XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3838
Onorevoli Colleghi! - La recente discussione nell'Aula
della Camera dei deputati in ordine al decreto-legge 8
febbraio 2003, n. 18, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 33 del 10 febbraio 2003, recante "Disposizioni
urgenti in materia di giudizio necessario secondo equità", ha
messo in evidenza una grave lacuna del nostro sistema di
tutela giudiziaria dei diritti.
La vicenda, pur nota, merita di essere brevemente
ricordata.
Con provvedimento n. 8546 del 28 luglio 2000 l'Autorità
garante della concorrenza e del mercato sanzionò pesantemente
alcune compagnie di assicurazione dopo aver accertato che le
stesse, sulla base di un accordo di cartello teso a uniformare
il prezzo della polizza RC auto, avevano applicato aumenti dei
prezzi assicurativi dal 1995 al 2000 superiori a quelli che un
regime di libera concorrenza in materia di tariffe avrebbe
determinato.
La pronuncia dell'Autorità garante, puntualmente
impugnata, ha avuto il controllo di legittimità da parte della
giurisdizione amministrativa la quale, con la sentenza del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio n. 6139 del 2001
e quella successiva, resa in sede di gravame, del Consiglio di
Stato, sezione VI, n. 2199 del 26 febbraio 2002, ha confermato
l'esistenza del cartello delle compagnie assicurative, il
carattere anticompetitivo del regime determinatosi in seguito
alla violazione delle regole sulla libera concorrenza e il
conseguente danno del consumatore o utente assicurato.
A seguito della decisione dell'Autorità garante e della
sua conferma giudiziaria, un cospicuo numero di assicurati ha
chiesto al giudice ordinario e in particolare al giudice di
pace competente in ragione del modesto valore delle
controversie individualmente iniziate, il risarcimento del
danno, ottenendo sentenze a sè favorevoli.
Le compagnie di assicurazioni soccombenti hanno investito,
a questo punto, la Corte di Cassazione, sostenendo la tesi in
forza della quale l'azione risarcitoria si fondava sulla
asserita violazione della normativa antitrust, di guisa
che, ai sensi della legge di riferimento, doveva essere
riconosciuta la competenza della corte di appello a conoscere
le domande proposte dall'assicurato.
La Suprema Corte, sezione I civile, con sentenza 27 giugno
- 9 dicembre 2002, n. 14.475, ha rigettato il ricorso delle
compagnie, negando la competenza della corte di appello in
unico grado e affermando i seguenti princìpi (si veda
"Guida al diritto", 8 febbraio 2003, pagina 68): "In
caso di intese restrittive della libertà di concorrenza,
vietate dal legislatore con la legge n. 287 del 1990 e di
ricadute di queste sul "consumatore finale", con conseguenti,
per lui, maggiori oneri, l'azione risarcitoria eventualmente
spettante al detto consumatore ha "i caratteri ordinari di una
ordinaria azione di responsabilità soggetta agli ordinari
criteri di competenza, e non quelli dell'azione ex articolo
33, secondo comma, della legge n. 287 del 1990, rimessa - in
quanto tale - alla cognizione esclusiva della Corte di appello
in unico grado di merito". Ciò, in particolare, in caso di
assicurazione obbligatoria della responsabilità civile
derivante dalla circolazione dei veicoli, nell'ipotesi in cui
si pretenda, a titolo di risarcimento danni per l'esistenza di
una tale vietata intesa, una somma pari al 20 per cento del
premio di polizza pagato, nonché l'ordine alla compagnia del
rinnovo del contratto alle condizioni di prezzo giusto e
conforme alla legge, "con clausola di contenimento della
domanda nella competenza per valore dell'adito giudice di
pace", qualora nella citazione introduttiva "la deduzione
stessa del supposto accordo di cartello si riveli, nella sua
sostanza, vaga e generica nei contenuti, così come
sostanzialmente vaga si riveli l'esplicitazione dei termini di
diretto riverbero dell'accordo in questione, nella
determinazione del concreto livello tariffario conosciuto",
"tanto da collocare, nei fatti, l'accordo in questione sul
mero sfondo dell'accaduto, e da concentrare piuttosto il
nucleo problematico dei termini giuridici della vicenda sul
problema della legittimità o meno, dell'aumento di premio
praticato"".
