Relazione della Giunta per gli affari delle Comunità europee  sul Consiglio europeo di Helsinki e la Conferenza  intergovernativa sulle riforme istituzionali (Doc. XVI, n. 12  del 6 dicembre 1999)

ONOREVOLI SENATORI. – La Giunta per gli affari delle Comunità europee lo scorso 20 maggio ha presentato all’Assemblea una Relazione, ai sensi dell’articolo 50, comma 1, del Regolamento, su «Legittimità demo-cratica e riforma delle istituzioni dell’Unio-ne europea» (Doc. XVI, n. 9), redatta dal senatore Tapparo sulla base del mandato conferitogli dalla Giunta stessa il 29 aprile 1999. 1. Tale relazione è stata esaminata dall’Assemblea lo scorso 16 settembre, uni-tamente con il disegno di legge comunitaria 1999 (A.S. n. 4057) e con la Relazione del-la Giunta per gli affari delle Comunità eu-ropee concernente la Relazione del Governo sulla partecipazione dell’Italia al procedi-mento normativo comunitario (Doc. LXXXVII, n. 6-A). 2. Il paragrafo 14 della suddetta relazione del senatore Tapparo, in particolare, rileva-va che: «appare evidente che una soluzione adeguata al problema del “deficit di demo-crazia” deve essere preceduta da una defini-tiva soluzione politica al tipo di Europa che si vuole avere, un’unione di Stati o una struttura federalistica; la determinazione del modello definito di Unione europea appare ormai necessaria per passare dalla prevalen-te unità economica a quella più generale politica, tenendo conto che la guerra nell’ex-Iugoslavia mette in evidenza i limiti della sua operatività internazionale; anche senza superare definitivamente questa man-canza di una scelta di fondo, l’allargamento dell’Unione pone forti problemi di rappre-sentanza e rappresentatività alle istituzioni, in particolare alla Commissione, e che, in- fatti, per quest’ultima si impongono solu-zioni innovative, anche con l’allargamento previsto dall’Agenda 2000 e l’introduzione della figura dei vice commissari; in questo contesto sarebbe molto importante l’elezio-ne diretta del Presidente della Commissione da parte del Parlamento europeo oppure una “indicazione” del Presidente in occasione delle elezioni europee; il Consiglio non è adeguatamente equilibrato sul piano della sua rappresentatività, tenendo conto che la ponderazione dei pesi degli Stati membri e la generalizzazione del voto a maggioranza potrebbero aprire problemi nel rapporto con i cittadini di quei Paesi che per la loro di-mensione verrebbero potenzialmente a sen-tirsi non adeguatamente tutelati nei propri diritti ed interessi; occorre evitare che nella ricerca di un maggiore grado di democrati-cità nelle istituzioni europee e, soprattutto, nella formazione delle decisioni e delle leg-gi prevalga una logica puramente formale; ridurre il “deficit di democrazia” significa avere possibilità sostanziali per i cittadini, con un chiaro e direttamente percepito mec-canismo di rappresentanza, di poter incidere concretamente nelle piccole e anche nelle grandi questioni, su temi quali, ad esempio, la sicurezza comune e le politiche per l’oc-cupazione; sui nodi suddetti, tenendo conto della situazione particolarmente problemati-ca, è quindi opportuno che il Parlamento concentri nei prossimi mesi la propria at-tenzione, onde partecipare fattivamente alla ripresa del cammino della costruzione isti-tuzionale europea; maturi appaiono i tempi, salvo una soluzione “costituente”, per l’in-serimento nei Trattati di princìpi costituzio-nali che enuncino i diritti fondamentali dei.Senato della Repubblica Camera dei deputati –3 – XIII LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI - DOCUMENTI cittadini europei e i princìpi fondamentali su cui si fonda l’Unione e che una dichiara-zione solenne allegata ai Trattati non pare sufficiente a rispondere a questa esigenza, rilevante per l’unità politica dell’Europa». 