XIV LEGISLATURA

PROGETTO DI LEGGE - N. 3619



        Onorevoli Colleghi! - La povertà e l'esposizione al rischio di povertà sono fenomeni molto diffusi nel nostro Paese. L'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ha stimato, per l'anno 2000, 2.707.000 famiglie in condizione di povertà relativa (12,3 per cento delle famiglie italiane) e 954.000 famiglie in condizioni di povertà assoluta (4,3 per cento delle famiglie italiane).
        La povertà relativa si addensa nel Mezzogiorno, dove le persone povere sono il 25,5 per cento della popolazione ma è presente anche nel centro nord, dove coinvolge il 7,3 per cento della popolazione.
        La condizione di povertà colpisce una fascia orizzontale di persone: anziani/e soli, famiglie numerose con un solo reddito, giovani che svolgono lavori precari, famiglie con carichi familiari e biografie difficili. Il lavoro, l'istruzione e i carichi familiari sono i fattori che più incidono sull'esposizione al rischio di povertà. L'Italia, dopo l'Inghilterra, vanta il triste primato della povertà minorile. L'incidenza della povertà intesa come percentuale delle famiglie povere sul totale delle famiglie di ciascun tipo è riportata qui di seguito:

            persone sole anziane (65 anni di età in poi) 13,2;

            coppie con capofamiglia anziano 18,5;

            coppie con 1 figlio minore 10,0;

            coppie con 2 figli minori 15,9;

            coppie con 3 o più figli minori 26,0;

            monogenitore con figli minori 11,4.

        La povertà tra i minori - fortemente concentrata nel Mezzogiorno dove è povero il 27,4 per cento di tutti i minori a fronte del 7,4 per cento nel nord e dell'11,3 per cento nel centro - contraddice i più elementari princìpi di eguaglianza delle opportunità e compromette le aspettative di reddito futuro.
        Lo svantaggio potenziale di più lungo periodo - in termini di minore istruzione, difficoltà di inserimento nel mercato del lavoro, rischi di esclusione sociale - deriva dall'essere poveri nella fase iniziale del ciclo della vita. E' innanzitutto la mancanza di lavoro a provocare la povertà delle famiglie e degli individui con esiti lungo tutto il ciclo della vita. Si è poveri da bambini come figli di disoccupati e di sottoccupati; si rimane poveri da giovani e da adulti perché la povertà dei genitori, unita a una politica della formazione poco attenta a comprendere le situazioni di svantaggio familiare, non consente l'accesso a una formazione adeguatamente spendibile sul mercato del lavoro; si è poveri da giovani perché troppe volte l'unico lavoro che si trova è un lavoro al di sotto della soglia di "decenza" in quanto privo di diritti e di tutele. L'accesso al lavoro è dunque essenziale per contrastare la povertà e l'esclusione sociale. Un lavoro che deve essere dotato di diritti ed essere messo in relazione con altre opportunità: formazione permanente, accesso al circuito informativo, sostegno all'attività di cura, accesso ai servizi sociosanitari. Il lavoro da solo, però, non produce integrazione sociale. Un reddito da solo non libera dalla povertà. Perché la povertà, come afferma efficacemente A.Sen, è "l'espressione di un fallimento delle capacità. E costituisce una limitazione dell'esistenza umana". Pertanto un percorso di integrazione sociale non deve mirare solo a fornire una garanzia minima di risorse ma a sviluppare o a reintegrare le capacità lavorative, professionali e di relazione sociale senza le quali non c'è identità personale, né inclusione sociale, né cittadinanza.
        Per combattere la povertà e l'esclusione sociale bisogna dunque garantire i fondamentali diritti di cittadinanza e promuovere le capacità e le responsabilità delle persone. Bisogna offrire le opportunità concrete affinché le persone possano dare il meglio di sé, possano esercitare le proprie capacità e perseguire un proprio progetto di vita. All'interno di questa strategia complessa di promozione della cittadinanza e dell'inclusione sociale deve essere presente un sostegno al reddito, temporaneo, di tipo universalistico, inteso come forma di assistenza attiva per coloro che, per qualunque ragione, non ce la fanno a raggiungere un reddito decente. Per questo presentiamo la proposta di legge sul reddito minimo di inserimento che completa il disegno di legge già presentato da L'Ulivo al Senato della Repubblica, recante "Diritti di sicurezza sociale in materia di tutela attiva del reddito e del lavoro" (atto Senato n. 1674).
Il reddito minimo di inserimento

