XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3368
Onorevoli Colleghi! - Anche se la vittimologia come
ramo autonomo della disciplina criminologica è piuttosto
risalente nel tempo, i problemi delle vittime dei reati sono
stati a lungo trascurati, e questa sensazione di abbandono è
stata acuita dalla progressiva concentrazione di attenzione
verso la personalità e gli interessi dell'autore del reato e
dal talora mortificante raffronto, specie per le vittime
traumatizzate in massimo grado, con il dispendio di risorse ed
energie provocato dalle varie forme di protezione previste a
favore di "coloro che collaborano con la giustizia", dopo
averla offesa.
In un momento in cui vengono riproposti indulti e
ventilate amnistie a cadenze ripetute, un efficace stimolo al
riconoscimento della posizione della vittima come soggetto
debole meritevole di una particolare tutela giuridica sia nel
sistema penale di diritto sostanziale che in quello di diritto
processuale è venuto da un intervento normativo a livello
europeo, attuato con la decisione quadro 2001/220/GAI del 15
marzo 2001 adottata dal Consiglio dell'Unione europea, che
individua uno standard minimo di diritti che ciascun
Paese membro deve garantire alle vittime del reato, quali
portatrici di istanze autonome cui ciascun ordinamento deve
dare spazio e soddisfazione.
Se per molti Paesi si è trattato di armonizzare e adeguare
opzioni normative già accolte da tempo, sia pure senza un
particolare coordinamento, per altri Paesi (come l'Italia)
l'approccio europeo a tematiche di questo tipo ha costituito
l'occasione di tentare un primo inquadramento del problema,
elaborando e mettendo a punto un testo articolato di norme
(alcune di carattere programmatico, altre più specifiche) che
tenesse conto delle indicazioni desumibili dalla citata
decisione quadro europea, così da realizzare un assetto
istituzionale della materia all'interno di uno spazio
giuridico comune. E ciò in quanto l'Italia ha adottato finora
misure e forme di assistenza, sostegno e informazione solo a
favore di alcune vittime "particolari" (terrorismo e
criminalità organizzata), trascurando del tutto - fatta
eccezione per alcune recenti iniziative di amministrazioni
regionali (in Lombardia, in Emilia-Romagna, eccetera) - le
vittime della criminalità comune verso le quali il Consiglio
dell'Unione europea ha dettato invece prescrizioni da far
valere per l'intera Unione.
In attuazione delle conclusioni del Consiglio dell'Unione
europea di Tampere del 1999, questa proposta di legge quadro
intende in particolare rendere concreto ed effettivo il
principio di non discriminazione fondato sulla nazionalità
almeno per ciò che concerne alcuni aspetti fondamentali della
tutela, quali l'informazione e l'assistenza, prevedendo poi
per le vittime residenti all'interno dell'Unione europea
l'applicazione di specifici istituti processuali, come l'esame
testimoniale a distanza, attraverso il regime della
videoconferenza (articoli 1 e 4, comma 2).
Sulla falsariga dello schema tracciato dalla decisione
quadro del Consiglio dell'Unione europea, la proposta si muove
in una triplice direzione, così da garantire alla persona
offesa dal reato: da un lato, un'informazione il più possibile
piena e capillare dei diritti che le spettano sia in sede
giudiziaria che in sede amministrativa, predisponendo e
allestendo appositi servizi ed organismi in tal senso;
dall'altro, un ampliamento delle sue facoltà all'interno del
processo penale, riconoscendole una più attiva possibilità di
partecipazione all'iter della intera vicenda
giudiziaria; dall'altro lato, ancora, un'assistenza di natura
economica in grado di alleviarne il disagio, nel caso in cui
l'autore di determinati reati non sia stato identificato
ovvero sussistano ragioni che rendano indispensabile, in
assenza di altre fonti, un contributo equitativo al suo
ristoro finanziario da parte dello Stato.
