XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 31
Onorevoli Colleghi! - 1. Situazione attuale. -
Pochi, al di fuori del settore, sanno che la normativa che
regola la produzione e il commercio dei vini è ancora più
complessa e farraginosa della più nota disciplina fiscale.
Basti dire che una recente raccolta di tali norme, oltre tutto
non esaustiva, richiede ben tre volumi per oltre 2.400
pagine.
Si può valutare che circa il 90 per cento delle
disposizioni di base è dettato direttamente dall'Unione
europea che, negli ultimi anni, ha emanato centinaia di
regolamenti in materia direttamente applicabili.
Rendendosi conto che la situazione è insostenibile
l'Unione europea stessa ha proceduto ad un riordino
raccogliendo le norme di base nel corposo regolamento (CE) n.
1493/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, cui sono seguiti
altri regolamenti, uno per ogni argomento (viticoltura,
pratiche enologiche, etichettatura, eccetera), entrati in
vigore il 1^ agosto 2000, data dalla quale sono stati
automaticamente abrogati tutti i regolamenti che in modo
frammentario avevano disciplinato la materia.
Con la presente proposta di legge si tende ad effettuare
una analoga bonifica per quanto attiene le residue norme
nazionali stratificatesi nel tempo, che, intrecciandosi
inistricabilmente, e non sempre correttamente, con i
regolamenti CE, tanto che ormai nessuno riesce più a
individuare ciò che è ancora in vigore e ciò che è stato
implicitamente abrogato, creano una situazione che è fonte di
verbalizzazioni continue - non di rado spietate - soprattutto
per gli aspetti formali derivanti da imprecisioni nelle
innumerevoli documentazioni obbligatorie.
La questione è complicata ed aggravata dal fatto che nel
settore vitivinicolo non operano poche industrie, come avviene
in campi affini, ma una massa straordinaria di cittadini, si
stima oltre 1.000.000 di viticoltori e oltre 80.000
vinificatori-imbottigliatori, che, se da un lato rappresentano
un vanto per la nostra vitienologia, dall'altro fanno assumere
ad ogni problema connotazioni sociali impensabili in altre
aree produttive.
Ed i problemi sono tanti, troppi, creando ormai da alcuni
anni un elevato stato di tensione che, a causa anche di oneri
burocratici e spese inutili, nonché di verbalizzazioni
eccessive e di questioni di "lana caprina" - ha raggiunto un
livello tale da guastare gravemente la qualità della vita dei
viticoltori e degli operatori interessati, i quali spesso
reagiscono con una sempre più accentuata disistima e
avversione verso le istituzioni, e non pochi di essi
abbandonano l'attività, non di rado a vantaggio delle
multinazionali pronte a cogliere al volo questa stanchezza
psicologica.
Ai viticoltori ed agli operatori vinicoli, la cui bravura
e correttezza è ormai riconosciuta in tutto il mondo, il
Parlamento deve un'attenzione non più rinviabile.
2. I princìpi fondamentali della riforma.
Con la presente proposta di legge si invita il Parlamento
a dare finalmente una disciplina organica al settore,
ovviamente per la residua parte di competenza nazionale, che
vada al di là delle improvvisate, frammentarie e terribili
leggi emanate sulle onde emotive di vecchi scandali, veri o
gonfiati, che appartengono ormai al passato e ad una cultura
superata; una disciplina che consenta di organizzare il
settore stesso in modo più sereno e veramente adattato alle
odierne esigenze.
Questi i punti fondamentali nell'ottica, sempre, della
tutela della qualità dei vini:
1) emanazione di un testo unico - denominato con giusto
orgoglio "codice del vino italiano", e di seguito denominato
"codice", in onore dell'elevata qualità riconosciuta ormai da
tutti i mercati - che, armonizzandosi con la regolamentazione
dell'Unione europea e tenendo conto della attuale evoluzione
del settore, lo riordini, con le norme ancora applicabili, in
una sola fonte legislativa. In tale ambito, si propone di
accorpare o abrogare la selva di ben 127 leggi e decreti
elencati negli allegati 1, 2 e 3 annessi alla legge;
2) prendere atto di talune accentuate peculiarità del
settore vitivinicolo - che già si intuiscono quando si accenna
alle citate 1.200.000 aziende viticole e alle 60 mila-80 mila
aziende vinificatrici, per lo più piccole e piccolissime -
adattando ad esso anche le oltre 30 leggi e decreti citati
negli allegati 4 e 5 annessi alla legge, emanati per
disciplinare un insieme di settori, ma fuori luogo per la
vitivinicoltura, in modo da ridurre spese ed adempimenti
inutili, i cui costi rallentano l'operatività delle aziende e
le pongono in condizioni di inferiorità sugli agguerriti
mercati interno ed esteri;
3) riordino del sistema sanzionatorio che, già
squilibrato prima, in parte ha completamente creato situazioni
abnormi a seguito degli automatismi del decreto di
depenalizzazione n. 507 del 1999, al quale si sono aggiunte le
discutibile pene previste dal decreto legislativo 10 agosto
2000, n. 260. Per tutti basti accennare alla aberrante
sanzione amministrativa fino a 36 milioni di lire
all'ettolitro (pari a lire 360 mila per ogni litro!) magari
per un vino a denominazione di origine controllata (DOC)
perfettamente genuino da 2000 lire il litro, reo solo di avere
un profumo, sapore o grado alcolico lievemente diversi da
quelli previsti dal disciplinare.
E' il caso di sottolineare che la presente proposta, se da
un lato tende a riequilibrare
tali abnormità, dall'altro lato dimostra tutta la sua decisa
volontà di introdurre pene dissuasive sia reintroducendo
ipotesi penali per fatti gravi (vedi Allegato 6, sezione 2),
vergognosamente depenalizzati dalle citate norme, sia per
introdurre finalmente pene in quell'arcipelago di infrazioni
per le quali oggi manca totalmente ogni sanzione.
