XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 83
Onorevoli Colleghi! - Dopo l'ingresso del nostro Paese
nell'area Euro, la competitività del nostro sistema produttivo
deve essere ricercata non più solo od essenzialmente sul
terreno dei costi, ma promuovendo la qualità dei prodotti e
dei processi. Diviene dunque sempre più urgente l'attuazione
di politiche per favorire l'innovazione tecnologica, arma
essenziale per difendersi dalla crescente competizione
internazionale. Le politiche pubbliche devono stimolare
l'iniziativa e il coinvolgimento di tutti gli attori che
essendo, in varia natura, verticalmente integrati, svolgono un
ruolo insostituibile nel processo di innovazione: governo
centrale e regionale, sindacati, grandi imprese, ma anche
piccole e medie imprese che costituiscono il tessuto
produttivo del nostro sistema industriale, sistema bancario,
centri di ricerca pubblici, università e centri di formazione
professionale.
La presente proposta di legge intende fornire, al
riguardo, alcuni strumenti operativi per concretizzare una
politica a favore dell'innovazione tecnologica senza
dimenticare la necessità di creare un ambiente urbano moderno
ed "intelligente", adatto a creare le necessarie sinergie di
sistema. Al fine di agevolare e qualificare la programmazione
degli interventi a sostegno della ricerca e dello sviluppo di
sistemi innovativi, all'articolo 1 della presente proposta di
legge si prevede una delega al Governo (da esercitare entro
sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge) per
l'emanazione di uno o più decreti legislativi diretti a
definire un programma per la ricerca e lo sviluppo dei sistemi
innovativi, denominato Sistema innovazione ricerca impresa
occupazione (SIRIO). Tale programma, elaborato con cadenza
triennale, nel rispetto delle norme comunitarie in materia di
innovazione tecnologica e di concorrenza (secondo gli
indirizzi e le direttive impartiti dai Ministri
dell'industria, del commercio e dell'artigianato,
dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica,
dell'ambiente, delle politiche agricole e forestali e delle
comunicazioni e di intesa con le parti sociali e con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le province autonome di Trento e di Bolzano, sentiti le
città metropolitane ed il Forum sulla società
dell'informazione) ha come obiettivo principale
l'individuazione degli obiettivi, degli strumenti, dei punti
di eccellenza, delle priorità da realizzare in materia di
ricerca e sviluppo per qualificare il sistema produttivo e
sostenere i progetti a più alto contenuto tecnologico, in
particolare nelle aree di cui agli obiettivi 1, 2 e 3 del
regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio, del 21 giugno
1999. A titolo meramente esemplificativo, i "punti di
eccellenza" da perseguire potrebbero essere individuati nei
seguenti settori:
a) informatica (software; codici di rete;
e-commerce); TV digitale; trattamento e trasferimento
suono (immagini e dati standard di concessione);
b) sistemi di telecomunicazione;
c) virtual reality;
d) spazio (satelliti, componentistica, bassa
frequenza);
e) biotecnologie;
f) cibernetica;
g) materiali (chimica fine e struttura della
materia);
h) nuova generazione di macchine a controllo
numerico.
In relazione agli obiettivi definiti, lo stesso programma
dovrebbe provvedere al riordino degli incentivi e delle
agevolazioni in materia di innovazione tecnologica; dovrebbe
inoltre individuare strumenti per promuovere e sostenere la
diffusione di innovazioni nell'ambito dell'organizzazione del
lavoro e della produzione nelle aziende e nei sistemi
territoriali, al fine di accrescere la flessibilità e
l'adattabilità del sistema produttivo nell'utilizzo del
capitale umano.
All'attuazione e al monitoraggio del programma SIRIO dovrà
sovrintendere il Comitato interministeriale per la
programmazione economica (CIPE) ai sensi dell'articolo 2 del
decreto legislativo 5 giugno 1998, n. 204.
All' articolo 2 della proposta di legge, si istituisce
l'Osservatorio delle tecnologie, anche mediante l'opportuno
coordinamento di strutture già esistenti e aventi analoghe
finalità. L'Osservatorio ha come scopo principale lo studio,
l'analisi e la valutazione dello stato della tecnica nelle
diverse aree del Paese; opera inoltre a sostegno del Governo
in materia di ricerca e innovazione, con un'azione
continuativa di monitoraggio del sistema nazionale della
tecnologia e dei risultati conseguiti nel settore pubblico e
in quello delle imprese.
