XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3762
Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
intende sanare il vuoto legislativo presente nella normativa
riguardante le funzioni e il trattamento economico della
docenza universitaria che, omettendo di menzionare tra il
personale docente coloro che rivestono la qualifica di
professori universitari incaricati (circa sessanta persone
attualmente in servizio con una anzianità media di trent'anni)
determina nei loro confronti una situazione insanabilmente in
contrasto con i princìpi solennemente affermati a livello
costituzionale con particolare riferimento agli articoli 2, 3
e, soprattutto, 36.
La drammatica situazione attuale dei professori incaricati
deriva dal più grave caso di discriminazione e di violazione
delle norme del diritto del lavoro e degli stessi princìpi
costituzionali che una categoria di lavoratori pubblici abbia
mai subìto in oltre cinquantacinque anni di storia della
Repubblica italiana.
Il risultato di questa opera di discriminazione che, per
limitare i danni e annullare provvedimenti illeciti di
licenziamento o di allontanamento dalla funzione docente, ha
reso indispensabile il reiterato ricorso ai tribunali
amministrativi regionali (TAR) competenti, è costituito dal
fatto che i professori universitari incaricati si trovano
attualmente in servizio come titolari del loro insegnamento,
con funzioni del tutto analoghe a quelle dei professori
associati, ma senza il riconoscimento di un ruolo e con un
trattamento economico, congelato sine die, che nel
migliore dei casi si avvicina al 40 per cento di quello dei
professori universitari associati di pari anzianità, e, in
qualche caso limite, è inferiore a quella che viene
comunemente definita la "soglia di povertà" essendo rimasto
bloccato ad una retribuzione annua lorda, comprensiva anche
dei contributi previdenziali, di 10.814.865 di vecchie
lire.
Risulta evidente che una situazione di questo genere non è
più a lungo procrastinabile, e si rende necessario pertanto
restituire anche ai professori universitari incaricati quella
dignità, riconosciuta a tutti gli altri docenti universitari,
che la Costituzione, in particolare con gli articoli 2, 3 e
36, garantisce a tutti i cittadini italiani.
Per comprendere come si sia potuti giungere alla
situazione attuale è necessario richiamare, sia pur
sinteticamente, tutto il contesto legislativo in cui la
vicenda si inquadra.
Il profilo del professore universitario incaricato a tempo
indeterminato venne istituito come "stabilizzato" con
l'articolo 4 del decreto-legge 1^ ottobre 1973, n. 580,
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 novembre 1973,
n. 766, recante misure urgenti per l'Università.
Il professore universitario incaricato veniva dunque
stabilizzato sull'insegnamento del quale era titolare dopo che
per tre anni aveva avuto assegnato, dalla stessa o da
università diverse, un incarico di insegnamento. Il consiglio
di facoltà interessato procedeva alla nomina del vincitore
dopo aver valutato i risultati di un'istruttoria svolta da una
apposita commissione che effettuava un giudizio comparativo e
motivato dei titoli dei candidati, presentando una graduatoria
finale.
L'incarico a tempo indeterminato veniva quindi attribuito
a chi per ben tre volte era risultato vincitore di un regolare
concorso pubblico.
I professori universitari incaricati erano titolari di un
corso di insegnamento, e i loro doveri e obblighi erano
stabiliti dall'articolo 2 del regio decreto legislativo 27
maggio 1946, n. 534, come segue: "(...) hanno l'obbligo di
dedicare al proprio insegnamento sotto forma sia di lezioni
cattedratiche sia di esercitazioni, tante ore settimanali
quante la natura e l'estensione dell'insegnamento stesso
richiedono, e in ogni modo almeno sei ore fra lezioni ed
esercitazioni; di osservare l'orario scolastico prestabilito;
di attendere alla direzione dei gabinetti, istituti, cliniche,
laboratori e simili annessi alle loro cattedre; di partecipare
alle commissioni per gli esami di profitto e di laurea, nonché
alle funzioni accademiche e a quelle ad esse connesse, cui
siano chiamati".
Dal punto di vista economico, il trattamento dei
professori di ruolo, dei professori incaricati stabilizzati e
degli assistenti di ruolo veniva sempre determinato in un
medesimo articolo di legge nell'ambito delle disposizioni
riguardanti il personale del comparto università.
