Onorevoli Colleghi! - 1. Fonte. L'articolo 18, comma 4, del Regolamento della Camera prevede che la Giunta per le autorizzazioni eserciti la sua attività sulla base di un regolamento approvato dall'Assemblea a norma dell'articolo 16, comma 4, previo esame da parte della Giunta del Regolamento. Con lettera del 5 luglio 2001, il Presidente della Giunta Siniscalchi comunicò al Presidente della Camera l'unanime consenso dei gruppi presso la Giunta sulla proposta di procedere alla redazione di un testo regolamentare. Il Presidente della Camera, rispondendo in data 10 luglio 2001, manifestò apprezzamento per l'iniziativa e invitò la Giunta a ispirarsi al procedimento seguito dalla Giunta delle elezioni nella XIII legislatura in ordine all'attuazione dell'analoga previsione contenuta nell'articolo 17, comma 2, del Regolamento della Camera.

2. Il lavoro svolto. Nella riunione dell'Ufficio di presidenza del 17 luglio 2001 il Presidente Siniscalchi nominò un Comitato interno alla Giunta incaricato di redigere una proposta di regolamento, composto dai due vicepresidenti Enzo Ceremigna e Sergio Cola (con funzioni di coordinamento) e dai deputati Giovanni Kessler ed Erminia Mazzoni. Al vicepresidente Ceremigna, poi dimessosi dalla Giunta, è subentrato successivamente il nuovo vicepresidente Lello Di Gioia.
Il Comitato si è riunito il 17 ottobre 2001 e il 19 marzo e il 14 maggio 2002. Nella seduta della Giunta del 25 luglio 2002 il Vicepresidente Cola ha presentato sia il testo del nuovo regolamento della Giunta sia quello di un'ipotesi di modifica al Regolamento della Camera che il Comitato ha ritenuto necessario proporre, in connessione con il regolamento interno.
La Giunta ha approvato le due proposte nella seduta del 1^o ottobre 2002.
Il lavoro svolto si è dunque dipanato su un arco di tempo piuttosto lungo, durante il quale le tematiche attinenti all'immunità parlamentare hanno assunto una centralità crescente nel dibattito politico. Ciò è testimoniato sia dalla recente approvazione da parte della Camera dei deputati delle proposte di legge relative all'attuazione dell'articolo 68 della Costituzione, il cui testo è ora all'esame del Senato (A.S. 2191); sia dalla presentazione di una proposta di legge costituzionale di modifica, tra l'altro, del medesimo articolo della Costituzione (A.C. 3393).

3. Gli obiettivi. Il testo elaborato si ispira ai seguenti obiettivi:
aggiornare la disciplina regolamentare del procedimento parlamentare in tema di immunità, sia a seguito della modifica dell'articolo 68 della Costituzione, intervenuta con la legge costituzionale n. 3 del 1993, sia a seguito dell'ormai consistente diritto giurisprudenziale elaborato sul punto in diverse decine di sentenze della Corte costituzionale;
rendere omogenee le procedure relative alle diverse tipologie di deliberazione di competenza della Giunta: l'insindacabilità parlamentare ai sensi dell'articolo 68, primo comma, della Costituzione, le autorizzazioni ad actum ai sensi dell'articolo 68, commi secondo e terzo, e i reati ministeriali. Dopo la decadenza dell'ultimo dei decreti-legge d'attuazione dell'articolo 68 della Costituzione, così come modificato dalla legge costituzionale n. 3 del 1993 (il decreto-legge n. 555 del 1996), infatti, l'applicazione concreta degli istituti dell'immunità parlamentare è rimasta oggetto essenzialmente della prassi parlamentare e della giurisprudenza costituzionale. In questo contesto l'insieme delle disposizioni del regolamento della Camera (articoli 18, 18-bis, 18-ter e 18-quater) è apparso per un verso superato e per l'altro inutilmente complesso, in particolare per quanto riguarda il procedimento parlamentare inerente ai reati ministeriali. La Giunta ha pertanto creduto opportuna una semplificazione della procedura, volta a stabilire un'analogia nella trattazione di tutte le materie di propria competenza, tanto nell'esame presso la Giunta stessa, quanto in quello nella sede del plenum della Camera, ferme rimanendo evidentemente le peculiarità imposte da disposizioni costituzionali (come per esempio, in materia di reati ministeriali, i termini entro cui deliberare e la maggioranza qualificata richiesta per denegare l'autorizzazione a procedere);
prevedere la funzione cosiddetta consultiva della Giunta, che si realizza quando il Presidente della Camera ritiene di sottoporle questioni su materie di sua competenza al fine di acquisirne elementi di valutazione in vista di deliberazioni che spettano però ad altri organi della Camera. La tipologia più frequente già presente nella prassi è quella delle valutazioni chieste in ordine ai conflitti d'attribuzione in materia d'insindacabilità; anche di recente, tuttavia, il Presidente della Camera ha chiesto alla Giunta accertamenti e valutazioni in ordine - per esempio - alla questione del domicilio del parlamentare o delle intercettazioni telefoniche cosiddette indirette;