3. La stessa Relazione proponeva pertan-to all’Assemblea di invitare il Governo a: «a) proseguire le iniziative volte a ri-dare slancio alle riforme istituzionali indi-spensabili per garantire l’operatività e l’ef-ficacia dell’Unione nella prospettiva dell’al-largamento, con particolare riguardo alla composizione della Commissione, alla ri-ponderazione del voto nel Consiglio e all’estensione dell’applicazione del voto a maggioranza qualificata; b) promuovere nell’ambito della pros-sima Conferenza intergovernativa l’adozio-ne delle riforme istituzionali necessarie per riavvicinare anche sul piano formale l’Unione ai cittadini, attraverso l’inclusione nei Trattati di una sezione espressamente dedicata alla tutela dei diritti fondamentali, rafforzando il ruolo del Parlamento euro-peo, soprattutto in relazione all’investitura democratica dell’Esecutivo, garantendo l’applicazione dei princìpi di sussidiarietà, proporzionalità e trasparenza della legisla-zione comunitaria, anche attraverso la defi-nizione della gerarchia delle fonti comuni-tarie, e modificando le norme sulla revisio-ne dei Trattati in modo tale da prevedere un coinvolgimento più incisivo del Parlamento europeo e dei Parlamenti nazionali; c) assicurare, nel corso del negoziato sulla revisione dei trattati, il consolidamen-to della legittimità sostanziale dell’Unione attraverso lo sviluppo della sua capacità di rispondere alle esigenze dei cittadini euro-pei, con particolare riferimento alla neces-sità di realizzare un’efficace politica econo-mica, fiscale ed occupazionale comune e un’incisiva politica estera, di sicurezza e di difesa, anche attraverso uno specifico e suf-ficientemente rapido processo di integrazio-ne tra l’Unione e l’UEO». 4. Il tema delle prospettive di riforma delle istituzioni comunitarie è stato succes-sivamente approfondito dalla Giunta in oc-casione della Conferenza degli organismi specializzati negli affari comunitari (CO-SAC), di Helsinki, dell’11 e 12 ottobre 1999, e dell’audizione del sottosegretario Ranieri del 30 settembre 1999. 5. La preparazione della Conferenza in-tergovernativa (CIG), che si rende indispen-sabile per conferire maggiore efficienza ed efficacia ai meccanismi istituzionali dell’Unione nella prospettiva dell’allarga-mento, è stata discussa nel Consiglio euro-peo di Colonia dello scorso giugno, che ha stabilito di definirne il mandato in occasio-ne del vertice di Helsinki del prossimo di-cembre, ne ha fissato l’avvio nel marzo del 2000, durante la Presidenza portoghese, e la conclusione entro il successivo dicembre, nel corso della Presidenza francese. In me-rito al mandato è emerso un generale con-senso sull’esigenza di affrontare i tre nodi lasciati irrisolti dal Trattato di Amsterdam: composizione della Commissione europea, riponderazione dei voti nel Consiglio ed estensione del voto a maggioranza qualifi-cata nel Consiglio. 6. Il Consiglio europeo di Colonia non ha tuttavia escluso la possibilità di affronta-re anche altri aspetti anche se, al momento, la prospettiva di una Conferenza che af-fronti una gamma più ampia di problemi istituzionali, fortemente sostenuta dall’Italia, non appare maggioritaria. La nuova Com-missione europea, da parte sua, avendo tempestivamente affidato l’incarico di svol-gere uno studio di approfondimento a tre “saggi” – l’ex-Presidente del Consiglio bel-ga, Dehaene, l’ex-Presidente della Repub-blica tedesco, von Weizecker, e l’ex-Mini-stro britannico, Lord Simon – ha dimostrato l’impegno che intende porre sull’argomento anche se non ha ancora maturato delle pro-poste specifiche. Nel discorso pronunciato in occasione del voto da parte del Parla-mento europeo il presidente Prodi ha tutta-via già enunciato alcune indicazioni.Senato della Repubblica Camera dei deputati –4 – XIII LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI - DOCUMENTI sull’esigenza di un processo di riforma ap-profondito. 