Gli attuali professori universitari incaricati
stabilizzati, ancorché considerati non di ruolo, sono stati
dunque assunti come docenti ad alto livello a tutti gli
effetti, con prerogative simili a quelle del professore
universitario ordinario, salva naturalmente la possibilità di
occupare cariche accademiche. Si deve anche segnalare che il
professore universitario incaricato stabilizzato resta in
servizio fino all'età di settanta anni e ha diritto al
trattamento di liquidazione e pensionistico come qualunque
dipendente dello Stato. Tale diritto resta, tuttora, acquisito
anche da parte di chi risulta vincitore di un concorso a posto
di professore universitario di ruolo contrariamente alla
normativa per essi vigente.
Per questa ragione, assistenti universitari di ruolo con
incarico di insegnamento stabilizzato in passato hanno spesso
optato per lo stato giuridico di professori universitari
incaricati stabilizzati, ritenendone la posizione e la
funzione più qualificante ed economicamente più
conveniente.
Con il decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio
1980, n. 382, viene definito un nuovo assetto della docenza
universitaria che, nell'unitarietà della funzione docente,
prevede l'inquadramento dei professori di ruolo in due fasce
di carattere funzionale, con uguale garanzia di libertà
didattica e di ricerca:
a) professori straordinari e ordinari;
b) professori associati.
L'articolo 50 del medesimo decreto recante "Inquadramento
nella fascia dei professori associati" prevede, nella prima
applicazione, che i professori incaricati aventi i requisiti
stabiliti al primo comma (stabilizzati o che stanno per
maturare la stabilizzazione) possono essere inquadrati a
domanda, nel ruolo dei professori associati.
L'articolo 51 del medesimo decreto, recante "Giudizio di
idoneità" rispettivamente ai comma quinto, sesto e settimo
testualmente recita: "Esso è basato sulla valutazione dei
titoli scientifici presentati dal candidato e della attività
didattica da lui svolta.
Nella valutazione saranno tenuti in considerazione i
giudizi formulati dalle facoltà sull'attività didattica e
sulle funzioni svolte dai candidati.
Sui singoli candidati vengono formulate motivate relazioni
scritte attestanti l'attività scientifica e didattica da loro
svolta".
Il citato decreto del Presidente della Repubblica n. 382
del 1980 presenta comunque una lacuna da cui deriveranno in
seguito tutti i problemi che hanno colpito
la categoria dei professori universitari incaricati. Infatti,
mentre per le altre categorie di personale universitario
(assistenti, tecnici laureati, astronomi e ricercatori degli
osservatori astronomici, curatori degli orti botanici,
conservatori dei musei) l'articolo 119 conferma esplicitamente
la permanenza in un ruolo ad esaurimento nel caso che non
superino o non intendano sottoporsi al giudizio di idoneità
richiesto per il passaggio alle figure previste dal nuovo
ordinamento, per i professori universitari incaricati manca
una analoga norma di inquadramento in un ruolo ad esaurimento
e il rapporto a tempo indeterminato che intrattengono con
l'università viene tutelato soltanto dall'articolo 117 che
testualmente recita: "Art. 117. - (Professori incaricati).
Fino alla cessazione degli incarichi la posizione giuridica
ed il trattamento economico dei professori incaricati restano
disciplinati, per quanto non espressamente previsto nel
presente decreto, dalle vigenti norme.
Qualora un professore di ruolo venga chiamato a ricoprire
l'insegnamento di un incaricato stabilizzato o stabilizzando,
a quest'ultimo viene assegnato un insegnamento giudicato
affine dal consiglio di facoltà; in mancanza, il corso viene
diviso per numero di studenti tra i due docenti".
Inoltre, per tutte le figure previste dal vecchio
ordinamento che non hanno ottenuto un giudizio positivo o che
non intendano sottoporsi al giudizio, il decreto del
Presidente della Repubblica n. 382 del 1980, tramite
l'articolo 120, offre la possibilità di chiedere il
trasferimento ad altre amministrazioni pubbliche, eccetto gli
enti pubblici di ricerca, da individuare secondo un criterio
di coerenza con la professionalità acquisita
nell'università.
Le modalità di trasferimento indicate dal citato articolo
120 verranno successivamente integrate dall'articolo 17 della
legge 9 dicembre 1985, n. 705, che, nella doverosa osservanza
delle più elementari norme del diritto del lavoro, introduce
all'articolo 120 gli ultimi due commi che prevedono, in
particolare, che fino all'espletamento delle procedure di
passaggio ad altra amministrazione "gli interessati sono
mantenuti in servizio nella qualifica e nella sede dì
appartenenza" e che "fino al momento dell'effettivo
inquadramento nella amministrazione pubblica interessata
continuerà ad essere corrisposto il trattamento economico in
godimento".