4) tenuto conto che anche con gli ammodernamenti
apportati in sede di Unione europea e con il codice che si
propone la materia risulterà comunque complessa e difficile,
anche per gli aspetti tecnico-scientifici che essa coinvolge,
rimarrà sempre il grave problema della incertezza delle
interpretazioni, le quali pongono le aziende corrette di
fronte ad angosciosi problemi di attuazione e, di conseguenza,
comportano spesso errori in buona fede. Il tutto aggravato
anche dal fatto che nelle cantine "scorrazzano" vari organi di
controllo che troppo frequentemente esprimono pareri l'uno
diverso od opposto all'altro. Per contenere il problema a
dimensioni accettabili si propone (articolo 7) che sia
istituito un comitato per le controversie, avente il compito -
sulla falsariga dei pareri non vincolanti del settore fiscale
- di emettere risoluzioni interpretative sui vari problemi
proposti dalle aziende o dalle pubbliche amministrazioni
interessate;
5) ma anche il predetto correttivo non riuscirà mai a
ridurre le infrazioni involontarie dovute a distrazioni,
ignoranza della legge, difficoltà di conteggi e simili, specie
nelle documentazioni e nell'etichettatura, oggi perseguite con
verbalizzazioni non di rado spietate, suscitando
l'indignazione degli operatori che in taluni casi si sentono
trattati come delinquenti e alla mercé di controllori che
privilegiano il verbale facile alla ricerca approfondita di
infrazioni realmente pericolose mimetizzate nelle pieghe di
registri e simili. Questo sistema, particolarmente sentito nel
settore vinicolo, non giova alle aziende per i motivi
anzidetti. Non giova però nemmeno allo Stato che dai
contenziosi predetti alla fin fine ricava quasi sempre meno di
quanto spende. A tacere del fatto che, come prima accennato,
il sistema comporta inevitabilmente una riduzione dei
controlli più seri, quelli tesi alla tutela del vino, delle
aziende oneste e dei consumatori. Per ovviare a tutti questi
effetti negativi si propone di introdurre lo strumento della
diffida di cui all'articolo 8, largamente in uso in altri
Stati europei, beninteso per i casi di imprecisioni formali o
lievi ritardi con conseguenze prive di ogni pericolo reale,
strumento piuttosto inconsueto nel diritto italiano, ma che
nella fattispecie si giustifica proprio per la già ricordata
complessità tutta speciale della legislazione e dell'eccesso
di obblighi a carico dei vitivinicoltori. Un modo peraltro più
costruttivo di impostare i rapporti fra cittadini e Stato,
togliendo a quest'ultimo la medievale veste di giudice
inesorabile;
6) procedere ad una riforma della normativa e al
riequilibrio del sistema sanzionatorio. Il Parlamento, che con
la sua latitanza e le sue imprecisioni ha favorito la nascita
di tante contestazioni per irregolarità involontarie e pene
abnormi, non può non completare l'opera con una sanatoria
parziale che consenta di liberare gli uffici competenti dalla
massa di contestazioni in attesa di definizione. Essa viene
quindi proposta con le norme transitorie di cui all'articolo 9
e riguarda i soli casi meno gravi. Nella stessa sanatoria si
prevede di fare rientrare anche una parte di irregolarità
concernenti i moltissimi casi - si valutano in decine di
migliaia - di impianti di vigneti illegittimi o di produzioni
a loro tempo non denunciati, dove una sanatoria è
indispensabile per far emergere l'intero parco viticolo
italiano, senza il quale non si avrà mai un catasto serio e
completo che consenta di impostare su dati reali e concreti la
politica viticola italiana. Sull'argomento è intervenuto il
decreto legislativo 10 agosto 2000, n. 260, (articolo 2) ma
con una dinamica che rimane economicamente troppo onerosa e,
soprattutto, che non affronta il problema di fondo: gli
automatismi secondo i quali con la regolarizzazione scattano
anche, implicitamente, le
autodenunce per infrazioni di tipo penale, dovute a falsi in
precedenti documentazioni e frodi sulla denominazione di
alcuni prodotti ottenuti. Ma, come già per le quote latte, la
situazione è incancrenita in modo tale che, non vi è scampo
all'adozione urgente di una soluzione coraggiosa che consenta
ai piccoli e modesti viticoltori - spesso mal consigliati - di
sanare non solo gli impianti non autorizzati o con varietà non
consentite, ma anche quelli che non hanno denunciato
produzioni modeste di uva o quelli che hanno prodotto di più
di quanto consentito dai disciplinari. Ovviamente si tratta di
sanatoria che si propone di limitare alla stragrande
maggioranza dei casi riferiti a piccoli appezzamenti,
escludendo quelli oltre i 20 ettari, le cui infrazioni -
talvolta arroganti e pericolose - non sono giustificabili e
che, peraltro, sono di entità tale da essere facilmente
scopribili. Il tutto senza dimenticare che, in vari casi,
questo tipo di sanatoria di riflesso verrebbe a sollevare
dalla imputazione del reato di omissione di denuncia penale
quei funzionari che nel ricevere talune autodenunce per
l'iscrizione all'inventario dei vigneti, non hanno proceduto
alla immediata denuncia all'Autorità giudiziaria dei reati
impliciti che emergono dalle dichiarazioni stesse.
Entrando nel merito dell'articolato si illustrano le
singole disposizioni.
Articolo 1: Emanazione del codice del vino italiano.
Comma 1 - Emanazione del testo unico denominato "codice
del vino italiano". Come accennato nella parte introduttiva,
il 1^ agosto 2000 è entrata in vigore la poderosa
regolamentazione dell'Unione europea che fa capo al
regolamento-quadro (CE) n. 1493/1999, la quale ha previsto
nuove deleghe agli Stati membri e, conseguentemente,
comporterà una nuova produzione nazionale di norme varie che è
opportuno raggruppare in un testo unico.
Stanchi ormai di normative portanti nel loro titolo "norme
per la repressione delle frodi" (decreto del Presidente della
Repubblica n. 162 del 1965), "prevenzione e repressione delle
sofisticazioni alimentari" (legge n. 462 del 1986) e simili,
che riflettevano situazioni di un'epoca ormai superata e che
più volte all'estero sono state considerate negativamente, si
propone di dare al testo unico il nome limpido e chiaro di
"codice del vino italiano", a sottolineare che trattasi di un
documento completo ed organico che disciplina uno dei prodotti
della filiera agroalimentare di cui l'Italia può andare
veramente fiera.
