XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4091
Onorevoli Colleghi! - Con la legge 28 marzo 2003, n.
53, l'Italia ha finalmente, dopo più di trenta anni di attesa,
una legge completa ed organica sugli ordinamenti del sistema
nazionale di istruzione. Manca a questa legge, ad eccezione
dell'articolo 5, un riferimento adeguato al nuovo disegno
sulla condizione "giuridica" e professionale degli
insegnanti.
Eppure, la qualità della scuola è fondata sulla qualità
della condizione (norme generali) e della funzione
(prestazioni essenziali ovvero standard) dei docenti.
Infatti, l'insegnante non è un soggetto perfettamente
fungibile ad ogni trasformazione strutturale, normativa e
organizzativa della scuola. Ne è invece l'elemento
costitutivo, soprattutto quando il sistema in cui esso opera
si avvia a rapidi e continui cambiamenti.
Le difficoltà di sviluppo dell'autonomia e del
decentramento delle competenze alle scuole dipende in gran
parte dalla inadeguata formazione dell'insegnante, nonché dal
mancato sviluppo e aggiornamento della professionalità e delle
competenze dello stesso.
In effetti, nei dieci anni in cui si è discusso
sull'autonomia delle scuole, non si è operato
conseguentemente:
per modificare il reclutamento (la legge n. 124 del 1999
è la sanzione del vecchio sistema dei concorsi e delle
sanatorie);
per riscrivere lo stato giuridico degli insegnanti in
coerenza con il nuovo paradigma organizzativo e didattico
(flessibilità) delle scuole;
per dare pertinenza alle competenze richieste ai docenti
con il trasferimento alle scuole di nuovi poteri e funzioni
tecniche, organizzative e didattiche (POF).
E' significativo che ciò sia avvenuto - ma con effetti non
del tutto positivi - solo ed esclusivamente per la figura del
dirigente scolastico e del direttore dei servizi generali e
amministrativi, creando un oggettivo squilibrio ed una
asimmetria tra le finalità educative della scuola e il suo
funzionamento amministrativo.
Non è una consolazione sapere che anche in altri paesi
europei il problema si pone con le stesse caratteristiche e in
modo altrettanto impellente, e con l'unica differenza che in
tali Paesi le difficoltà di cambiamento si sono tradotte in
una crisi diffusa e drammatica dell'offerta di insegnanti. Ma
anche l'Italia si sta avvicinando a questo limite, e non ci
deve ingannare l'affollamento delle graduatorie.
Resta, comunque, il fatto che senza una definizione chiara
della funzione docente, la scuola, come macchina
amministrativa, manca del suo naturale carburante
professionale.
Finora il Parlamento (fin dalle origini del nostro sistema
scolastico) si è occupato dell'insegnante essenzialmente come
dipendente pubblico, alla stregua di tutti gli altri impiegati
dello Stato (confronta stato giuridico 1906, 1923, 1957 e
1974).
A partire dagli anni ottanta, ad esso sono state
assicurate - come agli altri impiegati pubblici - la
contrattazione e tutte le libertà sindacali, accentuando la
sua dipendenza piuttosto che la sua autonomia e la
responsabilità professionali.
Ma può esistere una vera autonomia delle scuole senza un
insegnante professionista, capace di vera responsabilità per i
risultati?
Sembra di no, a giudicare dallo stato di frustrazione e di
disagio che gli insegnanti continuano a manifestare,
nonostante i grandi progressi che nel dopoguerra si sono
registrati nella sua condizione contrattuale e anche
retributiva.
La proposta di legge recante "Statuto dei diritti degli
insegnanti" parte dall'analisi di alcuni dei motivi di tale
disagio.
A) In primo luogo la dissoluzione dello stato giuridico
tradizionale, non sostituito da una nuova concezione
dell'insegnante, adeguata al modello di autonomia definito
dalla legge n. 59 del 1997. Il vecchio stato giuridico ex
lege n. 477 del 1973 è stato demolito dalla successiva
"privatizzazione" ovvero, più precisamente, dalla
contrattualizzazione del rapporto di lavoro, che ha "forzato"
nonostante i vincoli contenuti nell'articolo 2 della legge n.
