XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4517
Onorevoli Deputati!
1.1 Motivazioni dell'Accordo
Le grandi potenzialità economiche dell'Africa, costituite
sia da enormi risorse non sfruttate che da mercati ancora al
di fuori dei circuiti dell'economia mondiale, suscitano la
crescente attenzione della comunità internazionale.
Le situazioni economiche dei Paesi dell'Africa a sud del
Sahara rivelano un quadro composito, nel quale convivono
realtà divergenti. Tra i segnali positivi, vanno ricordati
l'accresciuto dinamismo di alcuni mercati interni e il nuovo
interesse degli operatori dei Paesi industrializzati favoriti
a loro volta dai risultati macroeconomici incoraggianti che si
stanno registrando in alcune aree del continente, grazie al
concreto avvio di politiche di sviluppo, liberalizzazione
economica e lotta alla povertà, concordate con le istituzioni
finanziarie internazionali e ad un migliore impiego degli
aiuti internazionali. In questo contesto si inserisce
attivamente anche l'Italia.
Questo scenario impone all'Italia la necessità di definire
una politica economico-commerciale nei confronti dei Paesi
africani a sud del Sahara, volta a sviluppare ulteriormente la
creazione di un quadro giuridico affidabile per i nostri
operatori economici presenti nell'area, attraverso la
conclusione di accordi bilaterali per la promozione e la
protezione degli investimenti.
La situazione interna dello Zambia è caratterizzata da una
sostanziale stabilità politica e da una società civile vivace
ed organizzata; il rischio di una profonda crisi
costituzionale sembra ormai essere scongiurato e il Presidente
Mwanawasa, eletto nel dicembre 2001, tenta ora di riformare il
sistema economico per sollevare le condizioni di vita della
popolazione (più del 70 per cento vive in condizioni di
estrema povertà con un reddito medio pro-capite di circa 332
dollari).
La Repubblica presidenziale dello Zambia può essere
considerata un Paese dove non si verificano gravi violazioni
dei diritti umani e delle libertà fondamentali e che gode
senz'altro di un livello di libertà politica superiore agli
standard di altri Paesi dell'Africa australe; anche
l'area del "buon governo" è caratterizzata da significativi
progressi: notevoli passi in avanti sono stati compiuti
rispetto alla difesa dei diritti umani e delle libertà
fondamentali; l'esercizio dei diritti politici e civili è oggi
garantito in Zambia, anche se esistono ampi margini di
miglioramento. Nel corso degli anni novanta lo Zambia ha
rappresentato un'isola di stabilità politica in una regione
caratterizzata da numerose aree di crisi; il Paese ha sempre
cercato di salvaguardare questa posizione agendo come elemento
mediatore nei conflitti in corso e sforzandosi di mantenere
sempre rapporti di buon vicinato con i Paesi confinanti
nonostante questo non risulti sempre facile. Di rilievo è
stato l'impegno profuso dall'allora Presidente Chiluba
nell'attività di mediazione per il raggiungimento della
pacificazione nella Repubblica democratica del Congo
attraverso l'attuazione degli Accordi di Lusaka del 1999,
nonché la capacità di accoglienza dello Zambia nei confronti
dei profughi provenienti dalle aree di conflitto limitrofe.
Anche per quanto riguarda la lotta alla corruzione,
notevoli sono gli sforzi compiuti dal Governo zambiano: il
Paese dispone di una task force anticorruzione ("Anti
Corruption Commission"), creata inizialmente soprattutto
per l'insistenza dei donatori, ma che sembra lavorare
seriamente. Lo stesso Presidente Patrick Levy Mwanawasa,
uscito vincitore dalle ultime elezioni presidenziali e
politiche del 2001, si presenta come paladino di una campagna
di tolleranza zero alla corruzione.
La base della struttura economica e produttiva del Paese è
costituita dal settore estrattivo e minerario (rame e
cobalto). Il Paese è il primo produttore mondiale di cobalto
con l'estrazione del 20 per cento del totale mondiale e
l'undicesimo produttore mondiale di rame; il rame e il cobalto
rappresentano il 90 per cento delle esportazioni minerarie e
l'80 per cento delle entrate in valuta pregiata. L'industria
estrattiva, tuttavia, richiede investimenti stranieri che
stentano ad affluire e l'estrema dipendenza dall'export
di rame fa dello Zambia un Paese particolarmente vulnerabile:
le fluttuazioni dei prezzi sul mercato internazionale hanno
immediate ripercussioni sul piano interno.
