Onorevoli Colleghe, onorevoli Colleghi! - La riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, attraverso la nuova ripartizione delle competenze tra Stato, regioni ed enti locali pone in una diversa luce la questione della tutela effettiva dei diritti garantiti dalla parte prima della Costituzione.
In particolare, per quanto riguarda i servizi e le prestazioni sociali e sanitarie, la responsabilità è ora pienamente delle regioni e degli enti locali. Allo Stato compete la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni e, per quanto riguarda l'ambito sociale e quello sanitario, il Governo ha già provveduto alla loro determinazione in accordo con le regioni, a garanzia, su tutto il territorio nazionale, dei dispositivi costituzionali.
Per altro verso il processo di integrazione europea e l'allargamento generano spinte in parte contrastanti: da un lato, infatti, vi è la continua riaffermazione dei diritti anche di carattere sociale (la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea ne è un esempio); dall'altro lato, la diversità di legislazione e nel contempo il raggiungimento degli obiettivi definiti dal patto di stabilità e convergenza tra gli Stati membri possono generare fenomeni di dumping sociale che vanno accuratamente governati.
Questi cambiamenti chiedono perciò uno sforzo nuovo al legislatore nazionale in ordine alla tutela dei diritti sociali, con particolare attenzione alle condizioni dei soggetti più deboli. È evidente, infatti, come il terzo millennio si apra con una sfida forte per l'ammodernamento dei sistemi di Welfare in tutti i Paesi europei. La fase che si apre richiede un diverso modo di concepire i diritti e le relative garanzie, le politiche messe in atto, le modalità organizzative delle prestazioni e dei servizi, le forme di esercizio delle potestà pubbliche.
La seconda Assemblea mondiale sull'invecchiamento, indetta dall'ONU a Madrid, si è chiusa con il monito a tutti i Paesi membri di rivolgere particolare attenzione ai cambiamenti demografici senza precedenti che stanno modificando e pregiudicando in larga misura il futuro socio-economico dell'umanità.
Entro il 2050 il numero delle persone anziane che vivono sul nostro pianeta supererà quello dei giovani e l'Italia, con una popolazione over 60 che già oggi costituisce il 24,5 per cento del totale e che entro la metà del secolo toccherà il 37 per cento, ha conquistato il primato mondiale in fatto di invecchiamento. La femminilizzazione della popolazione anziana rappresenta un fenomeno globale e, in questo contesto, le donne sono esposte ai maggiori rischi di solitudine, emarginazione e di problemi economici. Oggi ci sono nel mondo 328 milioni di donne e 265 milioni di uomini, distanza tra i generi che l'invecchiamento del pianeta approfondisce. Le statistiche rilevano che le donne, in Italia, hanno mediamente un 20-25 per cento di aspettativa di vita superiore agli uomini, e dunque, hanno molte meno probabilità dei maschi di concludere la propria vita con il sostegno del proprio partner.
Anche i bisogni di cura e di assistenza sono assai differenziati per i diversi generi: gli uomini sono maggiormente soggetti a malattie acute che richiedono l'ospedalizzazione, viceversa le donne tendono a soffrire maggiormente di malanni cronici che, pur senza mettere a rischio la loro esistenza, sono causa di non autosufficienza. Tutto ciò destina la donna in Italia, come negli altri Paesi industrializzati, al rischio di concludere la sua esistenza in una condizione di forte marginalizzazione e povertà.
A causa infatti della loro condizione sociale ancora oggi penalizzata rispetto a quella degli uomini, le donne vedono trascurate o ignorate le loro esigenze sociali e sanitarie. Svolgendo attività con retribuzioni inferiori alla media, o lavori che non vengono remunerati, si trovano spesso ad affrontare una vecchiaia con scarsi o inesistenti mezzi di sostentamento. Non basta: l'assistenza sanitaria è generalmente orientata a garantire interventi nelle fasi patologiche acute, mentre sono ancora troppo deboli gli interventi domiciliari e sul territorio.
Vi è quindi la necessità di assicurare al Parlamento un ruolo più attivo di partecipazione e di controllo delle decisioni fondamentali per la vita di milioni di cittadini.
I cambiamenti sociali, legislativi e costituzionali evidenziati comportano di fatto per il Parlamento la perdita del controllo diretto sull'attuazione delle decisioni legislative - che ora è in pratica tutto interno al circuito Governo-Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano - e la necessità di trovare, anche in queste materie, nuove forme di svolgimento del proprio ruolo inalienabile di espressione della rappresentanza politica di tutti i cittadini.
Non basta più, infatti, definire con legge nazionale quali sono le prestazioni che devono essere assicurate su tutto il territorio nazionale e a tutti i cittadini, poiché la responsabilità di attuazione di queste decisioni è rimessa ad una pluralità di ordinamenti regionali che non hanno una responsabilità diretta nei confronti di tutti i cittadini italiani. Sempre più emergono delle disparità di trattamento, a danno soprattutto dei soggetti più deboli, sulle quali il Parlamento o è impotente o ha scarsi mezzi per incidere, eccettuati i noti strumenti di sindacato ispettivo con i quali richiamare l'azione di vigilanza e di controllo dei singoli Ministeri.
In questa dispersione di responsabilità quelle che più sono danneggiate sono certamente le persone più deboli o che hanno maggiori difficoltà a far sentire la propria voce.