L'Osservatorio ha altresì il compito di coinvolgere, con
l'avvio di metodologie e sistemi di valutazione tecnologica,
il sistema finanziario e del credito nel finanziamento
dell'innovazione (l'analisi e la valutazione delle tecnologie
consentono infatti di conoscere lo stato della ricerca in un
determinato settore; il "valore aggiunto" di una scoperta o di
un'innovazione rispetto allo "stato della tecnica"; le
condizioni del mercato attuale e di quello potenziale,
domestico ed internazionale; queste conoscenze consentono di
ridurre in misura considerevole il rischio associato al
finanziamento di iniziative ad alto contenuto di innovazione e
quindi rendono disponibili risorse finanziarie private più
abbondanti ed a buon mercato).
L'Osservatorio opera, in sintesi, come "nucleo di
valutazione degli investimenti innovativi" e come advisor
di policy di innovazione sul territorio che offre
servizi di assistenza e consulenza nella strutturazione e nel
finanziamento di progetti ad alto contenuto di innovazione
alla pubblica amministrazione (amministrazione statale
centrale e periferica), enti locali (comuni, province,
comunità montane) e territoriali (regioni; queste ultime, in
particolare, con la legge n. 59 del 1997 hanno piena
competenza sull'innovazione tecnologica e devono legiferare in
materia). Rappresenta inoltre uno straordinario veicolo per le
imprese in generale e per le piccole e medie imprese in
particolare (che incorporano innovazione "di nicchia" di
processo e di prodotto e che hanno difficoltà di accesso ai
canali convenzionali di trasmissione delle conoscenze
tecnologiche) per far conoscere l'esistenza e l'utilità delle
nuove tecnologie applicate e per accedere a tutti i canali di
finanziamento e a tutte le provvidenze pubbliche disponibili
ai sensi delle leggi nazionali di spesa e sui fondi
comunitari.
L'Osservatorio ha, infine, il compito di fornire alla
stampa e a tutti gli interessati informazioni corrette sulle
tecnologie e sui loro effetti.
La composizione e le modalità organizzative e di
funzionamento dell'Osservatorio sono disciplinate dal CIPE ai
sensi dell'articolo 2 del decreto legislativo 5 giugno 1998,
n. 204.
Per polarizzare l'innovazione nei sistemi urbani delle
aree a ritardo di sviluppo si prevede l'istituzione di un
Fondo con dotazione economica pari a lire 100 miliardi,
destinato a finanziare gli studi di fattibilità e
l'applicazione di sistemi innovativi ai servizi pubblici
locali in ambito urbano. Beneficiari delle risorse del Fondo
sono progetti ad alto contenuto tecnologico che prevedono il
trasferimento delle migliori tecnologie in materia di servizi
pubblici locali dalle aree sviluppate alle aree in ritardo. Il
Fondo può finanziare fino al 70 per cento del costo
dell'investimento (comprensivo del rimborso del costo degli
studi di fattibilità, della progettazione preliminare,
definitiva ed esecutiva dell'intervento, delle relative
indagini geognostiche e della direzione lavori); la misura
delle agevolazioni è graduata in relazione alle diverse aree
di intervento (sono agevolati in misura più elevata gli scambi
di innovazione tra le zone del Mezzogiorno, vale a dire, ad
esempio, da un'area meridionale a più elevato tasso di
sviluppo ad un'area meridionale con gravi carenze nei servizi
e nell'organizzazione del sistema urbano). Per beneficiare
delle provvidenze del Fondo possono presentare progetti,
corredati da uno studio di prefattibilità, enti locali (anche
costituiti in consorzi), enti territoriali, imprese di
gestione dei servizi pubblici, società di trasformazione
urbana costituite ai sensi dell'articolo 120 del testo unico
di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Per
l'affidamento della gestione del Fondo (che richiede
competenze in materia di valutazione dei progetti innovativi)
si prevede una procedura di evidenza pubblica. I progetti
finanziati dal Fondo a seguito di istruttoria positiva devono
essere cofinanziati dagli enti locali cointeressati e dalle
regioni e possono beneficiare anche del cofinanziamento dei
fondi strutturali della Commissione delle Comunità europee per
gli anni 2000-2006.
