le superfici e i volumi minimi delle camere
d'albergo che colloca in capo alle regioni ed alle province
autonome di Trento e di Bolzano la disciplina delle medesime;
l'abrogazione di disposizioni contenute in vecchi regi decreti
e nello stesso testo unico delle leggi di pubblica sicurezza,
che ancora determinano le procedure autorizzative delle
attività turistiche secondo ottiche del tutto estranee a
quelle imprenditoriali; la trasformazione della licenza per
l'esercizio dell'attività alberghiera in autorizzazione
comunale, seguendo lo schema attualmente vigente per i
pubblici esercizi; l'estensione al settore turistico della
disciplina dello sportello unico recata dal decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112.
Certamente l'evento di maggiore rilievo è però costituito
dal superamento della vecchia legge quadro, con la
restituzione alle regioni della piena potestà legislativa,
finalmente liberata dalle norme assai rigide del precedente
quadro nazionale dalla complessiva opera di delegificazione
che affida alle linee-guida, adottate d'intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le province autonome di Trento e di Bolzano, la disciplina
di tutte quelle materie per le quali si ravvisa la necessità
di precisi standard uniformi per tutto il territorio
nazionale. La riforma contiene anche la costituzione di un
fondo di cofinanziamento dell'offerta turistica, che
rappresenta una scelta forte per incentivare la creazione di
sistemi di imprese.
Inoltre, importanti disposizioni a favore del turismo sono
state introdotte dalle leggi finanziarie e dai provvedimenti
collegati. In particolare si è provveduto ad estendere al
settore del turismo le agevolazioni previste dal decreto-legge
22 ottobre 1992, n. 415, convertito, con modificazioni, dalla
legge 19 dicembre 1992, n. 488; a riformare la disciplina
concernente l'imposta sugli spettacoli (ora, imposta sugli
intrattenimenti), con l'intento di superare la onerosità e la
disorganicità della disciplina fiscale connessa alle attività
di spettacolo; a introdurre incentivi fiscali, nella forma del
credito d'imposta, a favore delle imprese turistiche che
acquistino beni strumentali; ad abolire la tassa annuale sulla
licenza per la vendita di prodotti alcolici; a prorogare fino
al 2002 i termini per completare l'adeguamento alle normative
antincendio per le attività ricettive con oltre 25 posti
letto.
Si può dunque affermare che il bilancio della scorsa
legislatura sia senz'altro positivo dal punto di vista delle
attività turistiche; rimangono tuttavia aperte alcune
questioni che la presente proposta di legge intende
affrontare, con lo scopo di sfoltire ulteriormente norme
superate ed introdurre norme più eque e moderne, per un
settore che solo negli anni più recenti si è visto riconoscere
pari dignità rispetto ad altri settori economici.
E' infatti auspicabile, per il settore turistico, vissuto
per lungo tempo ai margini del mondo dell'impresa,
l'acquisizione di un orizzonte compiutamente imprenditoriale.
Questa, d'altra parte, è la sfida di modernizzazione che
impone una competizione internazionale sempre più
agguerrita.
Anche in Italia perciò, nel momento in cui si scommette
sul settore, sono necessarie una serie di misure che hanno lo
scopo di spingere anche l'impresa turistica su di un percorso
che le consenta di uscire dal sommerso e da formule gestionali
esclusivamente di tipo familiare, per acquisire, a tutti gli
effetti, un orizzonte di impresa.
Il capo I contiene alcuni interventi per l'ammodernamento
e la riqualificazione delle imprese turistiche. In
particolare, con l'articolo 1 si apporta una modifica
all'articolo 4 della legge 18 ottobre 2001, n. 383, estendendo
la detassazione prevista dalla cosiddetta
"Tremonti-bis", anche all'acquisto di beni immobili
detenuti in locazione ovvero facenti parte dell'azienda
detenuta in affitto, da parte delle piccole imprese
turistiche. Al fine di agevolare esclusivamente le piccole
imprese è stabilito che possano accedere alla stessa
esclusivamente le aziende che nell'anno 2000 hanno conseguito
un volume di ricavi non superiore a quello previsto per
l'applicazione degli studi di settore, ovvero lire 10
miliardi. Infine, viene stabilito un limite massimo di spesa
rilevante ai fini della concessione della agevolazione in
commento. La norma interviene su un grave problema del settore
ricettivo, ove gli investimenti sono spesso ostacolati dai
rapporti con la proprietà delle strutture immobiliari ovvero
dall'incertezza della durata dei rapporti d'affitto.