contemplare tempi certi di deliberazione. Il problema è particolarmente avvertito in ordine all'insindacabilità: venuta meno in un primo tempo la pregiudizialità parlamentare, in virtù della quale il giudizio ordinario in ordine all'applicabilità dell'articolo 68, primo comma, della Costituzione doveva essere sospeso in attesa della pronuncia della Camera, l'autorità giudiziaria, non più obbligata a prendere in considerazione le ragioni della Camera se non quando questa si esprima con una deliberazione dell'Assemblea (che non è attualmente assistita da scadenze regolamentari), può proseguire il giudizio pervenendo a sentenze di condanna anche definitive, come si è in effetti verificato. Peraltro, anche alla luce del testo di cui all'A.S. 2191 - che reintroduce la pregiudizialità parlamentare - non è escluso che il procedimento pervenga a conclusione senza una deliberazione del ramo del Parlamento competente a deliberare, giacché la proposta di legge prevede una durata della sospensione di novanta giorni. È parso dunque opportuno fissare termini entro cui la Camera si deve pronunciare, al fine di tutelare meglio le prerogative parlamentari da un lato e dall'altro determinare un quadro di maggiore chiarezza istituzionale;
prevedere un meccanismo di «sanzione interna» per i casi in cui le dichiarazioni extra moenia dei deputati - a prescindere dal giudizio d'insindacabilità - siano ritenute particolarmente sconvenienti.

Come già anticipato, nel corso dell'elaborazione del regolamento interno della Giunta è emersa l'esigenza, che il Comitato e la Giunta hanno raccolto, di proporre altresì, in connessione con esso, un'ipotesi di modifica al Regolamento della Camera, che si allega alla presente proposta.

4. L'ipotesi di modifica al Regolamento della Camera. La Giunta ritiene opportuno, in particolare, riformulare l'articolo 18, facendone la disposizione unica sulla Giunta per le autorizzazioni e sulle sue competenze, in virtù della abrogazione degli articoli 18-bis, 18-ter e 18-quater.
Se ne propone, al comma 1, l'elevazione del numero dei componenti a 23. Ciò per due motivi. In primo luogo, al fine di dare maggior dignità all'organo e, in prospettiva, consentire una più ampia partecipazione dei gruppi. In secondo luogo, al fine di superare la singolare asimmetria per la quale l'organo bicamerale competente a riferire al Parlamento in seduta comune in materia di reati presidenziali (il Comitato parlamentare per i procedimenti d'accusa), formato dai membri delle Giunte della Camera e del Senato, risulta composto da un numero di senatori maggiore di quello dei deputati (rispettivamente 23 e 21).
Viene inoltre proposta la nuova denominazione di Giunta delle garanzie della funzione parlamentare, e al comma 2 se ne definisce il complesso delle competenze in funzione referente.
Al comma 4 sono resi espliciti i parametri in base ai quali il Presidente della Camera esercita un vaglio di ammissibilità sulle richieste da sottoporre alla Giunta. Vengono in particolare individuati un criterio soggettivo (la carenza della qualità di deputato al momento rilevante per l'applicazione della prerogativa) e uno oggettivo (lo stato del procedimento) in base ai quali il Presidente della Camera può ritenere inammissibili le richieste e non assegnarle. A titolo di esempio, potrebbe non essere assegnata alla Giunta e restituita al richiedente una domanda di deliberazione in materia d'insindacabilità relativa a fatti anteriori alla proclamazione del deputato medesimo; così come una richiesta che risulti processualmente non matura (si ricordi il caso del Doc. IV n. 8 della scorsa legislatura, in cui era stato richiesto alla Camera di pronunciarsi su una richiesta di arresto di un deputato, il cui provvedimento tuttavia non era esecutivo perché il giudice delle indagini preliminari non si era pronunciato).
Al comma 5 viene stabilito che la Giunta si esprime entro i termini previsti dal regolamento interno, al quale pertanto è interamente rimessa la disciplina dei tempi di esame e decisione, salvo il principio che il rispetto dei termini previsti dalla legge costituzionale n. 1 del 1989 sui reati ministeriali deve essere assicurato già in sede di programmazione dei lavori della Camera: a tal fine è pertanto proposta un'aggiunta all'articolo 24 del Regolamento della Camera.