L'aumento degli investimenti, l'introduzione di nuove
tecnologie, il miglioramento delle capacità imprenditoriali ed
il rialzo del prezzo delle materie prime nei mercati
internazionali, unitamente al programma di privatizzazioni
avviato dal Governo, potranno contribuire alla crescita del
settore estrattivo, stimolando anche lo sviluppo degli altri
settori produttivi e quindi del prodotto interno lordo (la
crescita del PIL che ha toccato il picco massimo nel 2001 - 4
per cento - si è leggermente contratta al 3 per cento nel 2002
ma, secondo le previsioni, dovrebbe risalire nel 2003 e
attestarsi attorno al 3,6 per cento).
Nonostante il Paese stia attraversando una fase delicata
sul piano della stabilità economica (a causa di vari fattori,
tra cui la discesa dei prezzi nel settore minerario, la
mancata diversificazione dell'economia, l'assenza di una
chiara strategia nell'affrontare il processo di
privatizzazione delle principali compagnie statali), va
comunque tenuto in considerazione che, in occasione di una sua
recente visita a Lusaka, il direttore per l'Africa del Fondo
monetario internazionale ha espresso una valutazione
nell'insieme positiva sulla situazione economica del Paese, in
particolare per le prospettive di andamento del tasso di
inflazione e di crescita del prodotto interno lordo ed ha nel
contempo sottolineato che il Governo sta seguendo le
indicazioni del Fondo. In quest'ottica, il Fondo ha concesso,
nel novembre 2002, 55 milioni di dollari a sostegno della
bilancia dei pagamenti zambiana in applicazione del
"Poverty Reduction and Growth Facilities" (PRGF). Il
prestito facilitato si aggiunge ai 155 milioni di dollari che
per il 2003 il Fondo, in attuazione dell'iniziativa HIPC
(Highly Indebted Poor Countries), ha già cancellato a
favore dello Zambia alla fine del mese di novembre 2002. Il
totale del debito cancellato nell'arco di tre anni nei
confronti dello Zambia ammonta così a 460 milioni di
dollari.
La crescita economica del Paese è nel suo complesso
pesantemente condizionata dal problema del debito estero (pari
a 6,1 miliardi di dollari alla fine del 2001). In questo
contesto è stata firmata nel settembre 2002 la prima intesa
multilaterale di cancellazione debitoria (interim
debt-relief) nell'ambito del Club di Parigi, a cui seguirà
il relativo Accordo bilaterale applicativo con l'Italia.
Le relazioni bilaterali con lo Zambia datano dall'epoca
successiva all'indipendenza del Paese africano (1964): il
nostro Paese si dimostrò fin da allora come uno dei partner
di primo piano nello sviluppo economico dello Zambia, con
realizzazioni importanti in campo infrastrutturale finanziate
attraverso rilevanti crediti italiani. Le grandi dighe di
Kariba e Iteshi-Iteshi sono state costruite negli anni
sessanta e settanta dall'Impregilo; italiana è, inoltre, la
maggior parte delle infrastrutture: strade, linee elettriche,
raffinerie. Tali legami sono stati particolarmente sostenuti e
rafforzati da un'attiva comunità di cittadini italiani
residenti soprattutto nella capitale e nel Copperbelt (regione
mineraria e tradizionale zona industriale del Paese), ben
introdotta nella realtà socio-economica e attiva nei settori
delle costruzioni, dei trasporti e delle officine meccaniche,
e del turismo. La presenza imprenditoriale italiana è
rappresentata soprattutto da imprese di piccola e media
dimensione a conduzione familiare, particolarmente attive, di
proprietà o con la partecipazione di cittadini italiani e,
secondo dati forniti dallo Zambian Investment Centre,
l'insieme degli operatori di nazionalità italiana è risultato
nel periodo 1993-2001 il quindicesimo investitore estero in
Zambia, con investimenti pari a circa 23 milioni di dollari.
