XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 73
Onorevoli Colleghi! - Come è noto, la disciplina dei
concorsi e delle operazioni a premio è a tutt'oggi contenuta
nel regio decreto-legge 19 ottobre 1938, n. 1933, convertito,
con modificazioni, dalla legge 5 giugno 1939, n. 973.
Nell'ambito della manovra economica collegata alla legge
finanziaria per il 1990, vennero apportate alcune sostanziali
modifiche agli importi delle tasse su operazioni e concorsi a
premio con il decreto-legge 30 settembre 1989, n. 332,
convertito, con modificazioni, dalla legge 27 novembre 1989,
n. 384, mentre con un disegno di legge, nell'ambito della
stessa manovra di bilancio (X legislatura AS 1897-ter,
concernente norme in materia di gioco del lotto e di concorsi
ad operazioni a premio), si individuarono alcune interessanti
e valide modificazioni da opportare agli aspetti procedurali
ed amministrativi delle manifestazioni a premi.
Come si ricorderà, l'iter di tale disegno di legge,
approvato dal Senato della Repubblica nel luglio del 1990 e
quindi passato all'esame della Camera dei deputati come AC n.
5001, non si è tuttavia mai concluso.
Proprio la mancata approvazione di un disegno di legge nei
confronti del quale una parte del Parlamento si era espressa
favorevolmente, suggerisce di riprendere in mano l'intera
materia, in considerazione dell'interesse che essa riveste per
i settori del commercio e dell'industria e della conseguente
necessità di dare una definitiva soluzione legislativa ai vari
problemi che oggi pone la citata normativa del 1939, solo
parzialmente affrontati e risolti con il decreto-legge n. 322
del 1989, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 384
del 1989.
A tal fine, si è ritenuto preferibile riformulare
completamente tutta la disciplina relativa allo svolgimento
dei concorsi e delle operazioni a premio utilizzando, da una
parte, le disposizioni del citato regio decreto-legge 19
ottobre 1938, n. 1933, convertito, con modificazioni, dalla
legge 5 giugno 1939, n. 973, ritenute ancora valide e,
dall'altra, gli stessi spunti innovatori contenuti nel sopra
citato disegno di legge e suggerendo l'introduzione di un
testo organico di riforma dell'intera normativa.
Inoltre, nell'intento di dare alla nuova normativa
maggiore snellezza e semplicità, si è preferito conferirle il
compito essenziale di individuare nella sostanza il
significato di concorsi e di operazioni a premio, i casi di
esclusione ed i princìpi generali da applicare per lo
svolgimento delle operazioni rinviando ad apposito regolamento
disposizioni di dettaglio e le varie forme applicative.
L'obiettivo di questa proposta di legge vuole essere
proprio quello di adeguare alle moderne esigenze del commercio
e degli scambi, ed alle manifestazioni promozionali e
propagandistiche finalizzate ad una diffusione dei prodotti
commerciali, la disciplina dei concorsi e delle operazioni a
premio.
I principali problemi posti dalle norme oggi vigenti sono
dovuti proprio alla non recente datazione della legge, che le
impedisce di tenere conto dell'evoluzione subita dall'apparato
distributivo, all'ingrosso e al minuto, del commercio
italiano, evoluzione del resto affermatasi in maniera più
incisiva soprattutto nell'ultimo decennio.
La normativa sulle manifestazioni a premio tuttora vigente
era infatti stata studiata per le esigenze di singoli
produttori, che nel lancio di nuovi prodotti avvertivano
l'esigenza di iniziative promozionali, o delle tradizionali
forme del commercio basate sulla iniziativa individuale. Ma il
comparto del commercio si è profondamente modificato: da una
parte, infatti, si sono sempre più affermati e diffusi i
fenomeni della grande distribuzione, quali grandi magazzini e
supermercati all'ingrosso e al minuto. Dall'altra, si sono
sviluppate forme di distribuzione organizzata che hanno dato
luogo a fenomeni di associazionismo economico tra imprese.
Sotto la forma di unioni volontarie e di gruppi d'acquisto
organizzati, più imprese si associano utilizzando un marchio
comune, che quindi fornisce garanzia di omogeneità dei beni e
delle condizioni di vendita.
Queste forme di associazione non vengono tuttavia
riconosciute come unico soggetto commerciale ai fini
dell'effettuazione di un'operazione a premio dalla disciplina
de qua. Ne deriva, evidentemente, una grave
sperequazione con le altre forme commerciali, in particolare
con quelle della grande distribuzione. Le due forme
commerciali, pur essendo perfettamente assimilabili sul piano
dell'attività svolta e su quello delle garanzie e
dell'affidabilità dei prodotti commercializzati, si
diversificano solo per la diversa forma giuridica adottata: le
une come catena di distribuzione di un'unica impresa, con
un'unica e definita ditta commerciale, le altre come
associazione giuridicamente rilevante (società di capitali,
consorzio), di più imprese all'ingrosso e al dettaglio, e
quindi, di più ditte.
