XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3835
Onorevoli Colleghi! - La prima legge dello Stato
italiano in materia di servizi pubblici degli enti locali
risale ormai a 100 anni fa. E' datata, infatti, 29 marzo 1903
la legge sull'assunzione diretta dei pubblici servizi da parte
dei comuni. Questa legge, nota come "legge Giolitti",
successivamente inserita nei testo unico della legge
sull'assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei
comuni e delle province, di cui al regio decreto 15 ottobre
1925, n. 2578, in vigore fino a pochi anni fa, costituì una
pietra miliare per lo sviluppo economico e sociale delle
comunità locali, promuovendo la libera assunzione di numerose
attività di servizio pubblico da parte dei comuni, quali i
trasporti, gli acquedotti, il gas, l'energia elettrica, la
nettezza urbana e così via, e consentendo loro di adottare
autonomamente le forme di gestione più confacenti alle proprie
dimensioni e attitudini. Essi potevano, infatti, scegliere tra
le gestioni dirette con le aziende speciali o in economia e
quelle indirette, tramite le concessioni a imprese private.
In precedenza l'operare sostanzialmente incondizionato
delle forze di mercato si era infatti dimostrato sempre più
incompatibile tanto con l'efficienza del sistema economico
quanto con le condizioni di vita dei cittadini, alla luce
soprattutto dei processi di industrializzazione e di
accentuata urbanizzazione che caratterizzavano l'Italia
intorno alla fine dell'ottocento. Il suddetto fabbisogno di
regolazione, pertanto, rappresentava un terreno unificante di
esigenze e di correnti di pensiero tra loro molto differenti.
Il dibattito, peraltro, si sviluppò e prese intensità quando
l'incalzare degli eventi rese il tema della municipalizzazione
un argomento politico di primaria urgenza, anche perché i casi
di comuni che autonomamente avevano assunto l'iniziativa di
costituire ex novo aziende municipalizzate o di
riscattare concessioni da imprese private si erano fatti
frequenti e consistenti. Tali, iniziative, del resto, non
erano generalmente assunte in base a motivazioni ideologiche,
bensì sulla spinta di esigenze con crete: da un lato
finanziare le casse comunali con le ingenti rendite con esse
alla gestione dei servizi, dall'altro dare risposta ai
problemi alimentati dai processi di inurbazione. Dal 1891 al
1901 le città italiane avevano aumentato notevolmente la
popolazione; in particolare Roma del 54 per cento, Milano del
43 per cento, Torino del 32 per cento, Palermo del 27 per
cento, Napoli del 14 per cento. Ciò suscitava nuove esigenze e
bisogni la cui risposta era largamente affidata alla presenza
di infrastrutture e di reti in grado di fornire beni e servizi
indispensabili nella vita cittadina. A ciò si aggiunga che la
fase di industrializzazione e di ammodernamento dell'apparato
produttivo evidenziava quanto fosse importante disporre di
sistemi territoriali "attrezzati" suscitatori di "esternalità"
positive.
A conferma del carattere sostanzialmente pragmatico delle
prime esperienze di municipalizzazione si consideri che esse
si concentrarono inizialmente soprattutto nei comuni collocati
in aree di più intenso sviluppo industriale con giunte a
maggioranza moderata e liberale. Si ricordi, al riguardo, che
fra il 1845 e il 1870 soltanto Genova, Vercelli, Brescia,
Rovigo, La Spezia e Cesena disponevano di un pubblico servizio
del gas. Successivamente, dopo il 1880, l'ambito di intervento
si estese ad altri settori, quali gli acquedotti (Spoleto,
Udine, Terni, Vercelli), i trasporti urbani (nel 1895 Genova
costituì una società a partecipazione comunale per gestire
questo servizio), le centrali elettriche (Brescia nel 1893 e
Verona nel 1898).
Contrariamente a quanto comunemente si ritiene, dunque, le
prime concrete realizzazioni non ebbero una connotazione
politico-ideologica. L'esempio della Gran Bretagna,
considerato da molti modello di riferimento, era per un verso
eloquente per l'altro rassicurante. In questo Paese, infatti,
esisteva già da oltre trenta anni una legislazione favorevole
all'assunzione diretta dei servizi da parte degli enti locali.