Con gli articoli 2 e 3 vengono poi previste alcune
disposizioni che hanno lo scopo di favorire un processo di
acquisizione da parte degli operatori della struttura
immobiliare nella quale esercitano l'attività alberghiera, un
impegno decisivo per qualificare l'offerta italiana. Sia dal
punto di vista quantitativo che da quello qualitativo, come è
già stato ricordato, infatti, la ricettività nel nostro Paese
appare complessivamente inadeguata a rispondere alle nuove
tendenze del mercato ed il preponderante regime di affitto con
il quale vengono gestite le strutture ricettive rappresenta un
potente ostacolo al processo di qualificazione.
Nel caso in cui la struttura immobiliare sia già di
proprietà dell'imprenditore ma non sia stata inserita nel
patrimonio d'impresa, viene favorito con apposita norma
(articolo 2) l'inserimento dei beni nel patrimonio d'impresa
dando così la possibilità agli imprenditori di "sterilizzare"
le plusvalenze latenti con la rivalutazione dei beni al valore
normale ed il contemporaneo pagamento di una imposta
sostitutiva, di procedere alla riqualificazione delle
strutture ricettive nonchè, eventualmente, ad accorpamenti tra
strutture diverse usufruendo dei benefìci di cui al decreto
legislativo 8 ottobre 1997, n. 358. In questo caso l'Erario
può contare sull'immediato incasso dell'imposta sostitutiva,
sull'emersione del "nero" per le spese effettuate sulle
strutture, nonché sulle plusvalenze realizzate dopo
l'inserimento in contabilità in caso di successiva cessione
dell'immobile o dell'azienda (precedentemente non tassate). Il
gettito per l'Erario si può ipotizzare in circa 62 milioni di
euro nel 2002; 31 milioni di euro nel 2003; 10,3 milioni di
euro nel 2004. Si tratta di un gettito calcolato in termini
prudenziali; la norma avrebbe tra l'altro un effetto
redistributivo a favore degli imprenditori che più sono
interessati a riqualificarsi.
Un'ulteriore norma tende invece a prorogare di un anno
l'agevolazione concernente la deducibilità in quote costanti
in tre periodi d'imposta (articolo 3), ai fini delle imposte
sui redditi, delle spese di manutenzione, riparazione,
ammodernamento e ristrutturazione relative agli immobili
ammortizzabili posseduti. La proroga si rende necessaria
avendo l'articolo introdotto specifiche norme che favoriscono
l'acquisto dell'immobile strumentale per l'attività
alberghiera; infatti, la breve durata dei contratti di affitto
d'azienda (tipologia contrattuale tipica nel settore), non
permetteva, di fatto, l'operatività della disposizione
agevolativa già introdotta dall'articolo 14 della legge n. 449
del 1997.
Infine viene incentivato un processo di acquisizione, da
parte degli operatori, della struttura in cui esercitano la
propria attività, attraverso norme di durata temporanea, fino
al 31 dicembre 2003:
riducendo l'aliquota dell'imposta di registro dall'8 al
4 per cento;
stabilendo che le imposte ipotecaria e catastale siano
pagate in misura fissa (lire 250.000) anziché, come accade
attualmente, applicando un'aliquota del 3 per cento;
riducendo al 4 per cento anche l'imposta sul valore
aggiunto (IVA), corrispondentemente alla riduzione al 4 per
cento dell'aliquota dell'imposta di registro.