7. Nella dichiarazione resa il 1 o dicembre al Parlamento europeo, il Presidente Roma-no Prodi ha inoltre evidenziato il crescente consenso che si manifesta sulle riforme ne-cessarie. Tra queste figurano anzitutto le questioni specificamente citate ad Amster-dam, vale a dire il numero dei Commissari, la rappresentanza degli Stati membri in se-no al Consiglio e l’estensione delle votazio-ni a maggioranza qualificata, aspetti in ogni caso intimamente collegati. In secondo luo-go ci sono le questioni che ne derivano, tra le quali figurano l’allargamento – che si ri-percuoterà su tutte le altre istituzioni e su tutti gli altri organismi europei, quali la Corte di giustizia e, senza dubbio, l’Assem-blea di Strasburgo la quale, via via che ade-riranno nuovi Stati membri, dovrà preparar-si ad accogliere fino a 700 rappresentanti – e l’estensione della procedura di codecisio-ne alla legislazione rispetto alla quale è già stata estesa la votazione a maggioranza qualificata. 8. Si deve esprimere peraltro apprezzamen-to per il fatto che nel contributo sulla revisio-ne dei Trattati presentato dalla Commissione europea lo scorso 10 novembre venga eviden-ziata l’importanza del dialogo con i Parla-menti nazionali, opportuna puntualizzazione cui la Giunta ritiene di aver dato il proprio apporto con l’incontro svolto da parte di una sua delegazione con il Presidente Prodi lo scorso 25 ottobre a Bruxelles. 9. Il Parlamento europeo ha a sua volta preso posizione sottolineando l’esigenza di un suo più stretto coinvolgimento nel pro-cesso di revisione istituzionale. Nella riso-luzione approvata il 18 novembre scorso esso chiede, tra l’altro, «che la CIG affronti una riforma istituzionale adattando la com-posizione, la funzione, la cooperazione e l’organizzazione delle istituzioni al fine di rafforzarne il carattere democratico e, così facendo, l’efficacia, e di far fronte all’au-mento dei membri dell’Unione», rileva «che l’impatto dell’ampliamento non si li-miterà alla sola Commissione, ma interes-serà anche le altre istituzioni e organi, in particolare il Consiglio e il Consiglio euro-peo» e chiede «che la prossima CIG esami-ni la questione della composizione, del fun-zionamento e delle competenze della Corte di giustizia, del Tribunale di primo grado, della Corte dei Conti, del Comitato delle regioni e del Comitato economico e sociale, come pure le implicazioni di queste scelte per il futuro di tali istituzioni». 10. Anche secondo l’opinione del Gover-no italiano, esposta in Giunta dal sottose-gretario Ranieri nella citata seduta del 30 settembre 1999, l’Unione europea dovrebbe darsi degli obiettivi di riforma più ambizio-si rispetto alla mera trattazione dei tre argo-menti indicati nel Protocollo sulle riforme istituzionali, allegato al Trattato di Amster-dam. Fra questi ulteriori obiettivi rientrano, ad esempio, la soluzione delle questioni della responsabilità individuale dei membri della Commissione e di un più efficace fun-zionamento del Consiglio e della Corte di giustizia. Su alcuni di tali aspetti si è peral-tro riscontrato un certo grado di apertura da parte del Governo francese in occasione del vertice bilaterale di Nîmes. 11. Il Governo italiano ha peraltro già espresso la propria disponibilità a rinunciare al secondo Commissario a condizione di procedere ad una ridefinizione dei criteri di ponderazione del voto nel Consiglio. Nella prospettiva dell’allargamento, è infatti ne-cessario evitare uno sbilanciamento in favo-re dei Paesi di minore consistenza demo-grafica garantendo che le decisioni a mag-gioranza qualificata siano prese da un nu-mero di Paesi che effettivamente rappresen-tino la maggioranza delle popolazioni dell’Unione europea. Al riguardo una diver-sa ponderazione del voto e la definizione di una soglia minima di rappresentatività de-mografica per l’adozione delle decisioni a maggioranza appaiono soluzioni preferibili al criterio della doppia maggioranza. La questione della composizione della Com-.Senato della Repubblica Camera dei deputati –5 – XIII LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI - DOCUMENTI missione potrebbe essere affrontata anche attraverso la definizione di una composizio-ne più articolata, nominando Commissari senior e Commissari junior, questi ultimi eventualmente senza portafoglio, ovvero at-tribuendo funzioni più consistenti ai vice Presidenti. L’estensione del voto a maggio-ranza qualificata, infine, costituisce una tra-dizionale posizione dell’Italia nella prospet-tiva di un’accentuazione degli elementi di sovranazionalità dell’Unione. Essa si rende particolarmente necessaria per far fronte al processo di ampliamento e potrebbe essere realizzata attraverso l’introduzione di una norma che fissi il principio del voto a mag-gioranza come regola, salvo un ristretto nu-mero di eccezioni connesse essenzialmente a decisioni di carattere istituzionale, che ne-cessitano della ratifica dei Parlamenti na-zionali. 