XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4292
Onorevoli Deputati!
PARTE I
DESCRIZIONE DEL TRATTATO DI ADESIONE
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PARTE II
ANALISI TECNICO-NORMATIVA E ANALISI DELL'IMPATTO DELLA
REGOLAMENTAZIONE (AIR)
ANALISI TECNICO-NORMATIVA
1. Aspetti tecnico-normativi in senso stretto.
A) Necessità dell'intervento normativo; analisi del
quadro normativo.
Nel caso del complesso di documenti che compone il
Trattato di adesione o che è da questo esplicitamente
richiamato l'intervento normativo del legislatore è
chiaramente richiesto dall'articolo 80 della Costituzione. Si
verte infatti nell'ipotesi di atti internazionali per i quali
è richiesta una legge di autorizzazione parlamentare alla
ratifica.
B) Incidenza delle norme proposte sulle leggi e i
regolamenti vigenti.
Il ricorso allo strumento legislativo non implica
peraltro, in questo caso particolare, la necessità di
introdurre elementi innovativi nel quadro della legislazione
italiana, anzi il principio di diretta efficacia degli atti
comunitari impone agli Stati membri di astenersi dall'emanare
norme anche solo meramente riproduttive dei medesimi (salva,
nel caso di specie, la legge di autorizzazione alla ratifica,
poiché è lo stesso articolo 49 del Trattato UE a richiedere
che il Trattato che "stabilisce le condizioni per
l'ammissione" sia ratificato "da tutti gli Stati contraenti
conformemente alle loro rispettive norme costituzionali").
C) Analisi della compatibilità dell'intervento con
l'ordinamento comunitario.
E' poi del tutto ovvio che per il disegno di legge in
questione, che trae origine da un atto internazionale concluso
nel quadro dell'Unione europea, non si pongono problemi di
compatibilità con il diritto comunitario.
D) Analisi della compatibilità con le competenze delle
regioni ordinarie ed a statuto speciale.
Né, stante quanto finora osservato, si pongono profili di
impatto costituzionale per la normativa in questione, bensì
se ne porrebbero ove essa non venisse adottata dal Parlamento
procedendosi all'emanazione dell'ordine di esecuzione mediante
atto normativo di grado inferiore alla legge ordinaria.
2. Elementi di drafting e di linguaggio
normativo.
A) Individuazione delle nuove definizioni normative
introdotte dal testo, della loro necessità, della coerenza con
quelle già in uso.
Sotto il profilo terminologico, il disegno di legge di
autorizzazione alla ratifica ed il complesso degli atti di cui
dispone l'esecuzione nell'ordinamento interno non richiedono
una specifica esplicazione né introducono elementi di novità.
Le nozioni correnti, poiché già impiegate in occasione dei
precedenti allargamenti, di periodo transitorio, misura
transitoria, e consimili, possono ritenersi di agevole
comprensione, soprattutto tenendo conto del loro contesto, di
per sé esplicativo. I pochi termini la cui portata richiede
una precisazione sono oggetto di apposita delucidazione
nell'articolo 1 dell'Atto di adesione.
ANALISI DELL'IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE (AIR)
A) Ambito dell'intervento.
Il Trattato di cui con il presente disegno di legge si
dispongono l'ordine di esecuzione e l'autorizzazione
parlamentare alla ratifica è imposto dall'articolo 49 del
Trattato UE, quale atto necessario per indicare le modifiche
ai Trattati su cui sono fondate le Comunità europee e l'Unione
europea resesi necessarie per effetto dell'adesione di 10
nuovi Stati membri. Il termine "modifiche" va qui inteso in
senso decisamente restrittivo. Di norma, infatti, l'adesione
implica il recepimento dell'acquis comunitario da parte
dei nuovi membri e non l'adattamento di tale corpus
normativo, e men che meno degli stessi Trattati, per far posto
a nuove istanze o nuovi valori facenti capo agli aspiranti
membri.
Nondimeno, alcune modifiche si impongono necessariamente,
e riguardano gli organi e le istituzioni dell'Unione, che
devono adattarsi all'ingresso di nuovi membri, si pensi al
numero di seggi al Parlamento o al sistema dei voti ponderati
in Consiglio; altre, invece, note come misure o deroghe
transitorie e/o permanenti, si sono rese opportune per
garantire un agevole inserimento dei Paesi candidati in seno
all'Unione, stante la loro provenienza da esperienze politiche
e giuridiche diverse fra loro e rispetto a quelle su cui si
fonda quest'ultima.
Di entrambe è fornita ampia descrizione nella presente
relazione.