La presente proposta di legge si propone anche di
istituire, nell'ambito della programmazione negoziata, uno
specifico "accordo di programma per l'innovazione tecnologica"
tra piccole e medie imprese di distretto e poli tecnologici
finalizzato alla realizzazione di interventi per
l'introduzione di nuovi prodotti o processi produttivi o al
miglioramento di quelli esistenti, ovvero alla realizzazione
di programmi di ricerca applicata od orientato ad incentivare
l'attività di sviluppo precompetitiva. Scopo principale di
tale accordo è consentire l'ingresso delle piccole e medie
imprese di distretto nei poli tecnologici, mediante
acquisizione di azioni o quote. Gli accordi di programma per
l'innovazione tecnologica potranno a tale scopo beneficiare di
risorse aggiuntive, erogate dal Fondo per la ricerca applicata
di cui alla legge n. 46 del 1982, destinati alle piccole e
medie imprese che intendano acquisire azioni o quote dei poli
tecnologici (in misura non superiore al 50 per cento del costo
della partecipazione). Questa agevolazione consente di
individuare forme stabili di collaborazione sulle tecnologie
innovative tra le piccole e medie imprese di distretto e i
poli tecnologici e consente, altresì, ai due sistemi di
lavorare in sinergia per lo sviluppo del territorio (in
particolare nelle aree del Mezzogiorno). La presenza di
rappresentanti delle imprese nel consiglio di amministrazione
dei poli tecnologici impegna inoltre tali strutture a lavorare
"al servizio" del territorio e del sistema produttivo del
distretto.
Per favorire lo sviluppo dell'innovazione tecnologica e la
sua applicazione ai processi produttivi, la disponibilità
attuale di risorse a valere sul bilancio dello Stato e del
settore pubblico allargato non è sufficiente (l'Italia destina
a ricerca e sviluppo circa il 50 per cento delle risorse
stanziate dai Paesi europei più sviluppati).
Per colmare tale divario è necessario prevedere opportuni
incentivi (come già avviene estesamente all'estero) per
attirare capitali privati e, in generale, favorire un accesso
agevolato alle fonti di finanziamento alle piccole e medie
imprese che investono in ricerca industriale e attività di
sviluppo precompetitiva.
Per la definizione di "ricerca industriale" occorre fare
riferimento all'allegato I della disciplina comunitaria per
gli aiuti di Stato alla ricerca e sviluppo, di cui alla
comunicazione della Commissione delle Comunità europee n.
96/C45/06, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale delle
Comunità europee n. C 45 del 17 febbraio 1996; in tale
documento la ricerca industriale è definita "ricerca
pianificata o indagini critiche miranti ad acquisire nuove
conoscenze utili per mettere a punto nuovi prodotti, processi
produttivi o servizi o comportare un notevole miglioramento
dei prodotti, processi produttivi o servizi esistenti".
L'"attività di sviluppo precompetitiva" è definita "la
concretizzazione dei risultati della ricerca industriale in un
piano, un progetto o un disegno per prodotti, processi
produttivi o servizi nuovi, modificati o migliorati, siano
essi destinati alla vendita o alla utilizzazione, compresa la
creazione di un primo prototipo non idoneo a fini commerciali"
(articolo 5 della proposta di legge).
Per favorire il ricorso alla "finanza agevolata", gli
articoli 5 e 6 rafforzano ed integrano alcuni strumenti già
esistenti: la garanzia prestata dal Fondo di cui all'articolo
2, comma 100, lettera a), della legge 23 dicembre 1996,
n. 662 (cosiddetto "Fondo Bersani"), è accordata a titolo
gratuito; è inoltre previsto un incremento della copertura
della garanzia fino al 90 per cento su tutto il territorio
nazionale in luogo degli attuali livelli dell'80 per cento e
del 60 per cento, rispettivamente, per le zone di cui
all'articolo 92, paragrafo 3, lettera c), del Trattato
dell'Unione europea, e per i restanti territori.