L'articolo 4, senza modificare le vigenti disposizioni in
materia di rilascio degli immobili adibiti ad uso non
abitativo, si limita ad introdurre per il settore alberghiero
un'ulteriore modalità di stipula e di rinnovo dei contratti.
Tale modalità consente al locatore di poter usufruire di
agevolazioni fiscali e al locatario di usufruire di una durata
del contratto pari a sette anni rinnovabile per altri cinque
anni. Nel caso in cui l'imprenditore alberghiero si trovi in
regime di locazione dell'immobile o dell'impresa, può accadere
che la breve durata del contratto, spesso annuale, limiti
fortemente la volontà di investire in innovazione e
qualificazione dell'impresa, visto l'alto livello di
investimenti richiesti in questo particolare settore. La norma
intende quindi favorire, senza alcuna coercizione, un regime
rispondente alle esigenze di stabilità dell'impresa
alberghiera.
L'articolo 5 intende modificare l'articolo 109 del citato
testo unico delle leggi di pubblica sicurezza. L'articolo 8
della legge n. 135 del 2001, recante "Riforma della
legislazione nazionale del turismo" ha introdotto, infatti,
significative modifiche al citato articolo 109. Nella nuova
versione dell'articolo 109 sono stati abrogati, rispetto al
testo precedentemente in vigore, i commi 4 e 5 che riportavano
l'indicazione di specifiche sanzioni per le violazioni delle
disposizioni contenute nell'articolo (sanzioni amministrative
del pagamento di una somma da 1 a 6 milioni di lire).
L'abrogazione dei predetti commi ha determinato il fatto che
le violazioni agli obblighi previsti dall'articolo 109, come
sostituito dall'articolo 8 della legge n. 135 del 2001,
vengano punite con le sanzioni previste dall'articolo 17 del
citato testo unico, che prevedono, tra l'altro, l'arresto fino
a tre mesi. La conseguenza di tale intervento del legislatore,
è stata, pertanto, quella di "ripenalizzare" una violazione a
suo tempo depenalizzata. E' stata, infatti, di nuovo
configurata come reato penale un'infrazione precedentemente
sanzionata solo a livello amministrativo.
Con l'articolo 6 si introducono disposizioni in favore
delle aziende turistiche a carattere stagionale operanti nei
territori di cui agli obiettivi 1, 2 e 3 del regolamento (CE)
n. 1260 del 1999. La norma prevede la defiscalizzazione degli
oneri sociali (che incidono per il 31,3 per cento sulla paga
netta) a favore delle aziende stagionali che protraggono il
periodo di apertura e un prolungamento, sia pure di misura
inferiore, degli sgravi qualora le aziende decidano, al
termine dei tre anni di agevolazioni, di passare da stagionali
ad annuali. Lo scopo di tale provvedimento è duplice: da un
lato tende ad abbassare il costo del lavoro nelle aziende
stagionali per permettere alle stesse di praticare prezzi
concorrenziali rispetto ad altre zone turistiche europee ed
extraeuropee, in modo da utilizzare l'ampia disponibilità di
posti letto anche nel periodo che va da novembre a febbraio;
dall'altro favorisce, grazie al carattere transitorio dei
benefìci proposti, il passaggio dalla stagionalità ad
un'attività alberghiera che copra i dodici mesi dell'anno.
L'articolo 7 è volto a modificare le attuali modalità di
godimento del riposo settimanale, prevedendo il diritto ad un
giorno di riposo ogni sei giorni di lavoro anziché dopo sei
giorni di lavoro. In particolare, la disciplina vigente
stabilisce che il riposo settimanale deve cadere dopo non
oltre sei giorni di lavoro, in modo che qualsiasi periodo di
sette giorni, comunque calcolato, non risulti privo di un
giorno di riposo. La norma, pur mantenendo immutato il diritto
del lavoratore al godimento di un giorno di riposo per ogni
sei giornate lavorate, conferisce alle aziende ed ai
lavoratori gli spazi di manovra utili ad adattare meglio i
turni di lavoro alle rispettive esigenze. La soluzione si basa
sull'estensione di norme già applicate ad altri settori
produttivi, alcuni dei quali affini al turismo.