La firma di un Accordo per la promozione e la protezione degli
investimenti, oltre a tutelare le imprese già presenti in
Zambia, contribuirebbe indubbiamente a incoraggiare le imprese
italiane di consistenti dimensioni, la cui presenza in Zambia
è andata sensibilmente decrescendo durante gli ultimi
vent'anni (nel febbraio 2002 l'Agip si è ritirata dal Paese e
l'ultima grande impresa italiana è la Parmalat che, con
l'acquisto della società sudafricana Bonnita, ha assunto il
controllo della sussidiaria Bonnita Zambia Ltd).
L'interscambio commerciale tra Italia e Zambia è
abbastanza modesto (l'Italia figura al 18^ posto tra i
partner commerciali dello Zambia) ed è caratterizzato da
un saldo attivo a favore di quest'ultimo per l'esportazione di
prodotti minerari, prevalentemente del rame. Nel 2000 il
totale dell'interscambio tra Italia e Zambia è stato di 16
milioni di euro con un saldo passivo di 3 milioni di euro per
l'Italia; nel 2001 l'interscambio totale è stato di circa 38
milioni di euro (33,7 le importazioni dell'Italia e 4,2 le
nostre esportazioni), mentre nel 2002 l'interscambio è stato
di poco superiore ai 10 milioni di euro (di cui 7,5 milioni le
importazioni italiane e 5,8 le nostre esportazioni). L'Italia
esporta soprattutto macchine ed apparecchi per l'industria
tessile, la preparazione e la lavorazione del cuoio e delle
pelli, nonché di loro parti e pezzi staccati, altre macchine
ed apparecchi specializzati per industrie, materiale per
costruzioni e parti di costruzioni, turbine a vapore e loro
parti, macchine ed apparecchi per la lavorazione dei metalli e
pompe per liquidi.
In merito alla capacità istituzionale dello Zambia di
attrazione degli investimenti, occorre sottolineare che se da
un lato l'apparato amministrativo è caratterizzato da una
certa arretratezza burocratica e tuttora da un certo grado di
corruzione, va segnalato che lo Zambian Investment Center
(ZIC) si adopera attivamente per favorire l'entrata nel
mercato nazionale di nuovi investitori stranieri. La firma
dell'Accordo per la promozione e la protezione degli
investimenti favorirebbe la penetrazione commerciale delle
imprese italiane prevalentemente in quei settori ove esistono
le maggiori possibilità di investimento: l'agricolo, il
turistico ed il minerario. L'attuale Governo ha incrementato
notevolmente la spesa pubblica per rafforzare il settore
agricolo soprattutto per quel che riguarda i sistemi di
irrigazione, essenziali per poter coltivare i cereali anche
durante la stagione invernale: notevoli sono le opportunità
per le aziende italiane produttrici di pompe per l'estrazione
dell'acqua, per l'attuazione di impianti di irrigazione e di
macchinari per la lavorazione della terra. Anche il settore
turistico è in crescita: lo Zambia possiede diciannove parchi
nazionali ricchi delle varie specie di animali che
costituiscono la principale attrattiva per i turisti; ma è
soprattutto nel campo delle infrastrutture volte
all'agevolazione del flusso turistico che le imprese italiane
del settore potrebbero proporsi per effettuare degli
investimenti.
Il settore minerario rappresenta altresì una buona
opportunità, poiché il Paese è ricco di pietre preziose, tra
cui lo smeraldo che è giudicato tra i migliori al mondo.
1.2 Illustrazione degli articoli
La conclusione dell'Accordo, cui si è pervenuti dopo un
lungo ed attento negoziato, tende a creare il necessario
favorevole quadro giuridico per gli imprenditori italiani che
intendono effettuare investimenti nella Repubblica dello
Zambia, a fornire adeguate protezioni a quelli già effettuati
e a favorire una maggiore cooperazione economica tra i due
Paesi ed un maggiore flusso di investimenti diretti.
In particolare, l'Accordo, la cui efficacia si estende sia
agli investimenti precedenti che a quelli successivi alla data
della sua entrata in vigore, definisce in maniera quanto più
ampia possibile il termine "investimento", soprattutto in
relazione alla necessità di includere il maggior numero
possibile di attività economiche nel meccanismo di tutela
(articolo 1, paragrafo 1).