Un'altra aggiunta viene proposta all'articolo 60, comma 4, al fine di consentire una forma di «sanzione interna» per taluni casi di dichiarazioni extra moenia dei deputati ritenute particolarmente sconvenienti. Lo scopo di questa proposta di modifica è quello di prevedere un qualche rimedio per quei comportamenti i quali - a prescindere dal giudizio d'insindacabilità - oggettivamente appaiano in contrasto con la regola della correttezza espressiva e che quindi si discostino da quanto reca il parere della Giunta per il Regolamento sulla correttezza negli interventi del 24 ottobre 1996 (interpretativo tra l'altro dell'articolo 59), secondo cui «la particolare tutela che l'articolo 68 della Costituzione accorda alla libertà di espressione dei parlamentari è fondamentale guarentigia di indipendenza dell'esercizio della rappresentanza politica. L'ampiezza di tale prerogativa richiede tuttavia un vigile senso di responsabilità da parte di coloro che ne sono titolari, affinché essa non si trasformi in arbitrario strumento per ledere diritti e posizioni soggettive, di persone fisiche e giuridiche come di organi dello Stato parimenti garantiti da norme di rango costituzionale.[...] Allo stesso modo, la Presidenza dovrà assicurare che tali fondamentali diritti siano esercitati nella forma adeguata al ruolo costituzionale del Parlamento e alle normali regole di correttezza parlamentare. Tale regola generale dev'essere fatta valere con particolare rigore a tutela dei soggetti esterni che, non essendo parlamentari, non possono avvalersi del diritto di replica né degli strumenti offerti dall'articolo 58 del regolamento ai deputati i quali, nel corso di una discussione, siano accusati di fatti che ledano la loro onorabilità».
In tali casi, dunque, la Giunta potrebbe proporre al Presidente della Camera d'investire l'Ufficio di Presidenza ai fini dell'irrogazione di una sanzione interna.
In tema di reati ministeriali, la modifica proposta consiste nell'abrogazione degli articoli 18-bis, 18-ter e 18-quater. Il vigente articolo 18-ter prevede in materia di autorizzazione a procedere per reati ministeriali una procedura d'Assemblea assai complessa, ispirata ad un favor concedendi considerato a suo tempo coessenziale alla riforma intervenuta con la legge costituzionale n. 1 del 1989, a sua volta conseguente all'esito del referendum abrogativo del 1987 con cui fu abolita la procedura innanzi alla Commissione inquirente e separata la disciplina dei reati ministeriali da quella dei reati presidenziali.
Due in particolare sono i segni di questo favor: in primo luogo la disposizione secondo cui la prima proposta che occorre mettere in votazione (ove avanzata dalla Giunta) è quella della restituzione degli atti per incompetenza. Respinta questa, il Regolamento della Camera prevede che - ove manchino altre proposte contestualmente avanzate - la seduta sia sospesa e la Giunta si riunisca immediatamente per formularne una di merito, di concedere o di negare l'autorizzazione. La ratio di questa procedura, introdotta nel Regolamento nel 1989, era di sottoporre la Giunta a una sollecitazione immediata in modo da evitare il conseguimento di intenti dilatori favorevoli all'imputato. Ma questo intento oggi può essere conseguito in via ordinaria in virtù della programmazione dei lavori parlamentari nel frattempo definita nel Regolamento. Del resto, se è certo che nella Conferenza dei presidenti di gruppo vige la regola della maggioranza, che in ipotesi potrebbe essere favorevole all'imputato, è altrettanto certo che la stessa regola varrebbe a fortiori in una Giunta riunita d'urgenza, nella quale la medesima maggioranza eventualmente incline a proteggere un proprio esponente esprimerebbe in tempo verosimilmente celere una proposta a lui favorevole. Peraltro un procedimento parlamentare poco rapido e scarsamente trasparente non potrebbe sottrarsi al sindacato della Corte costituzionale, la quale già con la sentenza n. 403 del 1994 ha dichiarato ammissibile un conflitto d'attribuzioni tra l'autorità giudiziaria e la Camera dei deputati in ordine a una deliberazione della prima su una richiesta di autorizzazione a procedere nei confronti di un Presidente del Consiglio dei ministri cessato.
Il secondo sintomo di favor concedendi è costituito dalla regola secondo la quale nel caso in cui la Giunta proponga la concessione, l'Assemblea non procede a votazioni ove manchi un ordine del giorno motivato presentato da 20 deputati (o da uno o più capigruppo che tanti ne rappresentino) che proponga il diniego. Orbene, questa regola, oltre che sul favore per l'autorizzazione, è basata anche sul presupposto che il diniego dell'autorizzazione è pur sempre possibile solo se motivato, non con un mero fumus presecutionis dai contorni più o meno delineati, ma con l'individuazione di una delle due scriminanti previste dall'articolo 9 della legge costituzionale n. 1 del 1989, vale a dire il perseguimento di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante o del preminente interesse pubblico nella funzione di governo. In tali casi, peraltro, la motivazione è insindacabile.