Comma 2 - Normative previgenti. Trattandosi di un testo
unico, questo non può non riprendere la folta normativa,
riassunta negli allegati 1, 2 e 3, che deve essere dapprima
ripresa e quindi contemporaneamente abrogata dal testo unico
medesimo. Si avrà così un testo completo che, oltre tutto,
dissolverà finalmente i molti dubbi sulla vigenza di varie
norme vigenti.
Comma 3 - Organizzazione del testo unico. Sussistendo la
opportunità di abrogare completamente il decreto del
Presidente della Repubblica n. 162 del 1965, il quale
comprendeva anche la disciplina dell'aceto, si prevede che
accanto al "codice del vino" vero e proprio, anche per
questioni di snellezza, possano essere emanati due codici
collaterali, il "codice dell'aceto" e il "codice della
viticoltura", la cui lettura separata non comporta problemi di
consultazione.
Comma 4 - Norme di attuazione. Per non appesantire
eccessivamente il codice si prevede che in esso non rientrino
le norme di attuazione e complementari quali i disciplinari
dei vini a denominazione di origine controllata (DOC), a
denominazione di origine controllata e garantita (DOCG) e a
indicazione geografica protetta (IGT), il corposo registro
delle varietà di uva, i decreti annuali sugli arricchimenti,
la costituzione nominativa di comitati, commissioni e
simili.
Comma 5 - Definizioni. Hanno l'evidente scopo di chiarire,
in prosieguo, il significato di alcuni termini ricorrenti.
Articolo 2: Princìpi e criteri direttivi.
Comma 1 - Princìpi e criteri direttivi. Stabilisce i
princìpi e i criteri direttivi per la formulazione delle norme
nazionali suindicate, fermo restando <lettera f)> il
divieto di norme in contrasto con il diritto comunitario.
Secondo questi princìpi il legislatore delegato non sarà
vincolato da una rigida trasposizione di regole già esistenti;
al contrario, sulla base degli indirizzi qui stabiliti, avrà
la facoltà di entrare nel merito e di togliere o aggiungere
tutto ciò che può meglio fare raggiungere gli scopi prioritari
di cui alla lettera a).
Per ciò che attiene la citata lettera a), merita
osservare che viene accentuato il richiamo alle esigenze di
tutela del consumatore, non sempre evidenziate in testi che in
passato privilegiavano gli interessi di una parte dei
produttori. Non solo, ma viene posto l'accento anche sulla
necessità di prestare migliore tutela anche in scomparti
spesso trascurati, quali la ristorazione, i bar, le mense, le
vendite entro le aziende agricole, dove il consumatore è più
vulnerabile in quanto attualmente affidato - anche dalla
stessa regolamentazione comunitaria - alla non universale
correttezza dei gestori o dei venditori.
La lettera b) evidenzia la necessità di semplificare
gli oneri burocratici, attualmente spesso non utili ma quasi
sempre dispendiosi.
La lettera c) non fa altro che richiamare un
principio, peraltro poco noto, stabilito dalla sentenza n. 443
del 1997 della nostra Corte costituzionale. Regola
importantissima in quanto toglie forza alla tendenza delle
norme nazionali (autocastranti) che emergono da vari decreti
vigenti, i quali non di rado occultano inconfessabili
interessi o visioni personali sotto la falsa veste delle norme
più restrittive per la maggiore tutela del vino.
Comma 2 - Norme regionali. Una parte importante delle
residue norme di competenza dei singoli Stati in Italia
compete alle regioni. Poiché ciò che ognuna di esse decide in
una materia così delicata si colloca in un mercato
interdipendente, è necessario che la loro produzione
legislativa in materia esca dal chiuso dei singoli uffici
specializzati e si renda visibile a tutti nell'unico modo
possibile, ovvero mediante la pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale o, se disponibile, in un sito nella rete
INTERNET, in modo tale che essa possa essere consultata
facilmente anche nelle altre regioni.
Comma 3 - Disciplinari dei vini a DOC, a DOCG e a IGT. La
competenza in materia del Comitato nazionale per la tutela
delle denominazioni di origine dei vini, di cui al decreto del
Presidente della Repubblica n. 930 del 1963, di seguito
denominato "Comitato", ha raggiunto un suo equilibrio che va
salvaguardato già nella presente proposta di legge di
indirizzo. Ma è altresì importante delimitare il compito del
Comitato agli aspetti tecnici dei singoli disciplinari,
riservando invece al Ministro delle politiche agricole e
forestali la competenza delle modifiche erga omnes
relative a più disciplinari che si collocano su piani
giuridici più vasti.
Articolo 3: Norme di adeguamento.
Comma 1 - Oltre ad essere disciplinato da norme specifiche
proprie, sul fronte nazionale il settore vinicolo è regolato
anche da altre discipline che riguardano la produzione e il
commercio di altri alimenti e bevande ovvero aspetti di
carattere generale, ad esempio quello sui requisiti
igienico-sanitari.
Ma a questo punto emerge la specificità propria di questo
settore che, con i circa 80 mila vinificatori-imbottigliatori
quasi sempre piccolissimi, da un lato ha bisogno di regole più
specifiche e rigide ma, dall'altro, richiede una maggiore
flessibilità che, senza inficiare gli obiettivi di carattere
generale e le garanzie di base, consenta di salvaguardare
questo folto microcosmo la cui importanza economica è
elevatissima, anche se spesso sottovalutata.
E' il caso di non nascondere come oggi più o meno
inconsapevolmente questi piccoli produttori violano la miriade
di norme di legge che li circonda ed opprime;
infrazioni che si verificano con la tolleranza degli
ispettori più preparati ma che formalmente sono pur sempre
violazioni minime esposte alle bravate di quella parte di
controllori che non si fanno scrupoli delle conseguenze dei
loro verbali.
Comma 2 - Come conseguenza di tale valutazione si ammette
che il codice - per potersi meglio adeguare alle specifiche
esigenze e diventare un provvedimento organico completo -
possa apportare modificazioni limitatamente ai mosti ed ai
vini, con norme più aderenti alla tutela di questo speciale
settore, beninteso con le limitazioni date dai severi criteri
di cui all'articolo 2 e con la garanzia che gli altri
Dicasteri competenti in materia, il cui parere è vincolante,
non allenteranno l'attenzione sulla salvaguardia delle singole
discipline.