Tra i compiti dello Stato si è inserita l'introduzione di
un sistema di conciliazione tra le parti, vittima e reo,
operando una valorizzazione degli strumenti necessari a
promuovere la mediazione nell'ambito dei procedimenti penali
per i reati ritenuti più idonei a sopportare questo tipo di
intervento <(articolo 3, comma 3, lettera d)>. Tali
possibilità alternative, peraltro, si inseriscono all'interno
di una più ampia scelta razionalizzatrice dell'organizzazione
giudiziaria, la cui parte esponenziale è oggi rappresentata
dalla riforma del giudice unico di primo grado,
dall'istituzione dei cosiddetti "tribunali metropolitani" alla
depenalizzazione dei reati minori e dall'attribuzione della
competenza penale al giudice di pace: iniziative, queste,
volte non solo a snellire il carico degli uffici giudiziari
dal peso di una serie di processi riconducibili in larga parte
al cosiddetto "diritto penale minimo" anche a favorire il
reinserimento del reo nel circuito sociale, attraverso il
consenso della vittima in un'ottica di riconciliazione tesa a
ricomporre la cosiddetta "pace sociale".
Come è agevole ricavare dalla lettura del testo, ci si è
proposti di elaborare una vera e propria "tavola dei diritti"
delle vittime di tutti i reati, sull'esempio del Crime
Victim's Bill of Right degli Stati Uniti del 1990, così da
tutelare gli interessi della vittima in modo uniforme e
generale, non limitati cioè alla sola fase processuale.
Il primo problema da risolvere è parso in ogni caso quello
di identificare i destinatari della disciplina, stante la non
unitarietà del concetto di "vittima del reato" come modello di
riferimento. A fronte della concezione classica della vittima
identificata tout court come la "persona offesa dal
reato", titolare del bene giuridico tutelato dalla norma
incriminatrice violata (bene che si postula leso o messo in
pericolo dall'azione o dall'omissione del colpevole), cui il
codice di rito del 1988 ha riservato un autonomo spazio
all'interno del libro I, si è ritenuto opportuno accogliere
una nozione più estesa, coincidente tendenzialmente con la
descrizione della persona danneggiata dal reato, incentrata
sul riferimento alla titolarità di un interesse patrimoniale o
non patrimoniale pregiudicato in via diretta e immediata
dall'azione criminosa, facendo ricorso a parametri
interpretativi già esistenti nei nostri codici, come la
nozione di "prossimi congiunti" (articoli 307, quarto comma,
del codice penale; 90 comma 3, del codice di procedura penale)
e quella fondata sulla convivenza more uxorio e sul
vincolo dell'adozione, utilizzando le indicazioni fornite al
riguardo dall'articolo 199 del codice di procedura penale sia
pure al diverso fine di individuare alcuni dei soggetti che
per i loro rapporti con l'imputato (o l'indagato) hanno
facoltà di astenersi dal deporre.
Attraverso la ricostruzione dei lineamenti della "vittima
del reato", espressione che nella legislazione straniera
sembra abbracciare sia il soggetto passivo che il danneggiato
dal reato, con l'articolo 1 si è proceduto ad enucleare una
nozione ampia di "vittima", basata sul diretto collegamento
dell'offeso al danno consistente nella lesione dell'interesse
protetto, in modo da consentirne un'immediata identificazione
e l'apprestamento di forme di tutela di natura pubblicistica,
lasciando al danneggiato più generico di dimostrare di aver
subito un danno civile, non potendo farsi carico al pubblico
ministero di indagare per accertare una qualità (quella di
danneggiato in senso lato) che può essere presupposto di
un'azione non officiosa da esperire secondo i canoni della
domanda giudiziale civile.
Un primo punto qualificante della proposta di legge è
quello di predisporre un sistema adeguato e qualificato di
informazione che, allo stato attuale, è garantito soltanto
all'indagato, e in misura estremamente ridotta alla vittima. A
tal fine viene predisposto un sistema di interventi quanto più
possibile integrato, che mira a coinvolgere e mobilitare
l'insieme dei diversi attori istituzionali e privati
interessati dal problema, centrali e locali, Ministeri ed enti
locali, in modo da favorire una presa in conto concreta delle
esigenze della vittima e di assicurare ad essa un aiuto
efficace nella soluzione delle difficoltà incontrate e delle
sofferenze subite.