421 del 1992 (sulla base dei quali è stato emanato il decreto
legislativo n. 29 del 1993, successivamente abrogato e le cui
norme sono confluite definitivamente nel decreto legislativo
n. 165 del 2001), i confini del campo riservato alla legge e
ai princìpi generali della professione.
A causa di questo sconfinamento, il profilo professionale,
ma anche l'autogoverno della professione (organi collegiali
territoriali), la valutazione, gli standard, il codice
deontologico, la carriera, la formazione iniziale e in
servizio, sono rimasti come "residui" di una azione normativa
che si è tutta squilibrata sul lato contrattuale, senza alcun
vincolo. E non poteva essere diversamente, dato il silenzio
dell'azione e della proposta legislativa.
Il processo di "impiegatizzazione" dei docenti (favorito
dal numero decisamente impressionante: quasi un milione - nel
1957 erano 261.000), da timore e "profezia" teorizzata negli
anni settanta, ha avuto la sua compiuta realizzazione nel
contesto di una regolamentazione pattizia vasta e profonda,
che ha inciso anche sull'immagine sociale, la percezione di sé
e gli stessi comportamenti quotidiani dei docenti.
B) In secondo luogo, l'istituzione di una dirigenza
scolastica di tipo amministrativo, non come leadership
educativa. La stessa definizione della dirigenza scolastica è
avvenuta concretamente (decreto legislativo n. 59 del 1998,
oggi articolo 25 del decreto legislativo n. 165 del 2001), in
mancanza di un coerente sviluppo della carriera, in polemica
con la funzione docente e non come naturale sviluppo della
carriera, per cui oggi il dirigente scolastico appartiene per
profilo, per trattamento economico, per modalità di
reclutamento e per funzioni più alla carriera
burocratico-amministrativa che non a quella di tipo educativo
e didattico.
La conseguenza è che le scuole sono oggi prive di una vera
e propria leadership, un vuoto che non può essere
riempito né dalle "funzioni obiettivo" (tutte elettive e
provvisorie), né tanto meno dai collaboratori del dirigente -
compreso il vice - scelti dal dirigente stesso senza criteri
meritocratici. Ambedue le soluzioni sono un surrogato della
carriera docente che dovrebbe invece essere fondata
essenzialmente su standard, valutazione, sviluppo,
professionalità, specializzazione e responsabilità per i
risultati.
C) La mancata autonomia contrattuale (area autonoma di
contrattazione) dei docenti e delle articolazioni di tale
funzione.
Per quanto riguarda l'autonomia contrattuale della
professione (nonostante la esplicita previsione dell'articolo
21 della legge n. 59 del 1997 e nonostante le promesse),
l'insegnante - caso unico in tutto il pubblico impiego - si
trova ancora accomunato con tutto il personale dipendente
della scuola - compresi gli ausiliari. Tale scelta politica ha
avuto come conseguenza quella vera e propria "anomalia"
organizzativa costituita dall'istituzione della rappresentanza
sindacale unitaria (RSU) eletta in ogni istituzione
scolastica, dove l'insegnante può essere rappresentato da
operatori e da lavoratori che nulla hanno a che fare con la
sua professione.
Comunque, resta la contraddizione di un organismo
negoziale (RSU) in un contesto organizzativo che non gode di
alcuna autonomia o discrezionalità contrattuale né gestionale
(per quanto riguarda il personale), dato che il consiglio
della scuola (ovvero il dirigente scolastico) in Italia - a
diversità di altri Paesi con altra tradizione - non ha il
potere di assumere o di licenziare personale, ma dipende dalle
norme amministrative per quanto si riferisce alla gestione del
bilancio, dell'organico e di ogni altra materia attinente al
governo del personale, che resta accentrato.
D) Infine, nel contesto normativo dell'autonomia, della
dirigenza e dei nuovi ordinamenti, gli organi collegiali
territoriali non sono riformabili. Nonostante il tentativo -
mai reso attuale - di riformare tali organi ai sensi
dell'articolo 21 della legge n. 59 del 1997, la professione
docente non gode ancora di un riconoscimento di autogoverno
della professione, ad eccezione della disciplina peraltro
gestita con un sistema e con procedure inefficienti per
complicazioni e lungaggini.