La sperequazione si concreta nel fatto che un gruppo di
commercio associato non può promuovere un'operazione a premio
per tutti gli associati, non figurando come unica ditta: ogni
singolo esercizio distributivo si vedrà dunque costretto ad
adempiere singolarmente gli oneri amministrativi ed economici
previsti per lo svolgimento di un'operazione a premio, come si
trattasse di un'operazione autonoma.
Di questa distorsione si è tenuto conto, e si è inteso
superarla con la formulazione fornita nell'articolo 3, dove è
stata riconosciuta soggettività giuridica alle organizzazioni
rappresentative dell'associazionismo economico e dove è stato
espressamente consentito a più soggetti di unirsi in
un'associazione o in un comitato per effettuare in comune una
medesima manifestazione a premio. In tal modo si ritiene
possano venire risolti anche i problemi di associazioni a
carattere temporaneo, create per scopi culturali o sportivi, o
nate in occasioni di particolari festeggiamenti, quali
associazioni di via, di commercianti di una località
turistica, eccetera.
Una normativa non discriminante, che miri a privilegiare
le esigenze di carattere economico del commercio moderno,
anziché reprimerle attraverso procedure amministrative
penalizzanti, può indirettamente favorire in maniera più che
proporzionale lo sviluppo di determinate manifestazioni, con
un conseguente incremento del gettito da esse derivante.
Oltre a ciò, va rilevato che tornerebbe a sicuro vantaggio
dell'amministrazione finanziaria lo snellimento delle
procedure burocratiche di avvio delle operazioni a premio.
Del resto, solo la antica datazione della legge de qua
impedisce ad una rigida lettura delle sue disposizioni di
adeguarsi alle più moderne manifestazioni della prassi
commerciale: non c'è dubbio che nello spirito della legge
fosse insito il principio di tutelare la promozione e lo
sviluppo commerciale, impedendo soltanto che determinate
operazioni violassero norme poste a tutela della concorrenza
tra imprese, ovvero la tutela dell'ordine e della fede
pubblica. Non era certamente nello spirito della legge
discriminare il funzionamento delle operazioni a premio in
ragione del soggetto economico, soprattutto di fronte a forme
di associazionismo per l'epoca impensabili.
Riguardo a tali soggetti, non si è ritenuto necessario
specificare che il responsabile dello svolgimento della
manifestazione debba assumere personalità giuridica, in quanto
anche una associazione non riconosciuta o un comitato possono
acquisire rilievo fiscale. Si ritiene infatti eccessivamente
oneroso sottoporre alle formalità relative all'acquisizione
della personalità giuridica enti di fatto creati al solo scopo
di promuovere, organizzare, disciplinare una manifestazione a
premio tra soggetti che a tale fine si associano.
Per quanto attiene alla responsabilità, si è ritenuto
opportuno rinviare alle relative disposizioni civilistiche,
che possono essere richiamate a seconda della natura assunta
dalla forma associativa prescelta (comitato, associazione non
riconosciuta, società).
Un altro problema posto dalla attuale normativa, ed al
quale si è cercato di offrire soluzione con la disposizione
prevista dal comma 2 dell'articolo 4, concerne l'esatta
delimitazione delle manifestazioni di sorte che sono
considerate operazioni a premio, e che pertanto vanno
assoggettate alla normativa amministrativa e fiscale de
qua. Il citato decreto-legge 30 settembre 1989, n. 332,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 384 del 1989, ha
stabilito infatti all'ultimo periodo del comma 4 dell'articolo
7 che "Non sono soggette alle disposizioni sulle operazioni a
premio le manifestazioni i cui premi sono costituiti da sconti
di prezzo o da quantità aggiuntive del prodotto
propagandato".
Tale disposizione, secondo l'interpretazione autentica
fornita dallo stesso legislatore, andava correttamente intesa
nel senso che "il prodotto propagandato può essere
contestualmente più di uno, e dunque anche in questo caso la
norma deve avere vigore" (confronta atto Camera 22 novembre
1989, Commissione VI, pagina 83, parere del relatore
Usellini).