A questo punto il Governo è intervenuto nella vicenda con
il citato decreto-legge 8 febbraio 2003, n. 18, ad oggi
approvato dalla Camera dei deputati per la conversione in
legge e pendente per la approvazione definitiva al Senato
della Repubblica, modificando l'articolo 113, secondo comma,
del codice di procedura civile, nel senso che per le
controversie relative ai contratti per adesione di cui
all'articolo 1342 del codice civile, ai contratti cioè
conclusi mediante la sottoscrizione di moduli standard e
di formulari, la decisione non può essere assunta,
inappellabilmente, secondo equità, indipendentemente dal
valore delle controversie, bensì secondo diritto e, quindi,
all'esito di più articolate e costose istruttorie processuali,
con la possibilità del gravame di merito. Gli effetti pratici
dell'iniziativa governativa sono di palese evidenza:
dilatazione dei tempi del processo, lievitazione enorme dei
costi processuali, antieconomicità della tutela
giurisdizionale per controversie di valore assai modesto.
L'attuale situazione normativa, così come determinata
in peius dall'intervento del Governo, appare, poi, in
contrasto con tutta la legislazione comunitaria e nazionale di
tutela dei consumatori introdotta negli ultimi anni nei più
svariati settori, legislazione con la quale si sono
accresciute e non certo diminuite le tutele dei consumatori,
tutele poi che hanno sempre individuato nel giudizio di equità
e nella sua inappellabilità uno strumento utile in direzione
della semplificazione delle procedure giudiziarie nelle
controversie dei consumatori di più modesto valore economico
(cosiddette "small claim").
La vicenda relativa alla RC auto, riguarda 39 tra le
maggiori compagnie assicurative del Paese, le polizze RC auto,
contratte nel quinquennio 1998-2000 e, quindi, milioni di
utenti assicurati; le associazioni dei consumatori e degli
utenti indicano, al riguardo 18.000.000 di lesioni
risarcibili.
La modifica legislativa inoltre produrrà i suoi effetti su
tutte le controversie relative ai contratti di massa e,
quindi, in ogni controversia tra consumatori o utenti e grandi
imprese distributrici di servizi come quelle operanti per la
telefonia, il credito, l'acqua, la luce, il gas, i trasporti,
il turismo, con la conseguenza che l'intera collettività
nazionale, giacchè si tratta di servizi essenziali
coinvolgenti l'intera collettività nazionale, vede
radicalmente ridotta la propria possibilità di tutela nella
ipotesi di danno individuale di non rilevante entità, e questo
a causa di una insopportabile antieconomicità della tutela
giudiziaria dei suoi diritti.
Ne consegue che di fronte alle inadeguatezze, ai costi, ai
rischi del contenzioso individuale collegato alla tutela dei
cittadini italiani rispetto a una tipologia contrattuale -
quella dei contratti di massa appunto - destinata a
caratterizzare i rapporti giuridici delle società evolute in
misura sempre più diffusa (già oggi non c'è famiglia italiana
che non sia parte in una pluralità di negozi contrattuali
riferibili all'articolo 1342 del codice civile) si appalesa
necessario un intervento del legislatore teso al superamento
della sperequazione contrattuale insita nell'istituto
giuridico di cui al citato articolo 1342 del codice civile,
attraverso il perseguimento della effettività della tutela dei
cittadini consumatori o utenti.
Di qui il fondamento e le motivazioni profonde della
presente iniziativa legislativa.
Occorre introdurre anche nel nostro Paese nuovi strumenti
processuali capaci di corrispondere alle problematiche indotte
da quelle controversie le quali siano potenzialmente idonee al
coinvolgimento della collettività dei consumatori o degli
utenti in quanto cagionate da violazioni commesse nell'ambito
di rapporti standardizzati e uniformi relativi alla fornitura
di servizi e alla produzione di beni di largo consumo. Tali
sono le cosiddette "azioni di gruppo", le quali consentono di
trattare con un unico procedimento giudiziario una
molteplicità di domande o pretese individuali, originate da un
unico atto illecito (cosiddetto "torti di massa") e di
estendere gli effetti della decisione nei confronti di tutti i
soggetti coinvolti.