Questo è il contesto legislativo che riguarda i professori
universitari incaricati. Si deve tenere presente che i
professori incaricati delle università per stranieri di
Perugia e di Siena non hanno potuto concorrere ai giudizi di
idoneità poiché entrati in servizio dopo l'ultima tornata di
tali giudizi. Solo per essi la legge 17 febbraio 1992, n. 204,
prevede il mantenimento in servizio sine die. Su questa
base, il Ministero della pubblica istruzione ha avviato negli
anni ottanta la procedura di passaggio ad altra
amministrazione prevista dall'articolo 120 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 382 del 1980 e in seguito,
senza tener conto del fatto che tale procedura non si era
conclusa, le università hanno proceduto dapprima ad adibite i
professori incaricati a compiti diversi dall'insegnamento e in
seguito al loro licenziamento.
Queste decisioni, che si rifanno a false interpretazioni
degli articoli 52, 113 e 120 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 382 del 1980, hanno costretto i professori
universitari incaricati sospesi dall'incarico e dallo
stipendio, a ricorrere al TAR per ottenere il reintegro nel
posto di lavoro.
Le sospensive seguite da sentenze dei TAR hanno annullato
i provvedimenti di licenziamento in quanto basati su falsa
interpretazione di legge e violazione di legge, ribadendo il
diritto dei professori universitari incaricati a mantenere il
proprio incarico ai sensi di quanto stabilito dagli articoli
117 e 120 del decreto del Presidente della Repubblica n. 382
del 1980.
I passaggi ad altra amministrazione non sono stati
effettuati entro il termine di nove mesi posto dalla
legislazione vigente neppure in tutti gli anni successivi.
Si ritiene che i passaggi non verranno mai effettuati
essendo in palese contrasto con l'articolo 52 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, riguardante i rapporti di
lavoro dei pubblici dipendenti che recepisce integralmente
l'articolo 2103 del codice civile, come sostituito
dall'articolo 13 della legge 20 maggio 1970, n. 300 (Statuto
dei lavoratori): "Il prestatore di lavoro deve essere
adibito alle mansioni per le quali è stato assunto (...)
ovvero a mansioni equivalenti" nell'ambito delle
classificazioni professionali previste dai contratti
collettivi di lavoro ovvero; "a quelle corrispondenti alla
qualifica superiore che abbia successivamente acquisito" per
effetto dello sviluppo professionale o di procedure
concorsuali o selettive.
D'altra parte non è mai accaduto che chi non supera un
concorso per progredire nella propria carriera sia dichiarato
inidoneo a svolgere le funzioni per le quali, invece, abbia
più volte superato il concorso (conferimento dell'incarico per
più anni con preferenza rispetto ad altri candidati).
Risulta pertanto del tutto ingiustificata e illegale la
pretesa di coloro che intendevano attribuire ai professori
universitari incaricati mansioni di livello inferiore
all'incarico di insegnamento universitario.
Dal punto di vista giuridico, i professori universitari
incaricati mantengono quindi il loro incarico di docenti e lo
stato giuridico previsto dalle norme precedentemente in vigore
(articoli 117 e 120 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 382 del 1980 ma manca fino ad ora un
provvedimento legislativo che ne definisca il loro
inquadramento in ruolo nonostante esercitino la loro funzione
con merito ormai da almeno venticinque anni (dodici anni per i
professori incaricati delle università per stranieri di
Perugia e di Siena).
Dal punto di vista economico l'articolo 17 della legge n.
705 del 1985, che ha integrato con gli ultimi due commi
l'articolo 120 del decreto del Presidente della Repubblica n.
382 del 1980, è stato interpretato come la cristallizzazione
del trattamento economico a quel tempo in godimento e il
pretesto in base al quale non adeguare la retribuzione alla
dinamica prevista dalle più elementari norme del diritto del
lavoro.
Si manifesta in modo evidente, anche sotto questo profilo,
la tendenza segnalata a estromettere i professori incaricati
dalla docenza universitaria dequalificandoli prima, con
l'attribuzione di retribuzioni più basse di quelle di
pertinenza delle qualifiche inferiori, cercando poi di
assimilarli, in modo del tutto illegale, al comparto del
personale non docente delle università per arrivare infine ad
intaccarne la stessa dignità sottoponendoli al blocco totale
sine die dello stipendio che perdura ormai da più di
tredici anni.
