XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3201
Onorevoli Deputati! - Il disegno di legge di approvazione
del bilancio dello Stato a legislazione vigente per il 2003 e
per il triennio 2003-2005, in base a quanto previsto dalla
legge n. 208 del 1999, viene presentato alle Camere il 30
settembre, contestualmente alla manovra correttiva di finanza
pubblica.
In sostanza, la manovra viene incentrata su due strumenti
normativi, l'uno a carattere formale, mirante alla
ricognizione della legislazione in essere, costituita dal
bilancio a legislazione vigente; l'altro a carattere
sostanziale, recante le modifiche e le integrazioni ritenute
necessarie per il raggiungimento degli obiettivi definiti
nella nota di aggiornamento del Documento di programmazione
economico-finanziaria, mediante la legge finanziaria.
La contestuale ricognizione della situazione dei conti
pubblici e le relative innovazioni normative ritenute
necessarie comportano una complessiva razionalizzazione del
disegno programmatorio; nel contempo, l'eliminazione del
"collegato di sessione" e il contemporaneo ampliamento del
contenuto normativo della legge finanziaria fungono da potente
stimolo verso un miglioramento della strumentazione del
processo di bilancio.
Nel disegno di legge di bilancio, la ricognizione si
esprime, come di consueto, nella definizione di ciascuna
posta, riferita al livello decisionale individuato dal
Parlamento con la riforma di cui alla legge n. 94 del 1997,
lasciando alla proposta dell'esecutivo solo la parte di spesa
non quantificata, direttamente o indirettamente, dalla
legislazione vigente, mentre le previsioni di entrata
considerano l'evoluzione del gettito sulla base del quadro di
riferimento macro-economico tendenziale considerato nella
citata nota di aggiornamento del Documento di programmazione
economico-finanziaria, valutandone con una doverosa dose di
prudenza i riflessi finanziari.
In tale contesto, le esigenze di contenimento e di
razionalizzazione della spesa sono state contemperate con
quelle incomprimibili destinate ad assicurare, in ogni caso,
l'operatività minima delle amministrazioni; la possibilità di
compensazione diretta tra capitoli di spesa non
legislativamente vincolati, nell'ambito del medesimo stato di
previsione, facilita tale contemperamento e costituisce un
importante elemento di elasticità nella parte discrezionale
del bilancio gestionale, essenzialmente per le spese di
funzionamento.
* * *
Un'ulteriore flessione delle spese correnti
"discrezionali" rispetto alle previsioni del 2002 caratterizza
la proposta del bilancio per il 2003, pur tenendo conto delle
incomprimibili esigenze connesse alla operatività delle
amministrazioni, particolarmente rilevanti in alcuni settori
come l'ordine pubblico, la giustizia e l'istruzione.
La previsione sconta, sia pure in misura più contenuta, la
disposizione relativa alla programmata riduzione per le spese
per consumi intermedi, per effetto della progressiva
attuazione del nuovo sistema di acquisizione di beni e servizi
introdotto dall'articolo 26 della legge finanziaria 2000. A
tale riduzione farà seguito un'ulteriore riduzione
generalizzata del 10 per cento connessa con la manovra
correttiva.
In sostanza, viene data attuazione al sistema delle
"convenzioni quadro" definite, per conto del Ministero
dell'economia e delle finanze, da un'apposita struttura
dedicata individuata nella Consip Spa, la cui partecipazione
azionaria è interamente posseduta dal Tesoro. Il nuovo sistema
di acquisizione dovrebbe essere a regime al più presto, in
guisa da esplicare i suoi positivi effetti sull'esercizio
2003.
La complessa operazione, pur sensibile dal punto di vista
quantitativo, lascia sostanzialmente inalterata la
caratteristica di estrema rigidità delle previsioni di
bilancio anche per il prossimo anno, risultante dall'incidenza
delle spese legislativamente vincolate sul totale delle spese
finali (Tabella n. 1). Sotto tale profilo, gli stanziamenti di
competenza direttamente o indirettamente stabiliti dalla
legge, si attestano intorno a 392.033 milioni di euro, su un
totale di 415.681 milioni di euro di spesa, con una incidenza
del 94,31 per cento.
Viene confermata nelle nuove previsioni la distinzione
formulata dalle amministrazioni interessate per quanto attiene
alle quote di spesa vincolate; ciò anche ai fini dell'esame
parlamentare, per il quale i descritti elementi informativi
potranno costituire prezioso supporto per una efficace
autoregolamentazione delle Assemblee legislative.