E' prevista altresì la "clausola della nazione più
favorita" e cioè l'obbligo di concedere agli investitori della
Controparte un trattamento non meno favorevole di quello
concesso ai propri investitori, o agli investitori di Paesi
terzi (articolo 3).
L'Accordo recepisce un insieme di norme finalizzate, in
un contesto di trattamento "giusto ed equo", ad incoraggiare e
proteggere gli investimenti reciproci (articolo 2). E'
stabilita inoltre la corresponsione di un adeguato indennizzo,
liberamente trasferibile, per danni o perdite derivanti da
cause belliche o altre forme di conflitto armato, rivoluzioni,
stato di emergenza nazionale, sommosse, insurrezioni o rivolte
(articolo 4).
Le eventuali nazionalizzazioni, espropriazioni o
sequestri, non potranno avvenire direttamente o indirettamente
se non per fini di utilità pubblica, su base non
discriminatoria ed in conformità a tutte le disposizioni e
procedure di legge. In tal caso è prevista la corresponsione
immediata, adeguata ed effettiva di un giusto risarcimento,
equivalente al valore di mercato dell'investimento
immediatamente prima del momento in cui la decisione di
nazionalizzazione o di esproprio sia stata resa pubblica dal
Governo. Il risarcimento sarà effettuato nella valuta in cui è
stato effettuato l'investimento, nella misura in cui tale
valuta sia o resti convertibile, ovvero, altrimenti, in
qualsiasi altra valuta accettata dall'investitore. L'importo
risarcito sarà inclusivo di interessi calcolati in base al
tasso EURIBOR a sei mesi a partire dalla nazionalizzazione o
dall'esproprio fino alla data di effettivo pagamento. Viene
inoltre contemplata la cosiddetta "clausola di retrocessione",
prevedendosi esplicitamente il diritto del proprietario del
bene espropriato di riacquistarlo al prezzo di mercato,
laddove dopo l'espropriazione il bene in oggetto non sia stato
utilizzato, in tutto o in parte, ai fini di pubblica utilità
previsti (articolo 5).
Se una Parte contraente ha risarcito il proprio
investitore per danni subiti da rischi non commerciali, essa
subentra all'investitore nel diritto al risarcimento dovuto
dall'altra parte contraente (articolo 7).
Ognuna delle Parti contraenti garantirà i trasferimenti
dei pagamenti e dei redditi relativi agli investimenti, da
effettuare liberamente in valuta convertibile e senza indebito
ritardo al di fuori del proprio territorio entro sei mesi
dall'adempimento degli obblighi fiscali e una volta
soddisfatte le procedure legali relative al trasferimento
(articoli 6 e 8).
Qualora dovesse insorgere una controversia tra la Parte
contraente ospite e uno o più investitori dell'altra Parte
contraente, in primo luogo si dovrà cercare di comporre tale
controversia in via amichevole. L'Accordo stabilisce,
tuttavia, che ove tale tentativo fallisse, l'investitore
interessato potrà a sua scelta decidere di sottoporre la
medesima al tribunale della Parte contraente competente per
territorio, ad un arbitrato in conformità alla legge
nazionale, ad un tribunale arbitrale ad hoc, ovvero al
Centro internazionale per la composizione delle controversie
in materia di investimenti, per l'applicazione delle procedure
arbitrali di cui alla Convenzione di Washington del 18 marzo
1965, per il regolamento delle controversie relative agli
investimenti fra Stati e cittadini di altri Stati, resa
esecutiva dalla legge 10 maggio 1970, n. 1093 (articolo 9).
Le controversie tra le Parti contraenti in merito
all'interpretazione o applicazione dell'Accordo, che non
possono essere risolte entro sei mesi in via amichevole
attraverso i canali diplomatici, saranno sottoposte, su
richiesta di una delle Parti contraenti, ad un tribunale
arbitrale ad hoc secondo la procedura stabilita
all'articolo 10 dell'Accordo.
L'applicazione delle disposizioni dell'Accordo non è
condizionata dalla circostanza che le Parti contraenti abbiano
o meno relazioni diplomatiche o consolari (articolo 11).