Naturalmente, è inerente allo scopo ed alla natura
dell'atto in questione un'estensione territoriale dell'ambito
di applicazione del diritto comunitario. Ne consegue,
anzitutto, la diretta applicabilità di tale diritto nel
territorio dei nuovi Stati membri, con la conseguente
possibilità per i singoli di invocarne le disposizioni.
B) Esigenze sociali, economiche e giuridiche prospettate
dalle amministrazioni e dai destinatari ai fini di un
intervento normativo.
Le esigenze sociali, economiche e giuridiche sottese al
Trattato di adesione sono state reiteratamente illustrate ed
approfondite nel corso del processo di allargamento da parte
dell'Unione stessa, ed in primo luogo in occasione dei vari
Consigli europei che hanno segnato le varie tappe di
avvicinamento dei Paesi candidati all'Unione.
In linea generale può comunque osservarsi che tali
esigenze sono implicitamente formulate nello stesso articolo 3
del Trattato istitutivo della Comunità europea, che illustra
appunto i fini economici e sociali di quest'ultima:
l'allargamento mira ad istituire un quadro giuridico
irrevocabile volto ad impegnare l'Unione al perseguimento dei
fini indicati anche a favore dei nuovi Stati membri. Con
riferimento specifico ai nuovi Stati membri, le prime tappe
per il perseguimento di tali obiettivi sono state indicate
dall'Unione nei cosiddetti "criteri economici di
Copenaghen" (adottati appunto dal Consiglio europeo di
Copenaghen del 1993).
Ma l'allargamento è anzitutto un processo di portata e
natura politica ed è pertanto con riferimento alle esigenze
politiche che lo hanno alimentato che il suo carattere
acquista piena luce. Il consolidamento della democrazia e
dello Stato di diritto nei Paesi candidati, la creazione di
istituzioni stabili a tutela di tali valori nonché la tutela
dei diritti umani costituiscono in buona sintesi tali
esigenze, indicate del resto sia dall'articolo 6, primo comma,
del Trattato UE (cui rinvia l'articolo 49 del medesimo
Trattato, che disciplina appunto l'adesione) che dai criteri
politici di Copenaghen, che accanto a - anzi prima di -
quelli citati completano il quadro di riferimento per
l'adesione dei Paesi candidati.
Ad ogni modo nella presente relazione sono riportate le
Conclusioni dei Consigli europei dedicate all'allargamento a
partire dal Consiglio europeo di Lussemburgo del dicembre
1997, che ha dato il colpo di avvio ai negoziati.
C) Obiettivi generali e specifici, immediati e di
medio/lungo periodo.
A parte quanto genericamente indicato nel preambolo del
Trattato medesimo, che è per definizione la sede in cui
vengono illustrati gli obiettivi dell'atto, non si può non
rilevare come gli obiettivi del Trattato di adesione siano per
loro natura distinti in immediati e di lungo periodo. I primi,
infatti, sono quelli che si conseguono semplicemente per
effetto della sua entrata in vigore e consistono nel diritto
dei nuovi Stati membri di partecipare alla vita istituzionale
dell'Unione e quindi alla sua attività normativa secondo le
modalità disciplinate nel Trattato stesso (periodi transitori,
ponderazione dei voti, e così via). Gli obiettivi di lungo
periodo, anzi senza durata o, se si preferisce, senza termine,
riguardano la concreta e piena appartenenza dei nuovi Membri
all'Unione sotto il profilo dell'osservanza del diritto di
quest'ultima nei loro ordinamenti giuridici. Il conseguimento
di tale obiettivo è certamente progressivo e diluito nel
tempo, vuoi nei casi in cui mediante misure transitorie ciò
sia esplicitamente previsto, vuoi perché si concorda nel
ritenere che ancora alcuni sforzi supplementari siano
richiesti ai nuovi Membri per un compiuto allineamento con
quelli attuali.
D) Presupposti attinenti alle sfere organizzativa,
finanziaria, economica e sociale.
Lo sforzo organizzativo e finanziario richiesto
dall'allargamento non è certamente trascurabile, e le parti
della presente relazione dedicate alla descrizione del
Trattato e dell'atto di adesione come pure quelle che
illustrano le misure transitorie nonché gli aspetti finanziari
ne forniscono una dettagliata illustrazione. Nondimeno, quanto
agli aspetti organizzativi, esso riguarda i nuovi Stati membri
e l'Unione come tale, non richiedendosi invece ai Membri
attuali alcuna nuova attività di carattere organizzativo,
salvo quella limitata dell'assistenza istituzionale ai nuovi
Membri (institutional twinning), peraltro facoltativa e
remunerata.