Comma 3 - Con il comma 2 si sono date deleghe di fatto non
specifiche e ciò perché il legislatore delegato deve avere
quel minimo di elasticità per ricostruire un quadro armonico
in cui norme specifiche e regole collaterali possano convivere
efficacemente.
Tuttavia vi sono modifiche che il legislatore delegante
non può lasciare alla discrezionalità, alle pressioni di
parte, ai pregiudizi e simili. La legge, infatti, non intende
limitarsi a stabilire obiettivi generali e generici, con un
collage di norme preesistenti. Intende, viceversa,
caratterizzarsi ponendo alcuni obiettivi ben chiari e
vincolanti per il legislatore delegato in modo che essa porti
un contributo determinante e specifico su aspetti tecnici ed
economici irrinunciabili, atti a raggiungere più concretamente
gli obiettivi di cui all'articolo 2. Anche in questo caso per
non appesantire l'articolato si è preferito riunire tutte le
modifiche specifiche in un apposito allegato, il numero 5,
consentendo così anche un esame più limpido dei vari
problemi.
Comma 4 - Ci si è posti anche il problema: in caso di
infrazione ad una norma collaterale quali sanzioni applicare?
Forse la soluzione meno impegnativa era evitare tale argomento
lasciando agli organi competenti il compito di districarsi, di
volta in volta, ma proprio questa circostanza ha indotto a
prevenire conseguenze deleterie che inevitabilmente avrebbero
aumentato il contenzioso e, soprattutto, avrebbero portato a
soluzioni diverse a parità di infrazione. Si è inoltre escluso
di mantenere le sanzioni delle discipline originarie in
quanto, oltre tutto, stratificatesi nel tempo in modo
palesamente disomogeneo. Poiché la legge impone sanzioni
autonome per fasce specifiche di infrazioni, si è quindi
optato per assoggettare le infrazioni vinicole nell'unico
ambito delle pene specifiche da essa previste.
Per gli stessi motivi si propone che anche le molteplici e
quasi variopinte procedure di contestazione previste dalle
varie discipline siano ricondotte a quella unica ad hoc
stabilita dagli articoli seguenti.
Articolo 4: Procedure per l'approvazione e modificazioni
al codice.
Comma 1 - Sinora non è stato indicato a chi spetta la
"regia" per la formulazione del codice, con il preciso scopo
di lasciare spazio alle valutazioni in sede parlamentare.
Ciò che sembra più concreto è invece porre a fuoco le
competenze che dovranno essere chiamate in causa per
predisporre il testo del provvedimento delegato.
Si tratta, non lo si può escludere, di un impegno non da
poco, perché esaminare circa 130 leggi e decreti, togliere il
decaduto, il superfluo e il dannoso, filtrarli con gli
obiettivi imposti dall'allegato 5, completarli con gli
emendamenti di cui all'articolo 4, dare una veste organica e
verificare il tutto in controluce affinché non abbiano a
ripetersi anche i frequenti episodi di norme in contrasto o
ripetitive di quelle comunitarie, è un lavoro gigantesco.
Ma non mancano certo in Italia le elevate professionalità
che nel loro insieme possono contribuire ad un'opera di
armonizzazione legislativa, la quale rappresenta ormai un
passaggio assolutamente obbligato per consentire al settore
vitinologico italiano di mantenere il passo con la
mondializzazione del settore stesso, già iniziata altrove e
che incombe ormai entro gli stessi nostri supermercati. La
posta in gioco è altissima, anche se non tutti se ne rendono
conto. Così come è alta per quanti, vivendo oggi di posizioni
parassitarie, è presumibile che faranno l'impossibile per
sabotare questo rinnovamento.
Proprio per quest'ultimo incombente motivo è
indispensabile istituire una apposita commissione ad alto
livello, non numerosa, che possa impegnarsi nell'oneroso
compito, sfruttando le potenzialità degli uffici, delle
organizzazioni e degli associati che essi rappresentano, ivi
comprese le organizzazioni dei consumatori il cui apporto sarà
comunque utile per la stesura di una normativa che salvaguardi
meglio le specifiche esigenze.
Comma 2 - Prevede che la commissione sia coadiuvata anche
da sei sottocommissioni (una per ogni settore - viticoltura,
pratiche enologiche, etichettatura, eccetera) anche queste con
un numero limitato di componenti in modo da renderne agile
l'operato.
Comma 3 - Così come avviene per vari schemi di regolamenti
e decreti delegati, il lavoro della commissione dovrà essere
sottoposto al vaglio del Parlamento, per l'opportuno controllo
e i suggerimenti del caso.
Comma 4 - La legislazione vinicola - l'esperienza lo
dimostra ampiamente - è particolarmente dinamica e, anche se
in entità preponderante di diretta competenza comunitaria,
comporta frequenti variazioni anche in sede nazionale,
modificazioni che alle volte è opportuno cogliere al volo. Per
tale motivo viene conferita la delega di istituire un
meccanismo, da perfezionare in sede di codice, per gli
aggiornamenti che si renderanno necessari, sentita la
Commissione permanente di cui al comma 1.
Articolo 5: Sistema sanzionatorio.
Il perfezionamento del sistema sanzionatorio, come
accennato nelle premesse, è uno degli obiettivi primari della
legge.
Laddove le sanzioni sono esageratamente elevate ed inique,
la loro revisione è innanzi tutto un atto dovuto alle aziende
che in buona o non buona fede commettono infrazioni. Ma è
anche un motivo di opportunità, perché la lunghissima
esperienza nel settore (a partire dalla cosiddetta "legge
Medici" sulle sofisticazioni del 1954) dimostra che all'atto
pratico tutte le normative con pene eccessive in qualche modo
sono fallite attraverso brecce interpretative o con
rallentamento delle contestazioni dovute al fatto che non di
rado gli stessi giudici e ispettori più illuminati esitano o
tendono ad evitare di farsi strumenti - se non addirittura
complici - di pene che si rendono conto essere abnormi quando
dalla teoria della legge si scende ai singoli casi
concreti.