E' indubbio che il sistema processuale italiano, ripensato
con la riforma del 1988, è stato connotato da una attenzione
specifica alle esigenze della persona offesa dal reato,
riservando ad essa spazi costituiti dall'attribuzione di
facoltà e di diritti in ogni stadio della procedura, al punto
da dedicare alla "persona offesa dal reato" un intero titolo,
il VI del libro I, del codice di procedura penale,
significativamente inserito tra quelli relativi ai "soggetti"
del procedimento.
La proposta di legge-quadro si propone di rafforzare ed
ampliare queste garanzie soprattutto ai primissimi stadi in
cui avviene il contatto tra la vittima e le istituzioni,
evidenziando l'importanza del ruolo della persona offesa in
quanto tale nelle varie fasi del processo penale, compresa
quella esecutiva, attribuendole poteri di impulso, stimolo,
collaborazione e controllo atti a far valere le proprie
pretese di giustizia, contribuendo alla corretta impostazione
dell'accusa, anche prima ed indipendentemente dalla
costituzione in giudizio come parte civile. In quest'ottica
vengono suggerite alcune modifiche a norme del codice di rito,
volte ad assicurare la partecipazione attiva della persona
offesa dal reato al procedimento fin dalla fase delle indagini
preliminari, mediante l'attribuzione di una serie di diritti e
facoltà di particolare rilievo, anche a fini più squisitamente
di tutela della sua incolumità personale.
In quest'ottica si demanda al regolamento di attuazione il
compito di verificare la formazione e la professionalità dei
soggetti istituzionali abilitati all'attività di informazione
(polizia, autorità giudiziaria e sportello), indicando alla
vittima i percorsi da seguire, da quelli strettamente connessi
all'iter giudiziario (presentazione della denuncia, modo
di contattare un avvocato, costituzione di parte civile,
eccetera) a quelli di carattere più squisitamente sanitario e
psicologico, fino a quelli attinenti all'assistenza più
prettamente economica (modalità di accesso al Fondo di
assistenza alle vittime dei reati, eccetera).
Il secondo aspetto qualificante della proposta di legge
attiene alla previsione della costituzione di un Fondo di
garanzia destinato a far ottenere alle vittime una riparazione
che non possono ottenere per altre vie (articolo 6). A parte
la scelta dei reati che consentono alle vittime l'accesso al
Fondo - che è stata limitata ai reati di maggiore allarme
sociale, di carattere doloso, contro la persona e l'incolumità
pubblica, pur auspicando che in futuro si possa allargare la
relativa area di operatività - si è ritenuto opportuno
limitare il diritto di accesso solo a talune categorie di
soggetti (persona offesa o determinati superstiti in caso di
morte della persona offesa), suggerendo di fissare un limite
massimo di riparazione e di circondare la possibilità di
ricorso al Fondo entro limiti estremamente rigorosi, così da
evitare strumentalizzazioni e dispersioni di danaro, ancorando
l'esercizio del relativo diritto a condizioni processualmente
certe (una sentenza irrevocabile di condanna, un decreto di
archiviazione per essere rimasti ignoti gli autori del
crimine).
Il terzo ed ultimo aspetto qualificante della normativa
proposta è l'istituzione di un organismo tecnico
specializzato, il Comitato per l'assistenza e il sostegno
delle vittime dei reati, (articolo 8), non essendo apparso
opportuno affidare agli organi istituzionali già esistenti
compiti ed attribuzioni che esigono una speciale sensibilità e
preparazione al problema vittimologico. Il Comitato non deve
limitarsi, infatti, ad accertare ed applicare le norme
concernenti la riparazione pecuniaria, ma deve svolgere
altresì compiti propulsivi per assicurare la migliore
assistenza alle vittime e la prevenzione, conducendo inchieste
e ricerche, sviluppando ed estendendo i servizi di assistenza,
sensibilizzando quelli già esistenti, ed elaborando le
soluzioni più opportune al riguardo. A tale fine è apparso
determinante il collegamento attraverso gli sportelli
istituiti su tutto il territorio nazionale, così da realizzare
un contatto diretto e immediato con le vittime in atto e
potenziali.
Frontespizio