Con riferimento ai presupposti finanziari
dell'allargamento, illustrati nella presente relazione, va
detto che essi sono, da un lato, naturalmente previsti dalle
attuali prospettive finanziarie dell'Unione (quelle adottate
in occasione del Consiglio europeo di Berlino nel dicembre
1999 sulla base del documento "Agenda 2000" e che
coprono l'arco temporale 2000-2006) e, dall'altro, che
l'allargamento si è rivelato meno oneroso di quanto messo in
conto nelle predette prospettive finanziarie (circa 40
miliardi di euro contro i circa 45 previsti a Berlino).
E) Aree di criticità.
Le principali aree di criticità individuabili nel
Trattato di adesione sono connesse con la capacità dei nuovi
Stati membri di adempiere pienamente al complesso di obblighi
connessi con l'acquisizione dello status di Membro,
particolarmente per quanto riguarda il recepimento
dell'acquis. L'adeguamento completo e continuo degli
ordinamenti interni alla normativa ed agli standard
comunitari costituisce infatti il presupposto fondamentale
dell'efficace funzionamento del mercato interno allargato e
pertanto uno degli obiettivi fondamentali del Trattato di
adesione. Nel corso del processo di allargamento la
Commissione e gli Stati membri non hanno mancato di elogiare
lo sforzo e la determinazione con la quale i governi dei Paesi
candidati hanno intrapreso il lungo e difficile compito di
adeguare i rispettivi ordinamenti a quanto richiesto
dall'appartenenza all'Unione, conseguendo sorprendenti
risultati in tempi relativamente brevi. Accanto a siffatti
successi, naturalmente, non mancano peraltro le difficoltà,
anche persistenti, il cui superamento richiede un impegno
supplementare. Si pensi al settore della qualità alimentare ed
agli standard in materia di controlli veterinari e
fitosanitari.
Naturalmente, in vista della possibile persistenza di
carenze sul piano del recepimento dell'acquis, nell'atto
di adesione è contemplata la possibilità di rinviare, o di
sospendere, la partecipazione dei nuovi Membri a quei settori
del mercato interno nei quali si manifestino le menzionate
carenze di adeguamento normativo. Si tratta del meccanismo
delle clausole di salvaguardia, già sperimentate in occasione
dei precedenti allargamenti, ma esteso in vista del prossimo
allargamento ad ambiti normativi finora esclusi, proprio per
tener conto delle più accentuate differenze di carattere
normativo ed istituzionale che separano i Membri dai candidati
rispetto alle adesioni precedenti. Le clausole di salvaguardia
sono oggetto di specifico esame nella parte prima della
presente relazione.
F) Opzioni alternative alla regolazione e opzioni
regolatorie.
L'allargamento dell'Unione europea costituisce un
processo di portata politica e storica adeguatamente messo in
luce dalla stessa Unione in occasione dei vari Consigli
europei in cui esso è stato trattato. Sul piano
tecnico-normativo non sono ipotizzabili opzioni alternative
per il conseguimento dell'obiettivo cui mira tale processo.
L'adesione di nuovi Stati membri richiede la firma e la
ratifica degli atti per i quali con la presente relazione si
propone al Parlamento il rilascio dell'autorizzazione
parlamentare alla ratifica ed il recepimento mediante ordine
di esecuzione. Vi sono, va detto, opzioni alternative
all'allargamento come tale, nel senso che lo stesso diritto
comunitario prevede un'ampia e variamente graduata gamma di
accordi per disciplinare le relazioni con i Paesi terzi. In
una fase precedente e preparatoria all'allargamento, ad
esempio, gli stessi Paesi che ora si accingono a divenire
membri hanno beneficiato di un quadro regolamentare per i loro
rapporti con l'Unione fondato sui cosiddetti "accordi europei"
o accordi di associazione, che prevedevano un quadro
istituzionale comune con l'Unione nonché una specifica
assistenza finanziaria volta all'adeguamento istituzionale
agli standard europei. Ma proprio nel caso di specie, va
rilevato come i ricordati fondamenti politici
dell'allargamento, nonché la stessa vocazione "aperta"
dell'Unione (sancita dall'articolo 49 del Trattato UE) hanno
reso politicamente necessario il passaggio alla fase attuale,
rivelando, l'insufficienza delle strutture degli accordi
europei nel lungo periodo o meglio il loro carattere
preparatorio in vista della piena partecipazione
all'Unione.
G) Strumento tecnico-normativo più adeguato.
Tale punto può ritenersi coperto da quanto evidenziato
nel punto precedente nonché nel punto A).
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