Laddove le sanzioni sono troppo basse o mancano del tutto
è invece necessario intervenire per ridare alla pena la sua
efficacia di elemento dissuasivo a commettere infrazioni. Ciò
giova non solo al vino e ai consumatori, ma anche alla
importante lealtà fra gli stessi produttori, essendo noto che
quando qualcuno approfitta delle carenze di legge per frodare
il consumatore, la concorrenza meno forte per sopravvivere non
di rado si trova quasi costretta a seguire gli stessi
metodi.
Comma 1 - Anche le pene, stabilite ai sensi di quanto
rilevato in premessa, sono quindi rinviate ad un apposito
allegato, il numero 6, al quale si rimanda per altre
considerazioni.
Comma 2 - Le pene stabilite dall'allegato 6 sono
strutturate per fasce di infrazioni che puniscono ipotesi di
condotte irregolari e sono, quindi, svincolate dai riferimenti
a singole disposizioni. Si tratta di un sistema indispensabile
in un settore dove l'obbligo nasce prevalentemente da
regolamenti CE, notoriamente soggetti a frequenti modifiche e
reimpostazioni con periodiche abrogazioni dei testi più volte
modificati, che a loro volta comportano modifiche alla
normativa nazionale derivata. Legare le sanzioni agli estremi
delle singole norme comporterebbe infatti una continua
rincorsa da parte del legislatore primario, con i tempi lunghi
e le incertezze
che essa comporta, mentre rapportando la sanzione ad un certo
tipo di condotta irregolare si rende l'irregolarità
perseguibile indipendentemente dalla fonte che ha imposto
l'adempimento violato.
Tali pene nella maggior parte dei casi sono direttamente
applicabili certamente per oltre il 90 per cento delle
infrazioni oggi prevedibili. Rimangono tuttavia possibili
fattispecie nuove o impreviste o tali da meritare un
trattamento specifico, per le quali - con l'elasticità
indispensabile per questo settore - si attribuisce al
legislatore delegato la facoltà di stabilire pene specifiche,
beninteso con il preciso vincolo di armonizzarle a casi
similari. Si tratta di un sistema forse parzialmente
imperfetto ma è quello che in definitiva presenta i minori
svantaggi.
Comma 4 - Gli obiettivi cui tende il comma sono fra i più
sentiti dagli operatori vitivinicoli, in quanto l'eccesso di
contestazioni sopra citato rende particolarmente acuta la
conseguente problematica dei modi e dei tempi delle procedure
relative, per cui ancora una volta la specificità del settore
richiede l'adeguamento di una norma di carattere generale, nel
caso la legge n. 689 del 1981, per quanto concerne le sanzioni
amministrative.
Con la lettera a) si propone che le
ordinanze-ingiunzioni previste per le infrazioni al codice
siano di competenza del prefetto. Oggi, infatti, per la
maggior parte esse sono di competenza dell'Ispettorato
centrale repressione frodi che la esercita soprattutto a mezzo
dei direttori dei suoi uffici periferici. Si verifica così
l'inaccettabile situazione che il direttore dell'ufficio
periferico, che talvolta per legge firma personalmente una
parte delle contestazioni, è anche il primo giudice, quindi
giudice di se stesso, facendo venire meno quel principio di
terzietà dell'accusatore indispensabile per un giudizio equo.
A ciò si aggiunga un diffuso stato di profondo disagio e di
sudditanza da parte delle aziende che spesso non osano
difendersi in modo compiuto per il timore che lo stesso organo
di vigilanza possa poi rivalersi in altro modo. Opportunità e
diritto impongono che questa situazione sia sradicata con
decisione, attribuendo la competenza in materia a una sede
diversa e in un certo senso neutra quale può essere il
prefetto che, oltre tutto, già dispone di appositi uffici ben
specializzati in ordinanze-ingiunzioni.
Quanto precede a tacere del fatto che in tale modo
preziose professionalità dell'ex Ispettorato centrale
repressione frodi possono essere meglio dedicate allo scopo
per il quale sono state assunte e preparate: la ricerca delle
più subdole e pericolose infrazioni.
Lettera b): la predisposizione di memorie difensive
in una materia così giuridicamente intricata (la cui
giurisprudenza in gran parte è direttamente legata alle
pronunce della Corte di giustizia dell'Unione europea) e resa
ancora più complicata dalla presenza talvolta di problematiche
tipicamente tecniche e scientifiche, risulta particolarmente
onerosa e difficile e non di rado le aziende perdono settimane
per trovare un giurista o una équipe di
giuristi-tecnici-scienziati che sia in grado di mettere
assieme adeguate memorie riguardanti contestazioni che
comportano magari sanzioni per decine o centinaia di milioni
di lire. In questa specialissima situazione i trenta giorni di
tempo per presentare le memorie, dati dalla legge n. 689 del
1981, di norma sono troppo ridotti e non consentono una difesa
efficace, per cui se ne propone l'estensione a sessanta
giorni.
Lettera c): l'importanza dell'afflittività delle
sanzioni accessorie è evidente e, quindi, irrinunciabile. Se
non usata in modo giusto, tuttavia, il danno provocato dalla
diffusione della notizia che una certa azienda è stata
coinvolta in irregolarità nel settore vinicolo diventa
estremamente delicato e tale da rovinare l'immagine
consolidata da generazioni. Di qui l'assoluta necessità che
gli interessati possano ricorrere avverso sanzioni accessorie
ingiuste prima che queste diventino esecutive.
Comma 5. - La procedura speciale richiamata da questo
comma è quella avversata di cui sopra. Essa, infatti,
importante per la lotta alle maxitruffe da decine di miliardi
di lire nei settori del
pomodoro, dell'olio di oliva ed altri è del tutto assurda e
sproporzionata nel settore vinicolo. Di qui la necessità di
abrogare le due norme che estendono tale procedura al settore
vinicolo.
Articolo 6: Organi di controllo e di vigilanza.
Comma 1 - Modifica alla denominazione dell'Ispettorato
centrale repressione frodi. Abbiamo già accennato
all'autolesionistico sistema di accennare a frodi e
sofisticazioni nei titoli di varie leggi, dando l'impressione
che l'Italia sia un Paese di incalliti delinquenti del
settore. Stesso discorso vale per la denominazione
dell'Ispettorato centrale repressione frodi, il cui richiamo
alla "repressione" e alle "frodi" già è negativamente
sintomatico di un modo ormai errato e controproducente di
presentarne le funzioni. Con l'effetto, da non sottovalutare
in un mercato sensibilissimo a questi aspetti psicologici, che
ogni sua azione ha un implicito contenuto sbirresco e che ogni
risultato in qualche modo è riconducibile alle "frodi".