        Nell'ambito delle misure rivolte al contrasto della povertà prevediamo una misura di "assistenza attiva", che aiuti temporaneamente le persone che per qualsiasi motivo hanno un reddito che si colloca al di sotto della soglia di povertà. Tale misura è stata introdotta in modo sperimentale nel nostro Paese attraverso l'istituto del reddito minimo d'inserimento (RMI), ed è stata adottata da tutti i Paesi membri dell'Unione europea.
        I risultati della sperimentazione avviata in 33 comuni, monitorati e valutati da importanti istituti di ricerca (Istituto per la ricerca sociale, Fondazione Zancan) sono contenuti nella relazione Valutazione della sperimentazione del reddito minimo d'inserimento che il Governo - Ministero del lavoro e delle politiche sociali - ai sensi dell'articolo 15 del decreto legislativo 18 giugno 1998, n. 237, avrebbe dovuto trasmettere al Parlamento. Fino ad ora il Governo è stato inadempiente rispetto a questo suo obbligo e ha invece deciso nel "Patto per l'Italia" il superamento della sperimentazione del RMI rinviando genericamente alle regioni la facoltà di operare una scelta in tale direzione.
        La relazione relativa alla sperimentazione del RMI condotta nel biennio 1999-2001 in 39 comuni distribuiti su tutto il territorio nazionale costituisce un patrimonio di conoscenze utili non solo per formulare il progetto di legge sul RMI ma anche per l'aggiornamento e lo sviluppo delle politiche sociali nel nostro Paese.
        L'istituto del RMI presenta nei confronti del sistema dei servizi sociali del nostro Paese un carattere fortemente innovativo. Esso infatti combina un intervento universalistico, volto a fronteggiare le situazioni di grave povertà economica delle famiglie mediante una erogazione monetaria certa e definita, con un intervento di inserimento sociale e occupazionale, volto a stimolare, coinvolgere e accompagnare i destinatari lungo un processo di riduzione del bisogno e di fuoriuscita dalla marginalità.
        L'inserimento del RMI può rappresentare una delle leve di una strategia di sviluppo dei servizi sociali perché impatta proprio su elementi cruciali di arretratezza e di assistenzialismo dell'attuale sistema, impegna fortemente i servizi sul territorio in una dimensione necessariamente di sistema e di rete, introduce fattori di stimolo e di promozione allo sviluppo nella cultura, nell'organizzazione, nell'operatività professionale, nell'esigenza di collaborazione fra i diversi attori.
        Ovviamente l'iniziativa di sviluppo non può centrarsi tutta sull'istituto del RMI, ma deve poter contare su una serie di politiche e di iniziative convergenti quali oggi, in termini generali, sono appunto previste dalla legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali (legge n. 328 del 2000) e dai conseguenti provvedimenti attuativi, il Piano sociale nazionale in primo luogo.
        Il RMI non si propone quindi come fatto isolato, ma come parte integrante di una politica sociale volta a promuovere i diritti di cittadinanza per tutti, a cominciare da chi è più esposto al bisogno, e a sviluppare servizi sociali integrati e adeguati a rendere riconoscibili, effettivi ed esigibili quei diritti. Il suo successo è componente essenziale per l'esito dell'intera politica, che verrebbe fortemente compromessa dall'abbandono o da una riduttiva e inadeguata promozione e realizzazione del RMI. La sperimentazione del RMI ha perseguito due obiettivi fortemente innovativi:

            1) superare le vecchie logiche dell'assistenza economica discrezionale e frammentata e sancire un diritto universale alla dignità e a condizioni minime di sussistenza, in linea con i più moderni sistemi di protezione sociale presenti in molti Paesi europei;

            2) realizzare una politica di lotta alla povertà e all'esclusione sociale, non semplicemente "elargitiva", ma attiva, orientata cioè a impegnare e a valorizzare le risorse individuali e familiari degli interessati su obiettivi e su attività con gli stessi concordate. Essa associa così il contributo assistenziale a specifici programmi di inserimento sociale.