Il sostegno all'innovazione tecnologica e alla ricerca
applicata richiede congrui incentivi alla realizzazione di
prototipi. La progettazione e la "messa a punto" di un primo
prototipo implicano infatti un forte impegno finanziario per
l'impresa, con un elevato rischio associato: se il prototipo
non dovesse incontrare il gradimento sul mercato, la relativa
perdita potrebbe incidere negativamente sui bilanci
aziendali.
L'articolo 6 prevede l'incremento della capitalizzazione
delle piccole e medie imprese innovative, favorendo
l'acquisizione agevolata da parte di banche, intermediari
finanziari e società finanziarie per l'innovazione e lo
sviluppo (iscritte all'albo di cui all'articolo 2, comma 3,
della legge n. 317 del 1991), di partecipazioni temporanee al
capitale delle piccole e medie imprese a fronte di
investimenti in ricerca industriale e attività di sviluppo
precompetitiva. A tale scopo, i benefìci del Fondo per la
concessione di anticipazioni di cui all'articolo 2, secondo
comma, della legge 28 novembre 1980, n. 782, introdotto
dall'articolo 2, comma 2, del decreto-legge 20 maggio 1993, n.
149, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 luglio
1993, n. 237, sono estesi alla concessione di anticipazioni di
durata non superiore a dieci anni a banche, intermediari
finanziari e società finanziarie per l'innovazione e lo
sviluppo in misura pari al 90 per cento (in luogo dell'attuale
50 per cento) del costo di acquisto di partecipazioni
temporanee acquisite o da acquisire nel capitale di imprese,
costituite come società di capitali, a fronte di investimenti
in ricerca industriale e attività di sviluppo precompetitiva.
Si prevede che l'importo dell'anticipazione sia restituito al
Fondo in un'unica soluzione, all'atto della dismissione della
partecipazione, diminuito di una commissione di gestione pari
al 2 per cento del valore della partecipazione all'atto
dell'acquisizione. Gli interventi di cui agli articoli 5 e 6
non richiedono ulteriori stanziamenti oltre alle dotazioni
finanziarie di cui già dispongono le leggi ivi citate; non
sono pertanto previsti oneri addizionali sul bilancio dello
Stato anche perché le modifiche in oggetto consentono di
rendere i due strumenti più idonei ad assorbire
cofinanziamenti comunitari a valere sul quadro comunitario di
sostegno 2000-2006.
Le operazioni di acquisto di partecipazioni temporanee di
imprese a fronte di investimenti in ricerca industriale e
attività di sviluppo precompetitiva sono poco frequenti (il
Fondo per la concessione di anticipazioni di cui all'articolo
2, secondo comma, della legge 28 novembre 1980, n. 782,
introdotto dall'articolo 2, comma 2, del decreto-legge 20
maggio 1993, n. 149, convertito, con modificazioni, dalla
legge 19 luglio 1993, n. 237, ha infatti sinora finanziato
solo un'operazione): anche se agevolate, le banche sono
riluttanti ad investire risorse consistenti in operazioni
altamente rischiose e che richiedono un forte impegno
finanziario per acquisire all'esterno i servizi necessari. Per
valutare la convenienza ad entrare nel capitale di una piccola
e media impresa innovativa è infatti necessario, oltre ad
un'accurata valutazione dell'investimento in ricerca
industriale e/o in attività di sviluppo precompetitiva (con
una stima approfondita del relativo business plan),
anche una "ricerca di mercato" che consenta una verifica della
domanda potenziale e dei mercati di sbocco. Queste stime,
assai complesse (perché in casi frequenti si tratta di
analizzare le potenzialità commerciali di un prodotto che "non
c'è" in un mercato che deve ancora nascere) sono oggi
acquistate dai soggetti finanziatori all'estero (generalmente
nei Paesi anglosassoni) a costi elevati. E' evidente che una
banca avrà interesse ad avviare l'operazione solo se questa si
presenta largamente profittevole e relativamente poco
rischiosa.