La nuova denominazione che si propone è dunque quella di
"Ispettorato per la tutela della qualità dei prodotti
agroalimentari", che meglio ne accentua in positivo quella che
deve essere la sua funzione essenziale: la tutela della
qualità, implicitamente una qualità già esistente e che si
vuol e migliorare, cioè il bene primario più considerato dai
mercati nazionale ed estero.
Anche se tale Ispettorato si occupa di vari prodotti, non
vi è dubbio che da sempre la sua azione principale è stata - o
doveva essere - a tutela del vino. E' quindi opportuno che il
legislatore imponga in modo nitido un tale indirizzo
costituendo apposite sezioni e garantendo ad esse un minimo di
organico. Sezioni specifiche che in un mondo sempre più
complicato e specializzato hanno l'importante funzione di
assicurare personale veramente preparato e all'altezza della
difficile situazione tecnico-scientifico-giuridica. Una
necessità che appare ovvia ma che tale non è: e molto ne sanno
le non poche aziende che hanno subìto danni gravi, gravissimi
e irrimediabili a causa di errori commessi da funzionari
impreparati o faciloni. Se lo Stato, quindi, pretende dalle
aziende la massima correttezza, non può poi disinteressarsi
della competenza, efficienza ed equilibrio dei singoli
funzionari.
Comma 2 - Banca dati delle contestazioni vinicole. Le
precedenti leggi, che hanno imposto un coordinamento degli
organi di controllo e la istituzione di speciali schedari
delle sentenze di condanna per cause varie, non hanno avuto
gli effetti sperati. Il nuovo sistema delle pene per gli
illeciti amministrativi - basato in gran parte sulla
dissuasività proprio delle sanzioni accessorie - rende
particolarmente necessario costituire una apposita banca dati
da consultare per conoscere i casi di reiterazione. Se ne
propone la istituzione presso l'Ispettorato, al quale è
affidata la maggiore responsabilità della salvaguardia del
settore.
Comma 3 - Ispettori del vino. Si è detto precedentemente
come un funzionario non all'altezza della situazione possa
creare danni enormi alle aziende. Per tale motivo si propone
che i controllori stessi - che sembra giusto nobilitare con la
qualifica di "ispettori del vino", sull'esempio di un
efficiente analogo corpo di controllori tedeschi e francesi -
siano non solo accuratamente e preventivamente preparati ma
possano anche fruire di un trattamento economico che riconosca
la particolare attività specie ora che proprio con
l'approvazione della presente proposta si riaccentua la
valenza penale di varie infrazioni.
Comma 4 - Attività di coordinamento. Le cantine, con i
loro prelibati prodotti, sembra esercitino una speciale
attrazione per chiunque in qualche modo è autorizzato ad
entrarvi e ad esercitare controlli ai più svariati fini. Si
tratta di un aspetto che soprattutto in alcune zone e in
determinati periodi assume aspetti preoccupanti e da non
sottovalutare per l'ovvio intralcio che comporta alla normale
attività delle aziende, spesso piccole, costrette a trascurare
altri impegni urgenti per seguire i funzionari.
Il coordinamento e le limitazioni previsti dal comma 4
possono sembrare una pia illusione, ma ciò nonostante è
opportuno che risulti ben nitida la volontà del legislatore in
proposito, tale da permettere - quanto meno nei casi più
eclatanti - interventi nelle sedi competenti.
Articoli 7 e 8: Per la motivazione si rinvia agli scopi
della proposta come da punto 2 delle premesse.
Articolo 9: Sanatoria parziale.
Anche per questo si rinvia alle motivazioni iniziali. Ciò
nonostante la delicatezza dell'aspetto suggerisce di
approfondire l'argomento.
Innanzi tutto va ricordato che la nuova regolamentazione
comunitaria e, soprattutto, il codice voluto da questa
proposta di legge, comporteranno varie modifiche che
incideranno in modo rilevante anche sugli aspetti
sanzionatori. Sussiste quindi una necessità implicita che
tutte le contestazioni pendenti per la stragrande maggioranza
delle infrazioni commesse fino alla data di presentazione di
questa proposta siano riviste: dapprima per inquadrarle nella
nuova situazione; quindi per ammettere una loro rapida e
conveniente definizione - per tutti: aziende e Stato -
mediante il pagamento in misura ridotta, favorendo così
l'azzeramento o quasi delle contestazioni pregresse nel giro
di pochi mesi, ovviamente limitatamente - lo ribadiamo - alle
ipotesi non gravi.
Lettera a): infrazioni relative alle documentazioni.
Tende a consentire di definire in modo poco più che simbolico
le varie infrazioni relative alle documentazioni, cioè agli
aspetti in cui si sono sempre addensate le più facili
infrazioni involontarie e prive di particolare importanza.
Lettera b): infrazioni relative agli impianti e ai
reimpianti vitati. Come accennato, la sanatoria in questo
settore, limitata a non più di 20 ettari, è una delle misure
più importanti e attese della proposta di legge. Come tutte le
sanatorie, essa crea perplessità per le disparità che si
creano fra coloro che hanno applicato correttamente la legge e
quanti l'hanno disattesa. A sua giustificazione va dato atto
che buona parte delle infrazioni riguarda situazioni minime,
che altre sono dovute a informazioni errate date da pubblici
uffici e, solo per inquadrare il tema, che trattasi di
questioni che in genere non hanno comportato danni speciali,
trattandosi in fin dei conti di impianti di viti e non di
papavero da droga.
Si pongono in merito problemi con il diritto comunitario,
che, peraltro, possono trovare una loro flessibilità
transitoria ove si tenga conto che talune infrazioni sono
costituite da impianti o reimpianti non autorizzati, ma che
nel suo insieme l'Italia, avendo ridotto in modo accentuato -
quasi eccessivo - il suo patrimonio viticolo, può ben
rivendicare una sanatoria parziale non nuova al diritto
comunitario stesso per quanto attiene al nostro Paese e altri
Stati membri dell'Unione europea.