Ciò aveva permesso la diffusa presenza di municipalizzate,
soprattutto in alcuni settori come quello elettrico (in cui le
aziende pubbliche erano circa l'80 per cento del totale) e
quelli dell'acqua e del gas (intorno al 50 per cento del
totale), producendo risultati positivi a vantaggio sia dei
cittadini che delle finanze comunali.
La legge Giolitti del 1903 e il successivo testo unico del
1925, in effetti, scaturiscono proprio da un generale e
condiviso fabbisogno di regolazione.
In realtà, sul piano legislativo, la questione fu
affrontata per la prima volta nel 1898 (Governo Pelloux)
quando fu istituita una Commissione parlamentare (Commissione
Lucchini) con il compito di redigere un disegno di legge per
disciplinare l'assunzione diretta dei servizi e il riscatto
delle concessioni. Il progetto di legge che fu elaborato
nell'occasione non riuscì a superare le resistenze provenienti
dalla componente più conservatrice del mondo industriale,
interessata a conservare i benefìci della gestione privata dei
monopoli, che prevalse su quella più dinamica, favorevole a
espandere l'offerta e l'accessibilità dei servizi come
condizione per lo sviluppo economico e produttivo. Quando il
problema si ripresentò alla discussione parlamentare
all'inizio del 1902 le condizioni erano notevolmente mutate
per effetto del prevalere di un "blocco sociale" sostenuto
dalle istanze di ambienti imprenditoriali avanzati e dalla
disponibilità del mondo sindacale e della componente
riformista della sinistra di matrice socialista. In
particolare la municipalizzazione si collocava nel programma
di decentramento amministrativo di cui Giolitti era
sostenitore e corrispondeva a una esigenza di ammodernamento
resa evidente dal processo di industrializzazione e dai
movimenti migratori ad esso connessi. Per schematizzare,
l'istanza municipalizzatrice presentava un duplice ordine di
motivazioni: una, per così dire, di funzionalità del sistema,
e cioè l'opportunità di creare le condizioni per un più
agevole e ordinato sviluppo industriale; un'altra di natura
politica, vale a dire l'esigenza, propria della strategia
giolittiana, di allargare le basi sociali e di consenso dello
Stato liberale, ciò che imponeva di alleviare il peso del
processo di industrializzazione mediante un'idonea politica
dei servizi.
Il dibattito che accompagnò la discussione del disegno di
legge di riforma fu di notevole intensità e di straordinario
interesse.
In esso si confrontarono i più autorevoli rappresentanti
dei principali orientamenti politico-ideali di quel periodo
storico, sia di matrice liberale, sia socialista, sia
cattolica. Ciascuno portò il proprio specifico contributo,
generalmente a sostegno della prospettiva di pubblicizzazione,
in base a motivazioni spesso profondamente diverse. Per un
verso, infatti la municipalizzazione veniva invocata con il
fine di dare risposta al problema del "fallimento del mercato"
connesso alla presenza di monopoli naturali, per altro verso
l'obiettivo era alleviare i disagi connessi a comportamenti
monopolistici e innalzare le condizioni di vita dei cittadini
e dei lavoratori, per altro ancora, più pragmaticamente, lo
scopo era alleggerire il dissesto delle finanze comunali
acquisendo parte almeno delle rendite monopolistiche.
La citata legge sulla municipalizzazione del 1903,
risentì, sia pure in misura diversa, di tutti questi
orientamenti. In essa, da un lato, permasero lo spirito
innovatore e le motivazioni economiche, sociali e politiche
che ne erano state il motivo ispiratore; dall'altro furono
inserite norme che, al fine di consentire un compromesso con
gli oppositori, ne stemperavano alcuni contenuti
riformatori.