12. Per quanto concerne gli sviluppi della politica estera, di sicurezza e di difesa, il Consiglio europeo di Colonia ha ricono-sciuto l’esigenza che l’Unione si doti di una propria capacità per far fronte ai compiti ad essa demandati dal Trattato di Amsterdam e, in particolare, alle cosiddette “operazioni Petersberg”: interventi umanitari e di soc-corso, di mantenimento e ristabilimento del-la pace e di gestione delle crisi. Tale scelta comporta tuttavia la necessità di affrontare una serie di implicazioni nel campo delle relazioni con l’Alleanza atlantica ed in me-rito alla posizione degli Stati che non hanno la doppia appartenenza all’Unione europea e alla NATO. In occasione del citato verti-ce di Nîmes è emersa peraltro una conver-genza fra Italia e Francia in merito all’esi-genza di accelerare lo sviluppo delle capa-cità dell’Unione europea anche se la posi-zione italiana si caratterizza per la partico-lare attenzione posta a salvaguardare la coerenza della difesa europea con il conte-sto istituzionale dell’Unione, valorizzando le disposizioni del Trattato di Amsterdam. 13. Considerando quindi che al Consiglio europeo di Helsinki del prossimo 10 e 11 dicembre sarà definito il mandato della Conferenza intergovernativa, la Giunta, condividendo l’opinione sul futuro dell’Unione europea espressa dalla Com-missione europea nel suo rapporto del 10 novembre 1999, secondo la quale «la di-stinzione operata ad Amsterdam fra una re-visione limitata ed una riforma più ampia è ormai superata» e la sua convinzione che «una riforma istituzionale forte e adatta alle sue necessità può essere realizzata prima della fine del 2000» in modo tale da creare le condizioni dell’allargamento nel 2002; considerando: che l’Europa si trova alla vigilia di un processo di unificazione democratica, desti-nato a coinvolgere quasi trenta Paesi e circa cinquecento milioni di cittadini ed in pre-senza di sfide poste dal processo di globa-lizzazione che richiedono la realizzazione di un quadro istituzionale idoneo a tutelare le realtà umane e sociali più deboli, in confor-mità con i princìpi propri del modello so-ciale europeo; che, alla vigilia di tale unificazione, è essenziale procedere ad una profonda rifor-ma delle regole costitutive dell’Unione, per rendere il suo sistema decisionale più de-mocratico e più efficace e per permettere ai cittadini di vivere in un’Unione che sia più trasparente e più accessibile; che la profonda riforma delle regole costitutive dell’Unione deve essere realizza-ta senza ritardi, poiché è ormai evidente che il suo ampliamento non sarà più effet-tuato in due ondate successive ma nel corso di un processo continuo che coinvolgerà progressivamente i dodici Paesi candidati ed anche gli Stati di tutta l’area balcanica; condividendo gli elementi essenziali della posizione adottata dal Parlamento eu-ropeo il 18 novembre 1999 sulla prepara-zione della prossima riforma dei trattati; ricordando il sostegno del popolo ita-liano – in occasione del referendum di indi-rizzo del giugno 1989 – al principio del.Senato della Repubblica Camera dei deputati –6 – XIII LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI - DOCUMENTI mandato costituente al Parlamento europeo ed esprimendo il convincimento che l’occa-sione della presidenza italiana del Consiglio dell’Unione nel 2003 dovrà essere colta per una vasta azione europea a favore dell’attri-buzione al Parlamento europeo di effettivi poteri nel processo costituzionale europeo; chiede al Governo di proporre al pros-simo Consiglio europeo di Helsinki l’ado-zione di un’agenda della prossima riforma dell’Unione che contenga i seguenti obietti-vi prioritari: a) una revisione