Nuovi strumenti parlamentari.

La ricerca di nuovi strumenti parlamentari che si affianchino a quelli tradizionali deve tenere conto che la realtà istituzionale e sociale è radicalmente cambiata.
Sul piano costituzionale alla previsione contenuta nella stessa Costituzione [articolo 117, secondo comma, lettera m)], della determinazione di livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, fa da contraltare il dovere inderogabile della Repubblica in quanto tale (e, quindi, non solo dello Stato, ma anche delle regioni e degli altri enti locali) di assicurare l'effettivo godimento di tali prestazioni.
Questo dovere si esplicita in due direzioni: da un lato, nella necessità di assicurare, in modo diretto e indiretto, un livello di servizi e di prestazioni che risulti assolutamente essenziale per la persona; da un altro lato, nel dovere di mettere in campo le azioni necessarie a rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l'uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese (come si esprime l'articolo 3 della Costituzione).
Come ci insegnano le più moderne teorie sociali, le forze di mercato non sono di per sé in grado di ottenere l'ottimo sociale attraverso la massimizzazione delle utilità delle singole persone. Come pure non è sufficiente che vi sia una semplice redistribuzione equitativa dei beni primari ai singoli soggetti perché la loro libertà personale subisca un'automatica espansione. Questa infatti dipende da una serie di condizioni di partenza che mutano sia nel tempo che nel contesto sociale e sono legate alla capacità delle singole persone di percepire e mettere a frutto i beni primari ad esse attribuite. Alla creazione di queste condizioni non sono peraltro estranee le azioni e le iniziative messe in campo dalle espressioni della società civile organizzata, dai movimenti, dalle associazioni e da tutto il mondo della solidarietà.

Perché una Commissione di inchiesta.