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Sotto il profilo quantitativo, il bilancio a legislazione
vigente per il 2003 recepisce le indicazioni del Documento di
programmazione economico-finanziaria, approvato nel luglio
scorso con specifiche risoluzioni dalle Camere e della
relativa nota di aggiornamento, presentata contestualmente al
presente disegno di legge lungo la via della trasparenza dei
conti pubblici e dell'adeguamento delle dotazioni di bilancio
alle effettive esigenze.
Ciò premesso, il disegno di legge di bilancio a
legislazione vigente per il 2003, in termini di competenza e
al netto delle regolazioni contabili e debitorie, nonché dei
rimborsi IVA, conclude con entrate finali per 367.276 milioni
di euro e spese finali per 415.681 milioni di euro; il saldo
netto da finanziare si colloca intorno ai 48.400 milioni di
euro (Tabella n. 2).
Le proposte di autorizzazione di cassa si attestano per il
saldo netto da finanziare a circa 76.560 milioni di euro,
comprensivo sia del fondo di riserva per le autorizzazioni di
cassa di 10.000 milioni di euro, sia del fisiologico
"gap" tra incassi ed accertamenti di entrata,
quantificabile intorno ai 7.000 milioni di euro (Tabella n.
3).
Tenendo conto della manovra correttiva presentata
all'esame del Parlamento con il disegno di legge finanziaria,
le risultanze complessive per il bilancio 2003 assicurano la
piena compatibilità con gli obiettivi programmati e definiti
nella nota di aggiornamento del Documento di programmazione
economico-finanziaria.
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1. Le previsioni 2003 a legislazione vigente: criteri
adottati.
Il Documento di programmazione economico-finanziaria
2003-2006 (DPEF) - in ottemperanza a quanto disposto
dall'articolo 3, commi 2, lettera e), e 3, della legge
n. 468 del 1978 come modificata, da ultimo, dalla legge n. 208
del 1999 - indica le regole di variazione dell'entrata e della
spesa del bilancio statale di competenza per ciascuno degli
anni del quadriennio richiamato, nonché i criteri ed i
parametri per la formazione delle relative previsioni.
Conseguentemente, l'impostazione del progetto di bilancio
a legislazione vigente per l'anno 2003, ha assunto come quadro
di riferimento generale le ipotesi di evoluzione del bilancio
statale di competenza coerenti con gli obiettivi di finanza
pubblica indicati nel Documento richiamato e nella relativa
nota di aggiornamento, al fine di conseguire mediante la legge
finanziaria, i volumi di entrata e di spesa programmati.
In questa sede, pertanto, si precisano le modalità con cui
il criterio della legislazione vigente è stato applicato per
le previsioni 2003.
1.1. Entrate.
Per la previsione delle entrate, il criterio della
legislazione vigente è stato attuato valutando l'ammontare dei
proventi tributari ed extratributari con riferimento alle
disposizioni che la normativa in vigore prevede direttamente
operanti per il 2003.
Con riferimento alle entrate di natura tributaria, la
previsione per il 2003 a legislazione vigente è stata
formulata tenendo conto dell'andamento del gettito registrato
nei primi mesi del secondo semestre 2002 e del nuovo quadro
macroeconomico tendenziale delineato con la nota di
aggiornamento al Documento di programmazione
economico-finanziaria 2003-2006.
Tale previsione considera gli effetti finanziari positivi
derivanti dal decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138, convertito
dalla legge 8 agosto 2002, n. 178, e dal decreto-legge 24
settembre 2002, n. 209.
E' opportuno sottolineare che la valutazione del gettito
tributario è ispirata a criteri prudenziali, in relazione
all'esito, conosciuto al momento, dei versamenti relativi
all'autotassazione e dei più recenti andamenti degli
accertamenti relativi.
Per quanto riguarda le altre entrate si è tenuto conto
della progressiva riduzione dei redditi di capitale
conseguente ai processi di privatizzazione posti in essere
negli ultimi anni.
La struttura classificatoria delle entrate non si discosta
da quella degli anni precedenti. La ripartizione delle
relative poste è stata operata in ossequio a quella prevista
dalla legge n. 468 del 1978, e successive modificazioni.
La nota preliminare dello stato di previsione dell'entrata
è integrata dallo schema sintetico di classificazione
economica delle entrate di bilancio dello Stato informato ai
criteri adottati in contabilità nazionale per i conti del
settore della pubblica amministrazione (si veda, a riguardo,
l'indicazione del relativo codice posta tra parentesi in
prossimità di ciascun capitolo ed articolo).
1.2. Spese.
Per le spese, si è proceduto analogamente alle entrate.
Come sempre è stato utilizzato il riferimento metodologico
accolto dalla legge n. 468 del 1978, e successive
modificazioni, per l'individuazione e catalogazione dei
fattori di variazione rispetto alle previsioni assestate
dell'anno in corso.