        L'incontro tra tali obiettivi fortemente innovativi e le consolidate arretratezze del nostro sistema di protezione sociale evidenzia quanto impegnativa sia stata la sperimentazione nel passato e quanto lo sarà la generalizzazione nel futuro del RMI.
        La relazione sulla valutazione della sperimentazione del RMI, a conclusione dei due anni di sperimentazione, ha reso evidente che, nei 39 comuni dove essa si è realizzata, si sono certo manifestate diverse difficoltà, ma che nella maggior parte di essi è stato dato inizio ad un percorso di sviluppo apprezzato dai dirigenti e dagli operatori dei servizi pubblici e no profit, ma anche dai destinatari. Il RMI è così riuscito a proporsi come misura affidabile di contrasto della povertà e dell'esclusione sociale.
        La proposta di legge sul RMI si pone, quindi, alcuni obiettivi. Prima di tutto quello di contrastare la povertà e l'esclusione sociale rivolgendosi così a quanti incontrano serie difficoltà a inserirsi nel mondo del lavoro e avviando dunque un sistema integrato di istituti formativi che consentano di mettere in atto concretamente questo obiettivo. Per fare questo è necessario, ovviamente, dare un sostegno ai redditi più bassi in forme incentivanti il lavoro (il RMI si collega organicamente con il citato disegno di legge de l'Ulivo sui diritti di sicurezza sociale in materia di tutela attiva del lavoro e del reddito), o garantire un reddito minimo dignitoso per gli anziani che non hanno potuto costruirsi una pensione adeguata. Inoltre, l'istituto del RMI si pone l'obiettivo di ridurre il grado di diseguaglianza nella distribuzione del reddito disponibile, quello cioè che resta a disposizione delle famiglie dopo aver pagato le imposte e aver ricevuto i trasferimenti monetari; di costruire una rete di sicurezza, di ultima istanza, che consenta di razionalizzare il sistema dei trasferimenti alle famiglie e di superare le diseguaglianze sociali che ancora derivano dalla compresenza di istituti diversi. L'equità complessiva nella distribuzione dei redditi è la risultante, da una parte, della struttura dell'imposizione e, dall'altra, dell'assetto dei trasferimenti monetari alle famiglie, cosicché i due aspetti del problema vanno affrontati entro una logica unitaria e le misure sull'uno e sull'altro fronte vanno soppesate nei loro effetti congiunti. Criterio che i provvedimenti già varati o prospettati dal Governo di centrodestra non seguono.
        Il RMI si rivolge, quindi, a quanti incontrano serie difficoltà a inserirsi nel mondo del lavoro e a quanti rischiano situazioni di esclusione sociale ed è accompagnato dalla partecipazione, obbligatoria per quanti sono in età lavorativa, a programmi di reinserimento lavorativo e sociale. E', pertanto, necessario che per l'attivazione del RMI le regioni e gli enti locali predispongano attività formative e programmi di reinserimento.
        Le condizioni economiche che proponiamo per l'accesso al RMI sono: indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) non superiore a 6.200 euro pro capite equivalente; patrimonio immobiliare limitato alla prima casa con valore massimo di 51.650 euro; patrimonio mobiliare non superiore a 1.500 euro; ed, ancora, l'integrazione del reddito mensile pro capite equivalente, cioè pari alla differenza tra il reddito mensile disponibile e una soglia predeterminata. Il valore soglia può essere differenziato di concerto tra Governo e Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo n. 281 del 1997, in relazione alle specifiche condizioni di vita delle diverse regioni. Ogni regione può inoltre differenziare, al proprio interno, tale valore soglia in relazione alle specificità dei diversi ambiti territoriali e può anche, ma ricorrendo a risorse proprie, aumentare il valore soglia rispetto a quello stabilito a livello nazionale. Ai fini di incentivo al lavoro, nel calcolo del reddito disponibile i redditi da lavoro sono computati al 75 per cento al fine di mantenere coerenza con il sistema fiscale ed evitare le cosiddette "trappole della povertà", il livello massimo di reddito integrato mensile (quando cioè si percepiscono solo redditi da lavoro) non deve superare 1/12 del minimo imponibile annuo. Quindi, sulla base dell'attuale minimo imponibile, la soglia di integrazione in assenza di redditi da lavoro è pari, per un single, a 390 euro mensili (equivalente alle vecchie 750 mila lire e 9 milioni di lire annue su dodici mensilità) e aumenta in relazione all'ampiezza del nucleo familiare; un beneficiario che percepisca solo redditi da lavoro potrebbe arrivare, se single, a un massimo di reddito integrato pari a 520 euro mensili (equivalente a un milione di vecchie lire al mese e 12 milioni di lire annue), coerente con l'attuale minimo imponibile, e aumenta in relazione all'ampiezza del nucleo familiare.
        Per i beneficiari in età lavorativa sono previsti degli obblighi come: partecipazione ai programmi di integrazione sociale disposti dai comuni; accettazione della chiamata al lavoro anche temporaneo (collegamento con i contratti di inserimento). Eccezioni sono previste solo per i soggetti impegnati in attività di cura o per i disabili.