L'articolo 12 stabilisce che le Parti contraenti sono
tenute ad applicare le disposizioni e i trattamenti più
favorevoli di quelli stabiliti nell'Accordo, qualora derivanti
da Accordi internazionali, da princìpi generali di diritto
internazionale e da leggi, regolamenti, disposizioni o
contratti specifici.
La validità dell'Accordo è stata prevista in dieci anni, a
partire dalla notifica fra le Parti contraenti dell'avvenuto
espletamento delle rispettive procedure di ratifica e resterà
in vigore per un ulteriore periodo di dieci, salvo denuncia
scritta di una delle Parti contraenti non più tardi di un anno
prima della sua scadenza. In ogni caso l'Accordo continua ad
applicarsi, dopo la scadenza, per altri cinque anni agli
investimenti effettuati prima della stessa (articoli 13 e
14).
Si ritiene che l'Accordo, formulato nei termini suesposti,
che corrispondono peraltro alla prassi comunemente seguita in
campo internazionale per disciplinare queste materie, sia un
valido quadro di tutela giuridica degli investimenti italiani
in Zambia e degli investimenti dello Zambia in Italia.
L'attuazione dell'Accordo oltre a consentire una più
stretta collaborazione
industriale tra i due Paesi, dovrebbe favorire l'incremento
dell'interscambio commerciale.
L'Accordo non comporta oneri finanziari a carico del
bilancio dello Stato né incide modificandoli, su leggi o
regolamenti vigenti; esso non richiede, oltre
all'autorizzazione parlamentare alla ratifica e all'ordine di
esecuzione, norme di adeguamento all'ordinamento interno.
Dall'attuazione del presente Accordo, che assicura ai
nostri operatori il trattamento più favorevole previsto
dall'ordinamento locale, non derivano maggiori oneri a carico
del bilancio dello Stato.
Infatti, per quanto riguarda gli avvenimenti di
eccezionale gravità ed urgenza previsti dall'Accordo, essi non
sono minimamente quantificabili: pertanto, per la copertura di
tali tipi di danni, si provvede con legge speciale che viene
emanata in occasione del singolo evento. D'altra parte il
meccanismo per la risoluzione delle controversie (articoli 9 e
10) prevede, in via primaria, il ricorso ai normali canali
diplomatici.
Alle spese del tutto eventuali che dovessero derivare dal
ricorso al Tribunale arbitrale, si provvede con gli
stanziamenti destinati a liti ed arbitraggi, iscritti nello
stato di previsione della spesa del Ministero della
giustizia.
Per le suesposte considerazioni, non si rende necessaria
la relazione tecnica.
ANALISI TECNICO-NORMATIVA
1. Aspetti tecnico-normativi in senso stretto
A) Necessità dell'intervento normativo.
Il ricorso ad un atto con forza di legge si rende
necessario perché l'Accordo in questione prevede la
possibilità di ricorrere ad un Tribunale arbitrale ad hoc
secondo la procedura stabilita all'articolo 10, così
ricadendo nelle ipotesi previste dall'articolo 80 della
Costituzione.
B) Analisi del quadro normativo e della compatibilità
dell'intervento con l'ordinamento comunitario e con le
competenze delle regioni ordinarie e a statuto speciale.
L'Accordo, una volta entrato in vigore, non implica la
necessità di adottare elementi innovativi nel quadro della
legislazione italiana, né problematiche di compatibilità con
l'ordinamento comunitario (esplicitamente escluse
dall'articolo 12, paragrafo 2, dell'Accordo) o con le
competenze costituzionali delle regioni italiane o con le
fonti legislative primarie che dispongono il trasferimento di
funzioni alle regioni e agli enti locali.
C) Incidenza delle norme proposte sulle leggi e sui
regolamenti vigenti.
In conclusione, l'Accordo non incide, modificandoli, su
leggi o regolamenti vigenti e non comporta - oltre
all'autorizzazione parlamentare di ratifica ed all'ordine di
esecuzione - norme di adeguamento al diritto interno, né la
necessità di adottare particolari misure di carattere
amministrativo.
2. Elementi di drafting e linguaggio normativo.
A) Individuazione delle nuove definizioni normative
introdotte dal testo, della loro necessità, della coerenza con
quelle già in uso.