L'articolo 8 estende il credito d'imposta previsto dalla
legge 23 dicembre 2000, n. 388, in materia di incentivi per
l'incremento dell'occupazione, anche ai datori di lavoro del
settore turismo che nel periodo compreso tra il 1^ ottobre
2001 e il 31 dicembre 2002 rinnovino i contratti di lavoro dei
lavoratori dipendenti a tempo determinato, con lo scopo di
fornire strumenti in grado di evitare il più possibile una
crisi significativa di occupati nel settore.
Il capo III contiene disposizioni in materia di IVA. In
particolare con l'articolo 9, comma 1, viene prorogata, per le
sole imprese turistiche, l'applicazione delle disposizioni di
cui all'articolo 11 della legge 27 dicembre 1997, n. 449,
consentendo in tale modo che il credito d'imposta per
l'acquisto di determinati beni strumentali, funzionali
all'esercizio dell'impresa, operi anche per le spese sostenute
nel periodo d'imposta in corso al 1^ gennaio 2002.
L'articolo 9, comma 2, proroga la deducibilità delle quote
di ammortamento per le spese di manutenzione, riparazione,
ammodernamento di immobili adibiti ad attività turistica anche
per le spese sostenute nel periodo d'imposta in corso al 1^
gennaio 2002. La disposizione consente quindi di ammortizzare
le spese indicate in quote costanti nel periodo d'imposta di
sostenimento e nei tre successivi, anziché in sei.
Con l'articolo 10 si consente alle imprese di dedurre
l'IVA sui costi sostenuti per i cosiddetti "viaggi d'affari".
Nell'ambito della creazione di un regime definitivo IVA, dovrà
essere approvata una modifica alla direttiva 77/388/CEE, del
Consiglio del 17 maggio 1977, avente per oggetto la disciplina
normativa del diritto alla detrazione dell'IVA. Diversi studi
internazionali hanno dimostrato l'elevata elasticità dei
prezzi dei servizi alberghieri e della ristorazione: ciò vuol
dire che, a fronte di una riduzione di prezzo dell'1 per
cento, si ha un aumento della domanda di tali servizi
sicuramente superiore all'1 per cento. Introdurre la
detraibilità dell'IVA per il "turismo d'affari" vorrebbe dire
aumentare le spese alberghiere e di ristorazione delle
imprese, equiparandole a tutte le altre spese sostenute per
l'esercizio di un'attività economica. Il mancato gettito
derivante dall'introduzione della detraibilità IVA sulle
prestazioni alberghiere e di ristorazione verrebbe compensato
da un aumento del fatturato delle aziende operanti nel settore
del turismo. Risvolti positivi si avrebbero anche in materia
di occupazione, in quanto il turismo è un settore che, al
contrario di altri comparti dell'economia italiana, ha
continuato ad incrementare il numero degli occupati ed ha la
capacità di espandersi nel futuro.
L'articolo 11, comma 1, contiene invece una norma tesa a
chiarire in via definitiva che le case ed appartamenti per
vacanze devono essere considerati strutture ricettive anche ai
fini dell'applicazione dell'aliquota IVA del 10 per cento.
Secondo quanto già previsto dal decimo comma dell'articolo 6
della legge 17 maggio 1983, n. 217, le case ed appartamenti
per vacanze sono immobili arredati gestiti in forma
imprenditoriale per l'affitto ai turisti, senza offerta di
servizi centralizzati, nel corso di una o più stagioni, con
contratti aventi validità non superiore a tre mesi. Alcuni
organi locali dell'Amministrazione finanziaria hanno
considerato le case ed appartamenti per vacanze come attività
immobiliari, con IVA al 20 per cento, e non strutture
ricettive, cui si applica l'IVA al 10 per cento; tutto questo,
inoltre, generando un regime disomogeneo sul territorio
nazionale. La norma intende dunque specificare che a queste
imprese, considerate ricettive anche ai sensi della recente
legge n. 135 del 2001 in fase di prima attuazione, si applica
il regime IVA previsto per le imprese turistiche e ricettive,
e cioè l'aliquota del 10 per cento.