Una più restrittiva interpretazione della disposizione,
per altro di per sé giustificabile, dato il suo stesso tenore
letterale, ha tuttavia portato a contrarie pronunce
giurisprudenziali, con le quali si è affermato che devono
essere ricomprese tra le operazioni a premio le manifestazioni
propagandistiche di un determinato prodotto, accompagnate da
offerte di riduzioni di prezzo su altri beni.
La formulazione proposta nella presente proposta di legge,
pertanto, non ha altro scopo se non quello di ripristinare
l'originaria ratio della norma, quella stessa voluta dal
legislatore del decreto-legge n. 332 del 1989, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 384 del 1989.
Con l'articolo 5 viene stabilito l'ammontare della tassa
di lotteria dovuta per lo svolgimento di concorsi e di
operazioni a premio. Va precisato che tale ammontare era stato
modificato dal più volte citato decreto-legge n. 332 del 1989,
che aveva fissato l'aliquota della tassa per i concorsi a
premi nella misura del 30 per cento. Con la presente proposta
di legge si chiede una riduzione di tale aliquota percentuale,
al fine di armonizzarla con quella delle operazioni a premio,
rimasta al 10 per cento. Si ritiene infatti che una
attenuazione del carico fiscale sullo svolgimento di tali
manifestazioni, di natura commerciale e di propaganda,
potrebbe non comportare una rilevante flessione del gettito,
potendo per converso costituire un maggiore incentivo al loro
svolgimento.
Importanti innovazioni rispetto alla normativa prevista
dalla legge del 1939 riguardano gli aspetti procedurali
relativi alla fase di avvio dei concorsi e delle operazioni a
premio - in parte toccati anche dal richiamato disegno di
legge n. 1897-ter- che sono stati disciplinati
nell'articolo 8 della presente proposta di legge.
L'articolo 8 introduce una disciplina senz'altro più
snella e agevole, che mira in tal modo a salvaguardare sia le
necessità operative delle imprese, sia i molteplici oneri di
carattere amministrativo che gravano sull'amministrazione
finanziaria. In particolare, si è inteso sostituire -
riprendendo del resto innovazioni già contenute nel citato
disegno di legge n. 1897-ter- la complessa procedura
che prevedeva il rilascio di apposita autorizzazione da parte
del Ministero delle finanze, con la previsione dell'obbligo
per il soggetto che deve effettuare un concorso o
un'operazione a premio, di inviare apposita comunicazione,
corredata dal piano della manifestazione, dal relativo
regolamento e dal valore dei premi offerti, nonché da altra
documentazione espressamente prevista, almeno sessanta giorni
prima dell'inizio della manifestazione, all'ente
competente.
La principale novità risiede nel fatto che lo svolgimento
di operazioni a premio anche in più province viene ad essere
subordinato all'istituto del silenzio-assenso dell'autorità
competente, che si produce decorsi trenta giorni dal
ricevimento della denuncia dell'operazione da effettuare.
Lo svolgimento di operazioni a premio limitate ad una sola
provincia è già ora subordinato al silenzio-assenso, decorsi
trenta giorni dalla data di ricevimento da parte
dell'intendente di finanza della denuncia regolarmente
compilata. Tale interpretazione era stata fornita dallo stesso
Ministero delle finanze che, con circolare n. 7 del 26 giugno
1992, nel richiamarsi all'ambito applicativo del regolamento
concernente le attività private sottoposte alla disciplina
degli articoli 19 e 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241, nota
come "deregulation amministrativa", ed emanato con
decreto del Presidente della Repubblica 26 aprile 1992, n.
300, aveva chiarito che esso concerne, fra l'altro, anche le
operazioni a premio limitate ad una sola provincia.
Si rende pertanto necessario armonizzare la procedura,
estendendo con disposizione di legge anche alle manifestazioni
che interessano più province un principio già consolidato
nella prassi amministrativa.
Per quanto riguarda la distribuzione delle competenze fra
Ministero delle finanze e direzioni delle entrate, si è
ritenuto opportuno introdurre la competenza in base al valore
della manifestazione, anziché alla pluralità di province dalla
stessa interessate. Tale criterio era stato del resto già
fatto proprio dal disegno di legge di revisione della
normativa. Da tale disegno di legge sono state anche mutuate
le disposizioni relative alla prestazione di idonea cauzione:
attualmente, infatti, non è previsto alcun limite di valore
della cauzione, prevedendosi unicamente che questa sia intesa
a garantire "la effettiva corresponsione dei premi
promessi".
La proposta si conclude con disposizioni relative alle
sanzioni, che riprendono quanto già disposto dal citato
disegno di legge n. 1897-ter, all'abrogazione delle
norme vigenti che sono sostituite dalla presente proposta di
legge e con le modalità di attuazione.
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