Platea dei potenziali beneficiari e onere per la finanza pubblica.

        Da un'analisi della posizione reddituale e patrimoniale delle famiglie italiane condotta sui dati della Banca d'Italia sui bilanci familiari emerge che le famiglie che rientrano nei criteri di selezione dei beneficiari del RMI indicati nella proposta legge sono circa 1.300.000, per un numero complessivo di componenti pari a circa 2.600.000 individui. Nell'ipotesi che tutte queste famiglie facciano domanda per usufruire del RMI, e quindi siano disponibili ad aderire ai programmi di inserimento che verranno predisposti, l'onere complessivo derivante dall'integrazione di reddito determinata secondo i criteri definiti dalla proposta di legge sarebbe di 6 miliardi di euro su base annua. La stima ora indicata va intesa come massimo onere possibile. Con ogni probabilità l'onere effettivo risulterà inferiore per diverse ragioni: è possibile che non tutti coloro che rientrano nei criteri di selezione faranno domanda per il RMI perché non è detto siano disponibili a soddisfare le altre condizioni previste dalla proposta di legge; quanto più i programmi di inserimento avranno successo, tanto più i destinatari del RMI vedranno aumentare i loro redditi da lavoro e quindi l'integrazione a carico del bilancio pubblico verrà a ridursi; il trattamento di integrazione del reddito per i lavoratori discontinui previsto dal citato disegno di legge de L'Ulivo di riforma dei diritti di sicurezza sociale coinvolgerà una parte dei potenziali beneficiari del RMI che, quindi, non presenteranno domanda per lo stesso. Lo stanziamento a regime previsto nella proposta di legge è quindi pari a 4,5 miliardi di euro su base annua. A questo scopo viene istituito in via transitoria il Fondo nazionale per l'erogazione del RMI, le cui risorse confluiranno a regime in quelle che saranno garantite alle regioni ai sensi dei commi secondo e terzo dell'articolo 119 della Costituzione.
        Bisogna infine tener presente che il RMI andrà a regime gradualmente, via via che i comuni predisporranno le misure di attuazione e i programmi di inserimento e via via che il governo della finanza pubblica renderà disponibili risorse aggiuntive. In sede di prima attuazione, la proposta di legge stanzia subito sul Fondo nazionale per l'erogazione del RMI 1 miliardo di euro, la cui copertura è assicurata per 500 milioni di euro riducendo gli attuali stanziamenti nel Fondo nazionale per le politiche sociali di cui all'articolo 20 della legge n. 328 del 2000 (sostanzialmente quindi convogliando sul Fondo per l'erogazione del RMI le risorse già stanziate per la sua sperimentazione) e per altri 500 milioni di euro abrogando l'articolo 13 della legge n. 383 del 2001 e ripristinando l'imposta sulle successioni e donazioni. Via via che il RMI andrà a regime, la legge finanziaria stabilirà per ciascun anno, l'ammontare del Fondo in relazione alle risorse disponibili.



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