Le definizioni dei termini contenuti nell'Accordo sono
indicate nell'articolo 1 dell'Accordo. Esse non sono
innovative.
B) Verifica della correttezza dei riferimenti normativi
interni nel progetto; ricorso alla tecnica della novella
legislativa e individuazione di effetti abrogativi.
L'Accordo non contiene riferimenti normativi, non
introduce modifiche a disposizioni vigenti effettuabili con la
tecnica della novella, o con norme abrogative espresse. Non
sostituisce alcun Accordo vigente in materia tra Italia e
Zambia, ma si propone di colmare una lacuna nella
regolamentazione dei rapporti tra i due Paesi.
Il testo dell'Accordo è conforme alla prassi generalmente
seguita per questo tipo di accordi dall'Italia e dagli altri
Paesi membri dell'OCSE.
ANALISI DELL'IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE (AIR)
A) Ambito dell'intervento: destinatari diretti e
indiretti.
Sono coinvolti sotto il profilo economico
dall'introduzione della regolamentazione:
a) i soggetti italiani che hanno effettuato o
effettueranno investimenti in Zambia;
b) i soggetti zambiani che hanno effettuato ed
effettueranno investimenti in Italia.
L'Accordo è destinato ad avere un effetto immediato sulle
società italiane presenti in Zambia, impegnate soprattutto nei
settori dell'edilizia e costruzioni, in quello
elettromeccanico e dell'agricoltura.
In aggiunta l'Accordo potrebbe agevolare iniziative
imprenditoriali italiane in Zambia in alcuni settori
dell'economia attualmente considerati prioritari dal Governo
zambiano quali il settore agricolo, minerario e turistico.
B) Obiettivi e risultati attesi.
Primo obiettivo dell'Accordo, che si consegue per effetto
dell'impatto immediato dello stesso, è la creazione di un
quadro di maggiore certezza giuridica, a vantaggio degli
investimenti già in atto e di quelli futuri, in tutti i
settori nei quali siano stati effettuati o siano ipotizzabili
in futuro investimenti italiani in Zambia e zambiani in
Italia.
Tale quadro di certezza e di precise garanzie è
prerequisito indispensabile per incoraggiare ulteriori
iniziative imprenditoriali atte a favorire la prosperità delle
due Parti contraenti. Risultato atteso è pertanto un
incremento del volume complessivo degli investimenti
effettuati dagli investitori delle due Parti contraenti.
L'Accordo è altresì destinato ad avere un impatto sul
tessuto economico di entrambi i Paesi attraverso gli effetti
che un maggior volume di investimenti può avere sotto forma di
potenziamento delle relazioni economiche e di sviluppo
dell'interscambio commerciale. I principali risultati attesi
dell'Accordo, a livello sia micro sia macroeconomico sono
costituiti rispettivamente dal trasferimento dall'Italia allo
Zambia di know-how tecnico e manageriale, da una
maggiore efficienza del sistema produttivo e dalla creazione
di nuova occupazione nonché ovviamente dall'effetto
moltiplicativo degli investimenti, premessa indispensabile di
sviluppo economico e di una maggiore dinamica
concorrenziale.
L'Accordo è in linea con la volontà del Governo zambiano
di stimolare la promozione degli investimenti. E' altresì in
linea con l'obiettivo di promuovere lo sviluppo di una rete
sia di piccole e medie imprese sia di unità industriali di
grandi dimensioni. Il sistema dell'impresa privata e gli
investimenti esteri vengono quindi considerati come elementi
propulsori della crescita economica.
Sono quindi positive ed importanti le ricadute economiche
e sociali che l'Accordo potrà avere in Zambia e in Italia.
C) Aspetti organizzativi e oneri.
L'Accordo non comporta oneri organizzativi né finanziari
a carico della pubblica amministrazione o dei privati.
D) Opzioni alternative.
L'Accordo si propone di colmare una lacuna esistente
nello stato della regolamentazione dei rapporti tra Italia e
Zambia; non è quindi percorribile la così detta "opzione
nulla".
Quanto alle clausole dell'Accordo, esse sono conformi ad
una solida prassi, generalmente seguita in campo
internazionale per questo tipo di accordi, e non era quindi
possibile negoziare un testo sostanzialmente diverso da quello
che è stato concordato con la Controparte.
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