In precedenza, il trattamento economico dei professori di
ruolo, dei professori incaricati e degli assistenti di ruolo
dell'università veniva sempre determinato in un medesimo
articolo di legge. Analogamente avveniva con il decreto del
Presidente della Repubblica 2 giugno 1981, n. 270, mentre con
il decreto-legge n. 57 del 1987, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 158 del 1987, valido per il
triennio 1982-1984, lo stipendio dei professori universitari
incaricati veniva equiparato a quello dei ricercatori
universitari confermati e degli assistenti del ruolo ad
esaurimento universitari.
Successivamente vengono emanati provvedimenti legislativi
che contengono elementi discriminatori nei confronti dei
professori incaricati.
Il citato decreto-legge 2 marzo 1987, n. 57, prevede a
decorrere dal 1^ novembre 1987, l'aggancio del trattamento
economico dei ricercatori universitari confermati e degli
assistenti del ruolo ad esaurimento, qualifiche che non hanno
titolo a svolgere funzioni didattiche se non di supporto al
docente, a quello dei professori universitari di seconda
fascia, mentre nessuna menzione viene fatta per quanto
riguarda i professori universitari incaricati che sono
titolari di incarico di insegnamento con doveri analoghi a
quelli dei professori associati.
Il decreto del Presidente della Repubblica 28 settembre
1987, n. 567, recante il recepimento dell'accordo triennale
1985-1987 per il personale delle università ai fini del
relativo trattamento economico, prevede per i professori
universitari incaricati aumenti retributivi sensibilmente
inferiori a quelli previsti per ricercatori e assistenti
universitari ancora prima del loro aggancio alla retribuzione
dei professori universitari associati. La discriminazione
effettuata nei confronti dei professori universitari
incaricati si può riscontrare anche paragonando lo stipendio
base con quello del personale non docente inquadrato nella IX
qualifica funzionale dell'area amministrativo-contabile.
Infine il decreto del Presidente della Repubblica 3 agosto
1980, n. 319, recante il recepimento del contratto collettivo
del personale non docente delle università con l'articolo 15
disciplina il trattamento economico dei professori
universitari incaricati, equiparando gli aumenti retributivi
per il triennio 1988-1990, ma non lo stipendio base che, per
effetto di quanto stabilito dal citato decreto del Presidente
della Repubblica n. 567 del 1987, rimane consistentemente
inferiore a quello del personale tecnico-economico di IX e I
qualifica dei ruoli speciali transitori, oltre a non
attribuire ai professori universitari incaricati le indennità
di posizione e di ateneo che nel trattamento economico del
personale non docente anno sempre una incidenza che supera
quella dello stipendio base.
Successivamente, per il personale non docente sono stati
siglati altri contratti collettivi ma, in essi, i professori
universitari incaricati giustamente non sono stati inclusi,
perché, secondo l'Agenzia per la rappresentanza negoziale
delle pubbliche amministrazioni (ARAN) (lettera al Ministero
dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica
protocollo 2192 del 31 marzo 1999, che cita il regolamento di
cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n.
593 del 1993 di definizione dei comparti e l'accordo di
comparto stipulato in data 2 giugno 1998 con le confederazioni
sindacali rappresentative), "l'ambito d'applicazione del
contratto (...) ricomprende (...) tutto il personale
dipendente dalle Università, ad eccezione dei professori e
ricercatori".
Questa esclusione è avvenuta, sempre secondo l'ARAN
citata, in virtù dell'equiparazione dei docenti universitari
alla dirigenza dello Stato, come affermato dalla Corte
costituzionale.
Tuttavia, nessuno si è curato finora di fissare il livello
di stipendio dei professori universitari incaricati in base a
tale equiparazione e da parte degli uffici ministeriali e
delle amministrazioni delle varie università si è sostenuto
che è corretto continuare a corrispondere il trattamento
economico in vigore nel 1990 da ritenere congelato per effetto
dell'articolo 120 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 382 del 1980, come modificato dall'articolo 17 della legge
n. 705 del 1985.
Risulta evidente l'assurdità di questa presa di posizione
che arreca con il passare del tempo danni sempre più gravi sia
dal punto di vista economico che morale, violando ogni più
elementare norma del diritto del lavoro fino ledere la stessa
dignità del cittadino lavoratore.
La soluzione adottata di congelare la retribuzione risulta
in contrasto, con specifico riferimento al settore del lavoro
alle dipendenze della pubblica amministrazione, con l'articolo
45, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, il
quale prevede che le amministrazioni garantiscono ai propri
dipendenti parità di trattamento contrattuale e, comunque,
trattamenti non inferiori a quelli previsti dai rispettivi
contratti collettivi ma soprattutto, contrasta insanabilmente
con quei princìpi di buon andamento, parità di trattamento e
giusta retribuzione che sono affermati solennemente a livello
costituzionale come evidenziato in particolare dagli articoli
2, 3 e 36, il quale ultimo testualmente recita: "Il lavoratore
ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e
qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad
assicurare a sé e alla sua famiglia un'esistenza libera e
dignitosa".