Prescindendo dalla voce relativa agli interessi, i fattori
di variazione rispetto alle previsioni assestate 2002 si
possono ricondurre a tre fattispecie:
variazioni dovute a spese giuridicamente obbligatorie,
vale a dire sia quelle predeterminate da provvedimenti
legislativi preesistenti o intervenuti successivamente alla
definizione del bilancio di previsione 2002, sia quelle che,
sebbene
non legate direttamente a specifiche disposizioni
legislative, costituiscono tuttavia oneri inderogabili,
essendo vincolate a particolari meccanismi che autonomamente
regolano l'evoluzione di questo tipo di spese; nonché le
variazioni di quei capitoli inclusi nell'elenco delle spese
obbligatorie di cui all'articolo 7 della legge n. 468 del
1978;
variazioni dovute a spese giuridicamente non
obbligatorie che si rendono indispensabili per assicurare
l'operatività dei vari servizi delle amministrazioni.
In ordine alla previsione della spesa per interessi, le
ipotesi assunte derivano dall'analisi delle tendenze in atto
per la struttura del debito, per l'evoluzione dei tassi di
interesse e per il fabbisogno, tendenze analoghe a quelle
assunte nella più volte citata nota di aggiornamento del
Documento di programmazione economico-finanziaria.
Più specificatamente, si è tenuto conto:
a) con riferimento alla struttura del debito,
delle emissioni di titoli effettuate nel primo semestre 2002 e
di quelle programmate per il secondo;
b) con riferimento all'evoluzione dei tassi, delle
ipotesi contenute nella nota di aggiornamento del DPEF
2003-2006;
c) con riferimento al fabbisogno del settore
statale e relative modalità di copertura, dell'ammontare
individuato per l'anno 2003 nello scenario tendenziale
previsto nella predetta nota di aggiornamento del DPEF.
Circa i redditi da lavoro dipendente si fa presente che lo
stanziamento della contribuzione aggiuntiva per il 2003 è
stato calcolato tenendo conto dell'aliquota del 16 per cento
fissata con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza
sociale emanato di concerto con il Ministro del tesoro, del
bilancio e della programmazione economica, del 12 luglio 2000,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 180 del 3 agosto
2000.
Relativamente ai trasferimenti agli enti previdenziali
iscritti in bilancio, gli stanziamenti tengono conto delle
autorizzazioni di spesa disposte con i nuovi provvedimenti
legislativi approvati dal Parlamento in tale comparto, nonché
delle disposizioni previste dal decreto-legge 6 settembre
2002, n. 194, non ancora convertito dalle Camere.
In particolare, si fa presente che:
per i trasferimenti all'INPS, lo stanziamento del
capitolo relativo alle "anticipazioni di bilancio" è stato
determinato in funzione del fabbisogno previsto per l'anno
2003 (che tiene conto delle ipotesi indicate nella nota di
aggiornamento del DPEF circa l'evoluzione della spesa
pensionistica e dei contributi sociali), nonché delle
disponibilità finanziarie giacenti sui conti di Tesoreria;
l'apporto dello Stato all'INPDAP per garantire il
pagamento dei trattamenti pensionistici è stabilito in via
residuale (differenziale tra contributi previsti ed erogazioni
pensionistiche).
Relativamente alla spesa sanitaria per l'anno 2003 e
seguenti per la sua costruzione a legislazione vigente si è
tenuto conto del livello di spesa sanitaria, delle diverse
componenti del suo finanziamento (IRAP, concorso regioni a
statuto speciale, entrate proprie, addizionale IRPEF) nonché
delle modalità di finanziamento stabilite con decreto
legislativo n. 56 del 2000, recante disposizioni in materia di
federalismo fiscale.
I trasferimenti alle regioni sono stati ulteriormente
integrati con le risorse finanziarie necessarie per consentire
lo svolgimento delle funzioni loro attribuite con appositi
decreti del Presidente del Consiglio dei ministri nell'ambito
del federalismo amministrativo (articolo 7, legge 15 marzo
1997, n. 59). Per tali funzioni sono stati appositamente
istituiti, negli anni passati, due capitoli (uno di parte
corrente e uno di conto capitale), con contestuale riduzione
degli stanziamenti iscritti negli stati di previsione della
spesa dei vari Ministeri interessati.
Analogamente si è proceduto per i trasferimenti ai comuni
e alle province in attuazione dei decreti del Presidente del
Consiglio dei ministri che hanno stabilito il trasferimento di
funzioni a loro favore.
Si è data attenzione inoltre a quanto previsto nel
decreto-legge n. 138 del 2002, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 178 del 2002, in relazione alla trasformazione
dell'ANAS in Spa.
Si è proceduto infatti alla "trasformazione" di tutti i
trasferimenti all'Ente in apporto al capitale sociale,
lasciando in distinta evidenza la quota destinata
all'ammortamento di mutui.