Del resto, ormai, la pretesa punitiva di uno Stato che è
stato incapace di fare osservare le leggi a suo tempo, appare
ormai in secondo ordine rispetto alla primaria necessità
inderogabile di ripartire con un catasto e un inventario
viticolo basati su dati esatti e completi, che rimarrebbero
una chimera senza una riduzione sanzionatoria assai più
concreta di quella prevista dall'articolo 2 del decreto
legislativo n. 260 del 2000, peraltro già modificato
dall'articolo 19 della legge n. 122 del 2001. Ovviamente la
riduzione della sanzione in termini economicamente
sopportabili servirebbe a poco o nulla se contemporaneamente
non si completasse la misura del riconoscimento della piena
regolarità agli impianti irregolari.
Lettera c): altre infrazioni. Con questa lettera,
che non entra nei dettagli, si consente la definizione di
tutti gli altri illeciti amministrativi ancora in sospeso,
raggiungendo così lo scopo principale di liberare i competenti
uffici da tutte le
pendenze. Misura che, peraltro, farà forse incassare meno
introiti allo Stato, ma che certamente farà incassare prima e
risparmiare non poco sulla relativa gestione.
Articolo 10 - Norme transitorie e finali.
Il comma 1 stabilisce le competenze a emanare le norme nel
periodo transitorio compreso tra la data di entrata in vigore
della legge e quella della applicazione del codice.
Il comma 2 tiene conto che nel passaggio dal vecchio al
nuovo sistema sanzionatorio alcune pene aumentano ed altre
diminuiscono. Si adotta quindi il principio del pro reo,
mediante il quale per le contestazioni in corso e quelle
comunque commesse in precedenza, anche se non ancora
contestate, si applica la pena più favorevole
all'interessato.
Il comma 3 impone all'autorità che ha in carico le
contestazioni di riformulare l'accusa indicando le nuove pene:
è un impegno per le autorità stesse, ma si tratta di
provvedimento indispensabile in quanto non si può lasciare il
contravventore nella incertezza circa la conferma o meno della
nuova sanzione, ed è opportuno che una tale individuazione sia
effettuata dalla autorità più qualificata a valutare ogni
singolo caso. Oltre tutto non va dimenticato che talune
infrazioni gravi riassumono la veste penale, per cui è
prevedibile che l'autorità amministrativa sarà molto attenta
nell'individuare queste nuove fattispecie e procedere
d'ufficio.
Il comma 4 affronta il problema che per motivi difensivi
alcuni contravventori potrebbero avere interesse al
mantenimento dell'ipotesi di contestazione apparentemente più
grave in vigore nel momento in cui è stata commessa la
violazione. Per evitare possibili rilievi di natura
costituzionale si prevede quindi l'eventualità che entro un
periodo breve essi possano chiedere il mantenimento della
ipotesi originaria. Dopo di che il procedimento riprende sui
binari normali (penali o illeciti amministrativi) con la
eventuale possibilità di ricorso alla sanatoria di cui
all'articolo 9.
Allegati 1, 2 e 3: Normative da coordinare e da
abrogare.
A completamento dell'articolo 2, comma 1, questi allegati
stabiliscono:
alla sezione A: le norme che devono essere riprese nel
codice, filtrate con i princìpi e criteri direttivi stabiliti
dall'articolo 2, e che una volta conclusa l'operazione vanno
ufficialmente abrogate per ripulire il settore dalla pletora
di normative emanate negli ultimi cinquanta anni;
alla sezione B: le disposizioni che, per il loro stesso
contenuto già ripreso dalla legge (soprattutto la parte
sanzionatoria) o perché superate o comunque ritenute ormai
inutili, sono abrogate a decorrere dalla data di entrata in
vigore della legge stessa, contribuendo così a risolvere i
molti dubbi sulla vigenza di alcuni aspetti che permeano
alcune di esse.
Resta sottinteso che tali elenchi potranno essere
integrati nel corso dell'iter parlamentare ove dovessero
emergere altre normative, ormai non più riprese nemmeno dalle
attuali principali raccolte di norme in materia.
Per questioni operative sono stati redatti tre allegati
(viticoltura, mosti e vini in generale, aceto) in modo da
distinguere i singoli aspetti e, semmai, preparare meglio il
terreno alla istituzione anche dei due codici collaterali
sulla viticoltura e sull'aceto.
Allegato 4: Norme collaterali che possono essere adattate
al settore.
Come meglio illustrato a commento dell'articolo 3, questo
elenco, non esaustivo, riguarda norme che, emanate per vari
alimenti e bevande, interessano anche il settore vinicolo,
imponendo limitazioni ed obblighi che, pur congeniali ad altri
settori, risultano inopportuni per il comparto vitivinicolo e
vanno quindi adattati ad esso con le precise limitazioni
imposte dal medesimo articolo 3.
Allegato 5: Norme di variazione.
Per i motivi di opportunità già indicati relazionando
sull'articolo 3, questo allegato si discosta dai precedenti
per il fatto che inserisce punti specifici che dovranno essere
obbligatoriamente tenuti in considerazione nel codice, anche
se già in parte rientrerebbero negli obiettivi stabiliti
dall'articolo 2.
Si tratta di un elenco volutamente parziale per consentire
un suo completamento in sede parlamentare, essendo esso solo
indicativo di alcuni aspetti della legislazione che possono
essere modificati a vantaggio della miglior operatività delle
aziende vitivinicole italiane - impegnate sempre più a fondo a
sostenere la concorrenza europea e mondiale - senza con questo
abbassare la guardia nei confronti della qualità del vino (che
viene, anzi, meglio tutelata da alcune norme).
Allegato 6: Sanzioni per le violazioni.
La necessità di fare ordine su questa delicata materia è
già stata anticipata a commento dell'articolo 5. La struttura
delle sanzioni proposte è piuttosto inconsueta ma, d'altra
parte, la legislazione vinicola è per definizione complessa e
intricata, per cui stabilire sanzioni che non sfondino
nell'eccesso o non cadano nel debole o nella carenza comporta
necessariamente una paziente opera di individuazione dei
singoli diversi gradi di pericolosità di ogni violazione che
si intende punire. Dopo un primo impatto che può dare
l'impressione della farraginosità, il sistema adottato appare
dunque quello che meglio di altri può raggiungere l'obiettivo
principale, di stabilire pene equilibrate che coprano l'intera
gamma delle violazioni.