Da allora, non senza avere prima sottolineato le
straordinarie vicissitudini tra la fine degli anni '70 e la
metà degli '80 del secolo scorso, che videro l'assunzione di
misure di drastico risanamento finanziario, bisogna arrivare
quasi ai nostri giorni per registrare con la legge n. 142 del
1990, di riforma delle autonomie locali, una evoluzione di
pari importanza nell'ambito del settore dei servizi, pubblici
locali, con l'ingresso, tra le modalità di gestione, delle
società di capitali vuoi con la partecipazione di prevalente
capitale pubblico locale vuoi a maggioranza privata. Tali
norme sono ora confluite nel testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto
legislativo 18 agosto 2002, n. 267, che le ha, in gran parte,
confermate.
Oggi il mondo dei servizi pubblici locali è nuovamente in
una fase di profondi mutamenti, alcuni in atto, altri nella
prospettiva della concreta applicazione di alcune norme
settoriali di liberalizzazione, come nel trasporto pubblico
locale o nel gas nonché, più in generale, delle norme
contenute dell'articolo 35 della legge n. 448 del 2001 (legge
finanziaria per il 2002).
Le caratteristiche e le direzioni di questi cambiamenti
sono solo in parte definite. Accanto a innovazioni ormai
acquisite e consolidate permane infatti un'area ancora
magmatica in ragione dell'attuale fase di transitorietà tanto
sul piano istituzionale quanto su quello dei comportamenti dei
principali protagonisti del processo decisionale, in
particolare gli enti locali e i gestori pubblici e privati
operanti in questi mercati. Tale circostanza, in effetti, è da
valutare come il segno di un passato che stenta ancora a
cedere il passo al nuovo.
La logica concorrenziale sottesa ai settori richiamati si
evidenzia particolarmente in fase di affidamento, con riguardo
sia alla scelta del gestore sia alla durata dell'affidamento
stesso. Innanzitutto rileva sottolineare l'obbligatorietà
della gara come unica possibile forma di affidamento, in
secondo luogo la durata massima di quest'ultimo che viene
mantenuta entro limiti tali da non affievolire gli effetti di
stimolo all'innovazione e all'efficienza connessi al
meccanismo di concorrenza "per" il mercato.
Sotto il profilo economico, i ricavi complessivi dei
servizi pubblici locali rappresentano l'1,9 per cento del
prodotto interno lordo, il loro valore aggiunto è oltre il 3
per cento rispetto a quello dell'industria, i dipendenti sono
l'1,8 per cento dell'occupazione dell'intero terziario, il
loro impatto sui consumi totali delle famiglie, infine, è del
5,5 per cento.
I risultati economici del comparto, nonostante la presenza
di settori caratterizzati da disavanzi strutturali (trasporti
pubblici locali) e nonostante oneri di servizio universale
gravanti direttamente sui bilanci delle imprese, presentano
una crescita che nell'ultimo quinquennio è diventata molto
consistente.
Ciò costituisce una conferma del fatto che, da un lato, vi
è da parte delle aziende del settore la propensione a
fuoriuscire dalla condizione di meri soggetti erogatori dei
servizi per assumere quella di imprese, dall'altro, di
conseguenza, vi è un'attenzione crescente ai termini
dell'efficienza aziendale, dall'altro ancora vi è la
consapevolezza circa la necessità di un uso appropriato delle
risorse mediante l'adozione, in molti casi, di politiche
labour saving in seguito a processi di riorganizzazione
aziendale. Si assiste, quindi, a forti crescite del "giro di
affari" e della produzione ottenute ricorrendo in misura
decrescente al fattore lavoro e più intensamente all'uso di
capitali e di tecnologie.
In altri termini, le imprese del settore hanno avvertito
l'esigenza e l'urgenza di riposizionarsi sul mercato al fine
di disporre di armi vincenti rispetto alle sfide della
liberalizzazione.