globale e coerente del sistema istituzionale dell’Unione euro-pea che consenta di rafforzare l’autorità ed il carattere democratico della Commissione come organo di governo dell’Unione, che introduca la generalizzazione del voto a maggioranza qualificata nel Consiglio dell’Unione sia nelle materie costituzionali (revisione dei Trattati, adesioni e risorse proprie), che legislative, la conseguente ge-neralizzazione del potere di codecisione co-stituzionale, legislativo e di bilancio del Parlamento europeo, con la soppressione delle residue procedure di consultazione e di cooperazione; b) il rafforzamento delle disposizioni sul secondo e terzo pilastro nella prospetti-va di un superamento delle distinzioni tra politiche comunitarie e politiche intergover-native e la realizzazione, da un lato, di una vera politica estera, di sicurezza e di difesa e, dall’altro, di un’effettiva politica comune in materia di lotta alla criminalità, coopera-zione giudiziaria ed immigrazione; c) il rafforzamento delle grandi poli-tiche comuni, in particolare nell’ambito dell’Unione economica, della lotta alla di-soccupazione e della coesione economica e sociale, in modo tale da creare le condizio-ni per lo sviluppo di un’effettiva politica macro-economica dell’Unione – che includa possibilmente un approccio comune alla problematica delle pensioni – nell’interesse dei suoi cittadini, all’interno della quale si dovrà collocare l’autonoma azione della Banca centrale europea; d) la revisione del sistema finanzia-rio dell’Unione con l’introduzione di vere risorse proprie, di un’adeguata perequazione finanziaria fra le regioni dell’Unione e di strumenti idonei a valorizzare quelle regioni particolarmente ricche sul piano culturale, artistico e storico ma sfavorite dal punto di vista finanziario; e) la fusione dei Trattati in un testo unico che, come prefigurato dal Parlamento europeo, contempli una parte di natura co-stituzionale che includa le disposizioni isti-tuzionali e i diritti fondamentali, avvalendo-si al riguardo del progetto di carta elaborato dall’organismo definito nei Consigli europei di Colonia e di Tampere. 14. La Giunta propone altresì di racco-mandare al Governo di sottoporre agli altri Governi dell’Unione, alla Commissione eu-ropea ed al Parlamento europeo un metodo negoziale basato su una procedura che pre-veda che: a) conformemente all’articolo 48 del Trattato di Amsterdam, la Commissione eu-ropea presenti all’inizio del prossimo anno un progetto di revisione globale e coerente dei Trattati ispirandosi alla sua comunica-zione del 10 novembre 1999, alla posizione adottata dal Parlamento europeo il 18 no-vembre 1999 ed alle decisioni del Consiglio europeo di Helsinki del 10 e 11 dicembre 1999; b) il Consiglio dell’Unione ed il Parla-mento europeo esprimano le rispettive posi-zioni sul progetto della Commissione prima della riunione del Consiglio europeo del 23 e 24 marzo 2000; c) il Consiglio europeo decida, sulla base delle proposte della Commissione e di queste posizioni, i termini di riferimento dell’agenda della revisione dei Trattati in vista della convocazione di una Conferenza dei rappresentanti dei Governi degli Stati membri; d) conformemente al metodo applicato durante la Conferenza sul Trattato di Am-sterdam, due rappresentanti del Parlamento.Senato della Repubblica Camera dei deputati –7 – XIII LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI - DOCUMENTI europeo partecipino a tutte le fasi del negoziato intergovernativo. 15. La Giunta propone infine di impe-gnare il Governo a: a) preannunciare che l’Italia esprimerà il suo consenso sul progetto finale di rifor-ma da sottoporre alle ratifiche nazionali so-lo dopo aver verificato l’opinione favorevo-le del Parlamento europeo, così come av- venne in occasione delle precedenti modifi-che dei Trattati; b) presentare al Parlamento, prima del-la convocazione della Conferenza dei rap-presentanti dei Governi degli Stati membri, lo stato del dibattito all’interno del Consi-glio europeo e a riferire periodicamente al Parlamento sullo stato della riforma dell’Unione.