Entità delle pene: come noto la fissazione della tipologia
ed entità delle pene per i singoli casi è sempre difficile e
soggettiva. In una materia così ampia e complessa, inoltre,
incombe il pericolo delle incongruenze con pene diverse per
casi simili. Quelle di seguito indicate, quindi, vogliono
essere solo indicative di un modo di operare e di una prima
valutazione di massima, che dovrà necessariamente trovare un
suo equilibrio e completamento in sede parlamentare.
La eccezionale complessità della materia è stata
illustrata in parte più sopra. Qui è il caso di ricordare che
nel settore convivono piccole aziende che producono e lavorano
magari solo 50 quintali di uva, via via fino a cantine che ne
lavorano oltre 500.000 quintali. Stabilire una pena "media"
risulterebbe eccessiva per le une e non dissuasiva per le
altre, per cui in molti casi alla pena edittale normale si è
ritenuto opportuno aggiungere mitigazioni ed aggravamenti che
tengano conto della situazione medesima. Va altresì posto in
rilievo che la materia riguarda vini a fasce di prezzo molto
diverse fra di loro, per cui una pena per un vino da tavola
generico può essere eccessiva mentre, per contro, può essere
troppo leggera per un grande vino a DOCG, per cui laddove
l'infrazione comporta vantaggi economici si è cercato di
modulare la pena anche in funzione del valore del prodotto
contestato.
Struttura: la vastità della normativa ha suggerito di
evitare un articolo lunghissimo o una serie di articoli, come
solitamente si usa. In merito ci siamo ispirati alla utile
soluzione adottata dalla Unione europea di suddividere la
materia per grandi aree (impianti vitati, pratiche enologiche,
etichettatura, eccetera) in modo da facilitare la ricerca
delle singoli sanzioni.
Per chiarezza di impostazione e di successiva ricerca si è
ritenuto di suddividere questo aspetto della disciplina in
dieci sezioni:
Sezione 1 - Norme di carattere generale: ha lo scopo di
stabilire norme che valgono per le sezioni seguenti, in modo
da evitare una loro continua ripetizione e, nel
contempo, di inquadrarle e valutarle in modo più chiaro.
Sezione 2 - Sanzioni per le violazioni più gravi: pone
in primo piano le violazioni al codice (e relativi regolamenti
comunitari) considerate più gravi.
Il numero 2.1.1) riprende parte dell'articolo 76 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 162 del 1965,
sorprendentemente e inaccettabilmente depenalizzato dal
decreto legislativo n. 507 del 1999, e poi recentemente
ulteriormente ridotto dal decreto legislativo n. 260 del
2000.
A tutela della serietà dei produttori onesti e del
consumatore, nonché per essere di monito contro possibili
tentazioni di ritorno ai terribili tempi degli scandali,
appare quantomai opportuno riportare tali gravissime
fattispecie nell'ambito di una severa e maggiore pena.
Il numero 2.2.1) riguarda i casi di gravi sofisticazioni
che, pur non ponendo problemi rispetto alla salute del
consumatore, possono avere conseguenze pesanti sotto il
profilo economico alterando pure i delicati meccanismi della
concorrenza leale fra produttori. Con il numero 2.2.3) viene
tuttavia rivista in forma meno grave l'aggiunta di saccarosio
a un vino genuino che non può essere posta sullo stesso
livello di pericolosità delle altre sofisticazioni.
Il numero 2.3.1) riporta a livello di sanzioni penali le
frodi in materia di vini DOC, DOCG e IGT, ma solo per le
violazioni più importanti: quelle che, appunto, riguardano
l'origine. Esse vengono commisurate a livelli adeguatamente
dissuasivi senza essere esagerati e, soprattutto, riportandole
nell'ambito penale in quanto, stante la delicatezza della
questione e l'entità delle pene, conviene talvolta allo stesso
denunciato - colpevole o non - di poter usufruire delle
maggiori garanzie proprie del percorso e giudizio penale.
I numeri 2.4) e 2.5) puniscono la detenzione di materie
vietate, mentre il numero 2.6) si occupa della gravissima
ipotesi della contraffazione dei contrassegni speciali dei
vini DOCG.
Il numero 2.7) che classifica come reato talune
circolazioni clandestine di vini, vuole dare un segnale forte
contro l'inquietante fenomeno delle cosiddette vendite in
nero, che dopo l'abolizione delle bolle IVA pare si stia
aggravando, con il pericolo di creare vasti danni alle aziende
che operano alla luce del sole. Ciò non dimenticando che oltre
a provocare un danno fiscale e concorrenze sleali, tali
vendite spesso nascondono produzioni da vigneti illegali,
superi eccessivi delle rese dei vini DOC e DOCG ed altri
episodi verso i quali il legislatore deve dimostrare tutta la
sua rigorosità.
Sezioni da 3 a 9 - Sanzioni per violazioni a specifici
settori: stabiliscono le sanzioni per le violazioni ai singoli
settori indicati (impianti illegali, distillazioni, pratiche
enologiche, etichettatura e documentazioni) in modo da
individuarle con maggiore precisione.
Sezione 10 - Sanzioni accessorie: anche per queste si è
già accennato nel commento all'articolo 5, che si riprende qui
solo per ribadire che esse sono commisurate al particolare
settore vinicolo senza intenzione alcuna di ridurne i rigori
previsti per altri settori, ma tenendo conto sempre che
l'eccesso di possibilità di imprecisioni comporta una
compensazione sul piano della loro applicazione. Oltre tutto
si riconosce che se da un lato il loro scopo dissuasivo è di
rilevante importanza, uno sproporzionato ricorso ad esse - con
affissioni e pubblicazioni di provvedimenti di condanna -
potrebbe dare l'erronea impressione al consumatore che nel
settore vinicolo sussistono stati di vaste violazioni, tali da
meritare l'abbandono del settore medesimo, del tutto
autolesionistico verso l'estero.
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