L'articolo 11, comma 1, si occupa anche di modifiche
all'IVA per il settore degli stabilimenti balneari,
considerati a tutti gli effetti quali imprese turistiche dalla
legge n. 135 del 2001. Il settore può essere considerato come
il fulcro dell'offerta turistica del Paese, ma a differenza
degli altri segmenti imprenditoriali coinvolti nel fenomeno
(alberghi, campeggi, villaggi turistici, pubblici esercizi,
eccetera) che scontano un'aliquota IVA del 10 per cento, viene
assoggettato da un'aliquota IVA pari al 20 per cento. Un
principio che appare discriminante e, soprattutto, il cui peso
condiziona in negativo i prezzi dei servizi di spiaggia che i
concessionari delle località balneari interessate dalle
correnti straniere (Rimini, Viareggio, riviera ligure,
penisola sorrentina, Sicilia, eccetera), non riescono più a
mantenere competitivi nell'ambito del mercato europeo. Alla
parificazione dell'aliquota IVA degli stabilimenti balneari a
quella di tutte le altre attività turistiche, nella misura del
10 per cento, seguirebbe una diminuzione dei prezzi delle
imprese balneari, con un aumento del volume di affari
superiore al 20 per cento e, quindi, un corrispondente
incremento occupazionale.
Il comma 2 dell'articolo 11 si occupa dell'aliquota IVA
applicata alle esecuzioni musicali, effettuate in pubblici
esercizi, discoteche e locali da ballo, assoggettando dette
esecuzioni all'aliquota del 10 per cento. Secondo la
previsione contenuta nel numero 123) della tabella A, parte
III, allegata al decreto del Presidente della Repubblica 26
ottobre 1972, n. 633, e successive modificazioni, gli
spettacoli teatrali di qualsiasi tipo, compresi le opere
liriche, il balletto, la prosa, l'operetta, la commedia
musicale, eccetera, sono assoggettati alla aliquota IVA nella
misura del 10 per cento.
Sono altresì, assoggettati all'IVA con la ridotta aliquota
del 10 per cento i concerti vocali e strumentali, mentre i
medesimi ed altre esecuzioni musicali, se effettuati in
pubblici esercizi, discoteche e locali da ballo, sono soggetti
al tributo con l'aliquota del 20 per cento.
Il capo IV reca norme per l'adeguamento di canoni e
tariffe per le imprese turistiche. L'articolo 12 in
particolare affronta una annosa questione relativa al
differenziale tra le tariffe del gas metano, in quanto alle
imprese alberghiere è stata applicata una tariffa superiore a
quella riservata alle imprese industriali ed artigianali. La
norma tende a rimodulare le tariffe del gas metano a favore
delle attività turistiche. Alle imprese alberghiere è stata
applicata la tariffa T3, generando così una disparità di
trattamento economico (costi superiori a parità di volumi di
gas consumati) rispetto alla tariffa T4, riservata alle
piccole imprese industriali e artigianali. La discriminazione
riguarda quindi i consumi oltre 100.000 metri cubi annui e
oltre 200.000 metri cubi annui per i quali sono state previste
tariffe fortemente agevolate per l'industria e l'artigianato
sia per la componente di costo che per quella fiscale.
L'accettazione del principio dell'invarianza della tariffa a
parità di consumi deve costituire un principio non derogabile
degli interventi della competente Autorità, in previsione
delle ristrutturazioni tariffarie. L'applicazione di
meccanismi di indicizzazione tipo price cap produce
ulteriori effetti distorsivi se applicata a tariffe base
disomogenee.
La norma prevede che alle imprese turistiche si applichi
la tariffa agevolata, per l'erogazione di gas metano, come
prevista per le imprese artigianali ed industriali dal decreto
del Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato
19 novembre 1996, recante "Adeguamento delle tariffe del gas
distribuito a mezzo rete urbana".