Al riguardo, alla Giunta è apparso in primo luogo eccessivo sottrarre all'imputato la garanzia di una deliberazione (sia pure eventualmente solo implicita), che invece avviene in tutte le altre fattispecie d'immunità quali insindacabilità e autorizzazioni ad actum.
In secondo luogo, è sembrato che l'eliminazione dell'ordine del giorno motivato giovi alla semplificazione della procedura (per esempio evitando problemi legati all'eventuale valutazione della sua ammissibilità) e non nuoccia alla sua trasparenza. Infatti delle due l'una: o dalla discussione emerge chiaramente che la maggioranza assoluta dei componenti l'Assemblea ritiene che la condotta addebitata rientri nelle ipotesi testé ricordate, e allora il diniego dell'autorizzazione sarà definitivo. Oppure - ove la maggioranza prescritta respingesse la proposta di concessione, senza che dal dibattito sia chiarito che sussista nel caso concreto una delle predette scriminanti - la delibera della Camera perderebbe per ciò stesso, a mente dell'articolo 9 della legge costituzionale citata, il requisito della non sindacabilità e dunque non potrebbe sottrarsi al vaglio della Corte costituzionale, se questa fosse investita della questione da un conflitto d'attribuzioni. Del resto, la giurisprudenza della Corte fin dal 1988 è ferma nel dare rilievo, ai fini delle proprie decisioni sui conflitti tra poteri, alle motivazioni addotte dalle Camere nelle loro deliberazioni e a sindacarne la fondatezza. In altre parole, la Camera, ove non motivasse esplicitamente e correttamente un diniego, si esporrebbe al rischio di una sconfessione presso la Corte costituzionale. Né peraltro, data la precisione dei parametri del menzionato articolo 9, l'autorità procedente potrebbe sottrarsi all'elevazione del conflitto.
Del resto, dell'assoluta «ordinarietà» del procedimento in materia di reati ministeriali è testimonianza anche la sentenza della Corte costituzionale n. 134 del 2002, la quale, nel rigettare una questione di legittimità proposta dal tribunale dei ministri di Napoli in ordine alla legge n. 219 del 1989, ha stabilito che, una volta concessa l'eventuale autorizzazione a procedere, il procedimento prosegue secondo le forme ordinarie, vale a dire che i ruoli nel processo tornano a essere quelli dell'accusa affidata all'ufficio del pubblico ministero e del giudice al giudice per le indagini preliminari. Il collegio speciale di cui all'articolo 7 della legge costituzionale n. 1 del 1989, pertanto, successivamente all'autorizzazione cessa di avere qualsiasi ruolo.
Per completezza e da ultimo deve essere sottolineato che nel testo dell'articolo 18 del Regolamento della Camera proposto dalla Giunta viene meno ogni riferimento esplicito al procedimento di concessione o diniego dell'autorizzazione a procedere per vilipendio delle Assemblee legislative e conseguentemente all'eventuale procedura di raccordo con il Senato.

5. La proposta di regolamento interno. Il testo proposto, che si ispira in generale al regolamento della Giunta delle elezioni, entrato in vigore con la presente legislatura, disciplina la costituzione della Giunta, la pubblicità dei lavori, il regime degli atti e il segreto professionale cui è tenuto il personale di segreteria; quanto alla segretezza della documentazione, vi si ribadisce la regola dell'accesso riservato ai membri della Giunta, che possono consultare gli atti soltanto presso gli uffici e in presenza del personale addetto: si deroga a questo principio solo per i documenti relativi alle richieste di deliberazione in materia d'insindacabilità avanzate dai deputati, in ordine alle quali il relatore può assumersi la responsabilità di portarne copia fuori dalle sedi della Giunta e l'interessato può chiedere di darne diffusione secondo sue valutazioni; quanto all'esame delle diverse questioni di competenza, vi si ribadisce il principio dell'audizione dell'interessato prima della decisione e la possibilità di presentare relazioni di minoranza.
Di particolare rilievo è la disciplina dei termini: si propone infatti che l'esame delle richieste di deliberazione in materia di insindacabilità sia concluso entro 60 giorni dall'assegnazione; l'esame delle richieste di autorizzazioni ad acta e di autorizzazione a procedere per i reati ministeriali (articoli 68, commi secondo e terzo, e 96 della Costituzione) entro 30; l'esame delle richieste di autorizzazioni ad acta per i reati ministeriali entro 5.
Infine, all'articolo 7 del testo proposto figura, da un lato, la possibilità per la Giunta di porre all'attenzione del Presidente della Camera fatti suscettibili di valutazione secondo la procedura di sanzione interna di competenza dell'Ufficio di Presidenza; dall'altro, la possibilità per la Giunta di avvalersi delle procedure conoscitive previste al capo XXXIII del Regolamento della Camera.

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