Strumenti con tali caratteristiche giuridiche non esistono
nel nostro ordinamento, mentre godono di larga e antica
diffusione nei sistemi di common law e in particolare
negli USA (cosiddetta "class action") oltre che in altri
Paesi come la Francia (cosiddetta "action
conjoincte").
Attualmente l'unica forma di azione collettiva in materia
di tutela dei consumatori prevista nel nostro sistema
giuridico è l'azione inibitoria di cui all'articolo
1469-sexies del codice civile in materia di clausole
vessatorie e di cui all'articolo 3 della legge n. 281 del
1998, esperibile in tutti i casi in cui sia leso l'interesse
collettivo dei consumatori o degli utenti, azione la quale,
peraltro, ha uno scopo assai limitato, e cioè quello
esclusivamente preventivo, di far cessare i comportamenti
illeciti e/o pregiudiziali per gli interessi dei consumatori o
degli utenti. Essa, pertanto, non può essere utilizzata per
conseguire la riparazione ovvero il risarcimento dei danni
individuali.
Intendiamo colmare tale lacuna divenuta insopportabile
dopo l'entrata in vigore del citato decreto-legge 8 febbraio
2003, n. 18.
I vantaggi della "azione di gruppo" riparatoria e
risarcitoria appaiono di tutta evidenza sia con riferimento ai
tempi del processo, sia con riferimento alla certezza del
diritto, sia con riferimento alla efficacia e alla equità del
risultato.
Quanto alla durata dei giudizi, infatti, giova osservare
che con un solo giudizio il sistema di tutela assorbirebbe
migliaia di controversie, con ciò riducendosi l'impatto sulla
macchina giudiziaria e con conseguente abbattimento dei
relativi oneri difensivi.
Quanto alla certezza del diritto non è chi non veda che
un'unica decisione in luogo di molte decisioni, ancorché
originate da uno stesso fatto illecito, evita in radice la
possibilità di pronunce diverse.
Quanto, infine, alla efficacia e alla equità del
risultato, un'unica decisione valida per tutte le parti
interessate in costanza di illecito assunto con effetti
plurioffensivi corrisponde maggiormente agli interessi sia dei
consumatori e degli utenti, sia delle imprese coinvolte.
Un esempio divenuto ormai un classico per gli studiosi in
materia di tutela collettiva dei consumatori e degli utenti,
rende più chiare la potenzialità e l'efficacia di questo
strumento in relazione alle controversie del consumo: in
California, la Yellow Cab Co (compagnia di taxi) aumentò
le sue tariffe, modificando i tassametri, in violazione delle
disposizioni amministrative. Un gran numero di passeggeri pagò
un prezzo lievemente più alto di quello dovuto, consentendo
alla compagnia di realizzare un beneficio enorme (circa un
milione e mezzo di dollari). Attraverso una class action
introdotta in nome di tutti i consumatori danneggiati, la cui
identificazione non era in quel caso possibile, la Corte
accolse la domanda adottando un criterio di fuid
recovery: i taxisti furono condannati ad applicare una
tariffa inferiore a quella normale fino a quando i loro
profitti illeciti non fossero redistribuiti ai consumatori
(caso Daar versus Yellow Cab Co). L'interesse e gli
studi sull'esperienza statunitense in materia di class
actions, sui necessari adattamenti di questo istituto alla
realtà e alla cultura giuridica europea e, più in generale,
sugli strumenti di tutela collettiva dei consumatori, si sono
moltiplicati negli anni recenti anche in Europa: per una
recente panoramica sull'argomento si veda Carlo Maria Verardi
(a cura di) "La tutela collettiva dei consumatori",
Napoli, 1995.
La proposta di legge si compone di un solo articolo con il
quale, a integrazione dell'articolo 3, comma 1, lettera
b), della legge 30 luglio 1998, n. 281, recante
"Disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti", si
riconosce alle associazioni riconosciute dei consumatori e
degli utenti il diritto all'azione collettiva non soltanto di
natura dichiarativa e inibitoria, bensì anche di natura
risarcitoria.
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