L'articolo 13 modifica una norma sui canoni
radiotelevisivi introdotta nella legge finanziaria per il 2000
(legge n. 488 del 1999), un nuovo sistema per la
determinazione dei canoni speciali dovuti alla RAI -
Radiotelevisione italiana Spa da alberghi, strutture ricettive
e pubblici esercizi che, purtroppo, presenta numerose
contraddizioni tali da impedire una leale e corretta
concorrenza tra imprese omogenee. In particolare, secondo un
interpretazione sostenuta dalla RAI, esclude i pubblici
esercizi che detengono un solo apparecchio dal pagamento del
canone nella misura ridotta di lire 300 mila. Per quanto
riguarda le attività stagionali, peraltro, la legge approvata
dal Parlamento non riconosce alcuna riduzione alle stesse
comportando una situazione di forte sperequazione.
L'articolo 14 reca disposizioni in materia di demanio
marittimo, provvedendo alla proroga dell'applicazione dei
canoni relativi alle concessioni ad uso turistico-ricreativo,
di cui al decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito,
con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, alle
concessioni con decorrenza successiva al 31 dicembre 2001,
prevedendo la esplicita definitività dei canoni pregressi
versati dai concessionari.
Sul piano della copertura finanziaria, è da rilevare che,
per quanto riguarda gli articoli 2 e 3, le minori entrate per
l'Erario derivanti dall'introduzione delle norme contenute
nell'articolo 3 possono essere compensate dal maggiore gettito
previsto dall'introduzione delle norme contenute nell'articolo
2.
Le minori entrate per l'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS), causate dall'introduzione delle
agevolazioni contributive previste dall'articolo 6, verrebbero
compensate dal mancato esborso da parte dell'INPS
dell'indennità di disoccupazione ai lavoratori stagionali ai
quali verrebbe prolungato il rapporto di lavoro stagionale.
Per quanto riguarda l'articolo 10, la copertura è prevista
per il solo primo anno, in quanto si ritiene che lo sviluppo
del settore dei congressi, trainato dalla possibilità di
detrazione dell'imposta relativa a prestazioni alberghiere
afferenti l'organizzazione di convegni, congressi ed eventi
similari, abbia come conseguenza maggiori introiti per le
casse dello Stato tali da compensare i minori introiti
generati dalle detrazioni medesime.
Per quanto riguarda l'articolo 12 non è prevista copertura
in quanto la diminuzione delle tariffe del gas metano a favore
delle imprese turistiche è compensata con l'aumento delle
medesime tariffe a carico dei settori industriale ed
artigianale.
L'articolo 15 reca la copertura delle disposizioni recate
dagli articoli 1, 8, 9, 10, 11, 13 e 14, effettuata sia con la
modifica all'articolo 4 della legge 18 ottobre 2001, n. 383,
la cosiddetta "Tremonti-bis", sia con l'istituzione di
nuovi giochi ed estrazioni settimanali del lotto. Per la
copertura degli oneri derivanti dalla legge:
1) il comma 1 esclude gli istituti di credito e le
assicurazioni dalla detassazione del reddito di impresa
reinvestito, in tale modo recuperando le risorse utili a
compensare gli oneri derivanti dall'attuazione degli articoli
1, 8 e 9;
2) i commi 2 e 3 stabiliscono che, con decreto del
Ministro delle finanze, di concerto con i Ministri del tesoro,
del bilancio e della programmazione economica e
dell'industria, del commercio e dell'artigianato, da emanare
entro il 30 giugno di ogni anno, sulla base degli utili
erariali derivanti dal gioco del lotto accertati nel
rendiconto dell'esercizio immediatamente precedente, sia
riservata in favore del Ministero dell'industria, del
commercio e dell'artigianato una quota di utili derivanti
dalla nuova estrazione del lotto, non superiore a 300 miliardi
di lire, a copertura degli oneri derivanti dagli articoli 10,
11, 13 e 14.
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