Il problema degli organi collegiali va posto su nuove
basi, per i seguenti motivi:
1) dopo l'approvazione della legge citata (n. 59 del
1997) è intervenuta la riforma della Costituzione, che - come
del resto anche la legge "La Loggia" (legge costituzionale n.
3 del 2001), assegna agli enti locali un importante ruolo
gestionale come già avviene nelle province autonome di Trento
e di Bolzano;
2) con la finanziaria 2003, legge n. 289 del 2002 è
stato sostanzialmente abolito il consiglio scolastico
distrettuale, che non è mai decollato;
3) il consiglio scolastico provinciale - dopo la
istituzione dei consigli scolastici locali - non ha più senso
dato che era nato per servire da "consulente" del dirigente
scolastico provinciale. Oggi - con la riforma
dell'amministrazione - l'ufficio scolastico provinciale non ha
nessuna autonomia decisionale (se non per delega), ed è
diventato una struttura decentrata della direzione scolastica
regionale (regolamento di cui al decreto del Presidente della
Repubblica n. 347 del 2000);
4) infine, il Consiglio scolastico nazionale ovvero,
nella nuova formulazione, il Consiglio superiore della
pubblica istruzione (decreto del Presidente della Repubblica
n. 233 del 1999) ha perso ogni significato. Esso era stato
concepito fin dalle origini (1857) come organo di garanzia dei
docenti contro la burocrazia amministrativa. Ma oggi, che il
rapporto di lavoro è stato contrattualizzato, tale garanzia è
offerta dalla contrattazione e dalla rappresentanza sindacali,
non da un organo a metà tra il tecnico (consulenza) e il
corporativo (controllo e disciplina del personale).
Circondati da organi collegiali di ogni tipo (e
composizione), garantiti da una contrattazione sempre più
minuta, che ne ha esaltato la funzione impiegatizia, privi di
prospettive di carriera, gli insegnanti restano ancora in
Italia senza una immagine riconoscibile. Finiti - per pochi -
gli entusiasmi degli anni settanta, e i riferimenti ideologici
forti delle ideologie contrapposte, per gli insegnanti - non
solo in Italia - resta la strada del professionalismo (stato
giuridico, formazione iniziale, cultura specialistica
condivisa, codice deontologico, carriera, autogoverno della
professione), cioè della ridefinizione del ruolo e delle
competenze in rapporto ai nuovi compiti della scuola di massa
in una società della conoscenza.
La presente proposta di legge tiene conto di questa
analisi, e propone la ridefinizione di un nuovo statuto
professionale dei docenti.
Il che significa:
1) uno stato giuridico essenziale che affermi i valori e
i princìpi (a partire da quelli contenuti nella Costituzione),
su cui fondare la professione dell'insegnante a tutti i
livelli, in tutti gli ordini di scuola e in ogni situazione
(dalle carceri ai centri di formazione, dagli ospedali alle
scuole serali) (articolo 2);
2) una carriera, articolata in tre livelli (insegnante
tirocinante, ordinario ed esperto), che sia fondata su
modalità e criteri di valutazione basati sul merito
professionale. E una articolazione del ruolo che garantisca
alle scuole autonome professionalità e competenze adeguate,
certificate, stabili e valutate (articolo 2);
3) una dirigenza delle scuole, che non sia in contrasto
con la natura tecnica della funzione scolastica e che ne
costituisca effettivamente uno sbocco naturale della carriera
e non una fuoruscita dal ruolo e dalla professione (articolo
3);
4) un organo di autotutela professionale
(standard, prestigio, immagine, promozione, eccetera),
che sia la garanzia "dinamica" dello sviluppo della
professione e che sappia escludere con i mezzi e con le tutele
opportuni coloro che non possono essere definiti insegnanti
(articoli 4 e 6);
5) un contratto snello, che intervenga sui punti che non
incidono sulle competenze professionali e sulla organizzazione
della carriera. In sostanza: orario, retribuzione, mobilità,
nonché riconoscimento dell'autonomia contrattuale di una
categoria di professionisti (area autonoma) (articolo 7).
In sostanza, la proposta di legge intende proporre una
professione che sappia autogovernarsi per la qualità,
l'autonomia e la piena responsabilità della funzione, definita
come "primaria risorsa professionale della Nazione".
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