Per quanto riguarda il nostro Paese, manca un'efficace ed ampia conoscenza della reale condizione in cui si trovano i cittadini sotto il profilo del godimento dei diritti sociali: questa è infatti rimessa a studi e ricerche che indagano spesso solo aspetti parziali della problematica (come, ad esempio, la povertà) e che hanno quasi sempre valore accademico. Quando questi compiti sono affidati a responsabilità politiche di indagine e di inchiesta si tratta di strumenti limitati ad una funzione conoscitiva del Governo ed hanno il più delle volte carattere settoriale (ad esempio, condizione dei giovani, tossicodipendenze, eccetera).
Appare invece necessario seguire un approccio più orizzontale che partendo dalle persone e dai loro bisogni indaghi le effettive condizioni di godimento dei diritti ad essi riconosciuti sulla base della legislazione vigente, in particolare alla luce delle gravi violazioni che regolarmente si verificano e vengono denunciate dalle autorità inquirenti e dalle associazioni dei pazienti.
I carabinieri dei nuclei antisofisticazione, d'intesa con il Ministero della salute, hanno controllato, nell'estate 2002, 1.222 residenze destinate ad anziani e non autosufficienti, e hanno accertato 669 infrazioni penali ed amministrative. Sono state denunciate 488 persone, sequestrate 4 strutture, mentre per altri 81 ospizi è stata chiesta la sospensione dell'attività. Tra gli illeciti più frequenti che sono stati riscontrati ci sono l'abbandono di persone incapaci, le carenze igienico-strutturali, gli alimenti in cattivo stato di conservazione, la mancanza di autorizzazioni e l'esercizio abusivo della professione sanitaria. Le ispezioni nelle case di riposo hanno fatto registrare percentuali di infrazioni penali superiori al 50 per cento sul totale. Sono stati scoperti ospizi lager, allestiti in modo improvvisato, in locali fatiscenti come garage ed esercizi commerciali. Ricoveri nei quali, purtroppo troppo spesso, pazienti accolti e lavoratori sono esposti a rischi gravi per la loro incolumità.
La necessità di un intervento urgente da parte del Parlamento sembra oggi, dunque, particolarmente indilazionabile anche perché l'articolazione delle competenze istituzionali muove verso il pluralismo istituzionale e organizzativo dell'erogazione delle prestazioni e dei servizi. Occorre pertanto assicurare al Parlamento uno strumento di verifica continua dell'effettiva garanzia dei diritti assicurati ai cittadini a livello nazionale, della loro appropriatezza rispetto ai mutati bisogni di salute dei cittadini, del rispetto di requisiti strutturali adeguati nei servizi residenziali e semi-residenziali e della certificazione di qualità in tutti gli interventi. A questo fine non è sufficiente fermarsi al dato formale, ma occorre indagare le condizioni reali di erogazione delle prestazioni e di effettivo accesso ai servizi, in particolar modo da parte dei soggetti più deboli e svantaggiati come la popolazione anziana.
Lo strumento più idoneo a questi fini sembra perciò essere una Commissione parlamentare di inchiesta con il compito, appunto, di verificare l'effettivo godimento da parte di questi soggetti delle prestazioni e dei servizi sociali resi sulla base della normativa vigente e costituzionalmente garantiti su tutto il territorio nazionale.

I compiti della Commissione.

La Commissione dovrebbe avere il compito, attraverso gli strumenti messi a sua disposizione, di acquisire tutti gli elementi conoscitivi relativi agli strumenti ed alle modalità assunti nelle diverse realtà locali per la verifica delle condizioni e della effettiva garanzia di accesso e di fruizione delle prestazioni socio-sanitarie, con particolare riferimento alla popolazione anziana ed ai soggetti con maggiore fragilità sociale.
I poteri di inchiesta attribuiti alla Commissione potranno garantire la conoscenza degli elementi utili a verificare il rispetto da parte dei diversi livelli istituzionali delle determinazioni assunte in ambito nazionale, sulla base della legislazione vigente, attraverso i livelli essenziali di assistenza sanitaria e socio-assistenziale.
Più in particolare compiti specifici della Commissione dovrebbero essere quelli di acquisire elementi conoscitivi sullo stato di attuazione dei progetti-obiettivo e dei programmi relativi all'assistenza domiciliare agli anziani, alla realizzazione delle strutture residenziali adibite ad accoglierli, alla tutela della salute mentale, alle strutture e ai servizi previsti dopo la chiusura degli ex ospedali psichiatrici; di verificare le modalità organizzative messe in opera dalle regioni e dagli enti locali per assicurare l'accesso e la fruibilità delle prestazioni e dei servizi socio-sanitari da parte della popolazione anziana; di verificare i livelli delle prestazioni sociali e sanitarie assicurate dalle regioni e dagli enti locali, evidenziando il loro carattere aggiuntivo o sostitutivo rispetto ai livelli essenziali stabiliti in ambito nazionale e mettendo a confronto i diversi modelli e standard regionali; di acquisire tutti gli elementi conoscitivi sulle situazioni territoriali di maggiore criticità relativamente al raggiungimento dei livelli essenziali di prestazioni socio-sanitarie.
L'obiettivo è quello di fornire al Parlamento e alle amministrazioni dello Stato, a livello centrale e periferico, indicazioni utili sullo stato di attuazione dei livelli essenziali delle prestazioni sociali e sanitarie che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, con particolare riferimento alla popolazione anziana ed alle persone a rischio di fragilità sociale, avanzando proposte, suggerimenti e possibili direttrici per assicurare l'effettivo godimento dei diritti garantiti dalla Costituzione e per rimuovere le più vistose disuguaglianze che impediscono a tali soggetti la piena partecipazione alla vita sociale.

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