Per ridurre il rischio associato all'acquisizione di
partecipazioni in piccole e medie imprese innovative e
contenere i costi relativi alla valutazione della affidabilità
delle imprese e dei progetti, all'articolo 7 della proposta di
legge si prevede che le società di gestione di fondi mobiliari
chiusi costituiti ai sensi del testo unico di cui al decreto
legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, specializzati
nell'acquisizione di azioni o quote di piccole e medie imprese
che realizzano programmi di ricerca applicata o attività di
sviluppo precompetitiva, possano richiedere contributi al
Fondo per la concessione di anticipazioni di cui all'articolo
2, secondo comma, della legge n. 782 del 1980, per il
finanziamento dell'attività di selezione dei progetti e delle
relative analisi di mercato, in misura non superiore al 50 per
cento del costo documentato di tali indagini ed istruttorie.
In considerazione del maggiore fabbisogno finanziario che così
si determina, il citato Fondo è incrementato di lire 20
miliardi.
La raccolta di risparmio attraverso i fondi mobiliari
chiusi così realizzata consente di reperire risorse presso
risparmiatori qualificati ed investitori istituzionali,
mediante emissione di quote del fondo da riutilizzare per
investimenti in società innovative medie e piccole.
La valutazione dei progetti e dei mercati di riferimento è
accentrata nella società di gestione del fondo che può
avvalersi, in una prima fase, di risorse pubbliche con le
quali avviare l'attività di selezione dei progetti e le
relative analisi di mercato.
Contestualmente, all'articolo 8 si dispone un'agevolazione
fiscale destinata ai risparmiatori ed agli investitori
istituzionali che investano risorse in tali fondi
specializzati.
Al fine di consolidare i risultati ottenuti nelle aree del
centro-nord nell'ambito dell'innovazione di processo e
favorire la diffusione di tali innovazioni anche nelle imprese
di nuova costituzione nelle aree depresse del Paese, appare
particolarmente utile finanziare, con legge, la formazione di
personale specializzato presso le imprese nell'utilizzo del
software delle macchine utensili e nell'utilizzo di
programmi CAD e CAM per adeguare l'hardware delle
macchine utensili agli obiettivi della produzione, sia in
termini di processo che di prodotto.
Appare inoltre opportuno finanziare la formazione dei
quadri dirigenti del settore bancario nell'analisi dei mercati
di riferimento dei prodotti innovativi. Per tali finalità,
l'articolo 9 dispone apposita riserva a valere su una quota
pari a lire 10 miliardi del Fondo di cui all'articolo 17 della
legge n. 196 del 1997, per il finanziamento sia dei progetti
presentati da piccole e medie imprese sia dei progetti
presentati da banche o intermediari finanziari per la
formazione di personale specializzato.
Per favorire la nascita di imprese competitive, un punto
essenziale è lo sviluppo di adeguate infrastrutture
economiche. A tale fine, i programmi di riqualificazione
urbana e di sviluppo sostenibile del territorio (di cui al
decreto del Ministro dei lavori pubblici 8 ottobre 1998,
pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta
Ufficiale n. 278 del 27 novembre 1998), che prevedono la
realizzazione di infrastrutture economiche funzionali
all'insediamento di attività produttive ad alto contenuto di
innovazione, potranno disporre, per il finanziamento di tali
progetti, di lire 50 miliardi di risorse aggiuntive.
La presente proposta di legge prevede inoltre che alle
iniziative produttive ed infrastrutturali volte a realizzare
"distretti digitali" nelle zone dove sono localizzati patti
territoriali e contratti d'area con l'insediamento di attività
produttive, di formazione e di servizio ad alto contenuto di
innovazione tecnologica, si applichino le disposizioni di cui
all'articolo 2, comma 203, lettera c), della legge 23
dicembre 1996, n. 662, in materia di semplificazione contabile
ed amministrativa e di variazione degli strumenti urbanistici
vigenti.
Si prevede inoltre che il CIPE, in sede di riparto delle
risorse finanziarie destinate allo sviluppo delle aree
depresse, determini le quote da assegnare, con priorità ai
patti territoriali e ai contratti d'area ove siano localizzate
iniziative produttive ed infrastrutturali ad alto contenuto di
innovazione tecnologica tali da favorire la realizzazione e lo
sviluppo di distretti digitali.
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