Da quanto esposto, risulta evidente, al di là di ogni
ragionevole dubbio, che i professori universitari incaricati
sono stati e sono attualmente oggetto di una incredibile
discriminazione derivata da: omissione di atti di ufficio;
falsa interpretazione di legge, violazione di legge e dei
princìpi costituzionali; abuso di potere. Risulta, pertanto
necessario e doveroso assumere con la massima urgenza quei
provvedimenti amministrativi e legislativi atti ristabilire la
legalità riconoscendo ai professori universitari incaricati i
propri diritti e il giusto indennizzo per i danni subiti.
Il presente provvedimento consente di colmare il vuoto
legislativo prodottosi a seguito delle carenze e della pratica
inattuabilità di alcune norme presenti nel decreto del
Presidente della Repubblica n. 382 del 1980, e successive
modificazioni, razionalizza gli incarichi eliminando
definitivamente l'incarico interno e chiude definitivamente
una fase transitoria derivata dalla precedente riforma della
docenza universitaria.
La proposta di legge è costituita da un solo articolo.
Con il comma 1 si colma il vuoto legislativo lasciato dal
decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n.
382, e successive modificazioni, inquadrando i professori
universitari incaricati in un ruolo come figure ad esaurimento
fino all'età pensionabile prevista dalla normativa in vigore.
Come conseguenza si richiede doverosamente ai professori
universitari incaricati interni di esercitare l'opzione a cui
si erano già impegnati ai sensi del decreto del Presidente
della Repubblica n. 382 del 1980.
Con il comma 2 si fa chiarezza su quali sono i diritti e i
doveri dei professori universitari incaricati, eliminando i
dubbi interpretativi che sono sorti in questi anni per il
fatto che la legge 19 novembre 1990, n. 341, e successive
modificazioni, non menziona esplicitamente i professori
incaricati. Sempre con il comma 2, i professori universitari
incaricati che partecipano a concorsi per posti di professore
universitario sono esonerati dal sostenere una prova
didattica, in considerazione del fatto che stanno già
svolgendo un incarico di docenza universitaria da non meno di
venticinque anni (almeno dodici anni per quanto riguarda i
professori delle università per stranieri di Perugia e di
Siena).
Il comma 3 definisce il trattamento economico dei
professori incaricati agganciandolo al 90 per cento di quello
spettante al professore universitario di ruolo di seconda
fascia con pari anzianità nell'incarico, con un meccanismo del
tutto analogo a quello con cui gli articoli 2 e 2-ter
del citato decreto-legge 2 marzo 1987, n. 57, hanno
determinato l'aggancio ai docenti di ruolo per altre figure di
qualifica inferiore, come i ricercatori o gli assistenti
universitari del ruolo ad esaurimento, dimenticando che,
nell'ambito della docenza universitaria, esisteva ed esiste
anche la figura del professore universitario incaricato a cui
compete una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità
del suo lavoro, come sancito inequivocabilmente dall'articolo
36 della Costituzione.
Il comma 4 stabilisce che gli eventuali maggiori oneri
derivanti dall'assunzione di professori universitari
incaricati non in conformità alla legge, qualora ve ne siano,
non devono gravare sul bilancio dello Stato ma rimangono a
carico del bilancio delle università interessate. La norma non
introduce una nuova spesa, colma semplicemente un vuoto
legislativo definendo il corretto trattamento economico dei
professori universitari incaricati nella misura minima
consentita dal rispetto del dettato costituzionale.
Il provvedimento che si propone sanerà completamente la
situazione dei professori universitari incaricati, una
categoria che ha sempre fornito un prezioso contributo, in
qualche caso oggi indispensabile, alle facoltà d'appartenenza,
sempre bisognose di docenti altamente qualificati da
utilizzare nelle più svariate forme soprattutto dopo
l'istituzione dei dottorati di ricerca e dei nuovi corsi di
laurea cosiddetti "3+2". Con questo provvedimento si potrà
dare loro anche un segnale di riconoscimento per il lavoro
svolto in questi anni con grande senso del dovere e alto
spirito di sacrificio nonostante la drammatica situazione in
cui il vuoto legislativo li ha costretti ad operare.
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