Dal punto di vista dell'organizzazione, sono state attuate
politiche di fusione, acquisizione, accordi industriali, con
l'obiettivo di rafforzare il peso dimensionale, produttivo,
finanziario e di mercato di tali imprese; inoltre è proseguita
e si è consolidata la tendenza a caratterizzare queste imprese
come multiutilities, anche in direzione di un
progressivo allargamento dell'area di business
includendovi oltre ai servizi "istituzionali" anche altre
attività, sia ad essi collegate (i servizi cosiddetti "post
contatore") sia facenti parte di altri mercati caratterizzati
da rapporti di sinergia (collocati, in particolare, nell'area
delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione);
infine ci si è decisamente indirizzati al superamento dei
servizi in economia e molti comuni di minore dimensione hanno
"partecipato" imprese di proprietà di altri enti locali
affidando loro l'erogazione dei servizi.
Il riflesso quantitativo di questi processi, consiste nel
fenomeno di sensibile crescita dei volumi di attività (sia
fatturato che costi) più che proporzionale all'aumento della
produzione dei servizi "istituzionali" e ottenuta in presenza
di una costanza o di una diminuzione del numero complessivo
degli addetti.
Dall'analisi relativa al comparto nel suo insieme,
riferita agli ultimi sei anni, emerge una crescita del
fatturato (ad un tasso di quasi il 9 per cento annuo)
significativamente superiore a quella dei costi (che crescono
al ritmo del 7,7 per cento); questi ultimi, quindi, vengono
più che compensati dai ricavi complessivi, grazie anche ad una
maggiore attenzione alla gestione finanziaria. Di conseguenza
il risultato operativo, ancora negativo fino al 1995, ha
assunto valori positivi e crescenti a ritmi accelerati negli
ultimi anni passando dai 131 milioni di euro nel 1997 ai 1.367
stimati per il 2002. Come si è detto un ruolo rilevante è da
attribuire all'adozione di prassi imprenditoriali orientate ad
accrescere l'efficienza produttiva e finanziaria. Si,
consideri, al riguardo, che pur accrescendo e migliorando le
prestazioni, le imprese considerate hanno ridotto il peso
della componente personale nel totale dei costi di produzione
(tale componente è passata dai 38 per cento del 1997 al 34 per
cento nel 2002) grazie anche al contenimento del numero degli
addetti, rimasto sostanzialmente statico e attestatosi a circa
157.000 unità nel 2002.
Per quanto riguarda, infine, gli investimenti, la dinamica
è stata molto accentuata, con un incremento medio annuo di
quasi il 10 per cento, per l'intero compatto. L'ammontare
degli investimenti si attesta nel 2002 a 4.500 milioni di
euro, che rappresentano una percentuale molto elevata (quasi
l'8 per cento) del totale degli investimenti netti del sistema
produttivo nazionale.
I servizi pubblici locali costituiscono, inoltre, un
fattore di competitività per i sistemi territoriali, sono un
elemento che concorre determinare la qualità della vita nelle
aree urbane e in modo diffuso sull'intero territorio. E' anche
per queste ragioni che il rapporto dei cittadini con
l'attività delle imprese che li forniscono deve essere sempre
più caratterizzato dalla trasparenza.
Sulla base di quanto premesso sia sotto il profilo storico
che sotto quello economico, nonché per le evidenti ragioni di
carattere sociale, si propone che la giornata del 10 maggio
venga dichiarata "Giornata nazionale dei servizi pubblici
locali".
Durante questa Giornata le aziende di gestione dei servizi
pubblici locali potranno adottare, di intesa con gli enti
locali di riferimento ed eventualmente con le loro
associazioni rappresentative, ogni iniziativa destinata ad
accrescere la conoscenza da parte della popolazione delle
attività di servizio svolte e, ove possibile, delle modalità
anche tecniche di gestione delle stesse.
Da parte loro, le regioni, le province e i comuni potranno
incentivare, anche con l'eventuale destinazione di risorse
finanziarie proprie, l'adozione delle iniziative stesse.
Gli enti e le aziende di gestione dei servizi pubblici
locali nonché le rispettive associazioni provvederanno a
fornire ai mezzi di comunicazione di massa ogni elemento
necessario ai fini della più ampia diffusione pubblica delle
iniziative promosse su scala nazionale e locale.
Si sottolinea, da ultimo, che ai fini della copertura
finanziaria, le disposizioni della proposta di legge non
recano oneri finanziari a carico del bilancio statale.
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