Quadro di sintesi.
Prima di procedere al confronto delle previsioni iniziali
2003 con quelle assestate 2002 - comprensive degli effetti
degli emendamenti approvati dal Parlamento - si ritiene utile
ricordare che tutte le tabelle di analisi sono al netto delle
regolazioni contabili e debitorie riportate nella Tabella n.
5.
Il quadro di sintesi, per competenza e cassa, delle
proposte di previsione del 2003 a legislazione vigente quali
risultano dall'applicazione dei criteri appena precisati,
trova esposizione nella Tabella n. 6 a raffronto con le
previsioni iniziali ed assestate per l'anno in corso. In
particolare si evidenzia:
per le entrate finali un decremento in termini di
competenza (- milioni di euro 2.203 pari a -0,6 per cento), e
un aumento in termini di cassa (+ milioni di euro 1.385 pari a
+0,4 per cento);
per le spese finali, un aumento in termini di competenza
(+ milioni di euro 10.047 pari a +2,5 per cento), dovuto per
milioni di euro 11.026 all'incremento delle spese correnti e
per milioni di euro 979 alla riduzione di quelle in conto
capitale; un aumento in termini di cassa (+ milioni di euro
15.361) risultante da un incremento sia delle spese correnti
(+ milioni di euro 15.344) che di quelle in conto capitale (+
milioni di euro 18);
per le spese correnti al netto degli interessi,
l'aumento ha riguardato per milioni di euro 8.897 la
competenza (+ 3,2 per cento) e per milioni di euro 15.036 la
cassa (+ 5,2 per cento).
In conseguenza dei rilevati andamenti, il saldo netto da
finanziare passa da 36.155 milioni di euro a 48.405 milioni di
euro in termini di competenza e da 62.587 milioni di euro a
76.563 milioni di euro in termini di cassa.
Qui di seguito, con riferimento ai dati prima precisati,
vengono ora brevemente illustrate le previsioni
concernenti:
il bilancio di competenza 2003;
il bilancio di cassa 2003;
il bilancio pluriennale 2003-2005;
il bilancio programmatico 2003-2005.
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2. Il bilancio di competenza dello Stato per il 2003.
2.1. Saldi.
Le previsioni di competenza per l'anno 2003 sono
riepilogate nelle Tabelle n. 7 e n. 8 e poste a raffronto con
le previsioni assestate per il 2002.
In particolare, la Tabella n. 7 pone in evidenza,
nell'ambito delle operazioni di natura finale, una flessione
complessiva delle entrate di milioni di euro 2.203, dovuto
soprattutto al decremento delle entrate extratributarie per
milioni di euro 1.086.
Le spese finali evidenziano un aumento di 10.047 milioni
di euro, frutto sia di una attenta applicazione del criterio
della legislazione vigente, sia delle regole di evoluzione
della spesa statale indicate nella più volte citata nota di
aggiornamento del DPEF, nonché degli stanziamenti destinati
alle regolazioni contabili.
Il descritto andamento delle nuove previsioni di entrata e
di spesa finali si è ovviamente riflesso sui correlativi saldi
di bilancio, e più precisamente:
sul risparmio pubblico, il cui livello è risultato, in
base alle nuove previsioni, negativo, di milioni di euro
3.909; mentre nelle previsioni assestate 2002 si è attestato
sul livello di 8.194 milioni di euro;
sul saldo netto da finanziare, attestatosi sul livello
di -48.405 milioni di Euro contro i -36.155 milioni di euro
delle previsioni assestate 2002;
sull'avanzo primario, passato da 40.314 milioni di euro
ai previsti 30.193 milioni di euro.
Nei successivi paragrafi si analizzano, distintamente per
l'entrata e per la spesa, le previsioni 2003 a legislazione
vigente.
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2.2. Entrate.
Le nuove previsioni per entrate finali poste a raffronto
con quelle assestate 2002 sono analizzate per titoli e
categorie nelle Tabelle n. 9 e n. 10.
Nel complesso emerge una variazione negativa pari a 2.203
milioni di euro derivante soprattutto da un decremento delle
entrate extratributarie per 1.086 milioni di euro. Come si
evince dalla successiva Tabella n. 11, concernente l'analisi
per principali cause d'evoluzione delle entrate finali 2003,
sulla dinamica del gettito hanno principalmente inciso:
a) per le entrate tributarie:
i fattori legislativi (milioni di euro 1.081);
la variazione connessa all'evoluzione tendenziale del
gettito (+ 1.090 milioni di euro);
b) per le entrate diverse da quelle tributarie:
i proventi relativi agli utili di gestione (- 614
milioni di euro);
i recuperi, rimborsi e contributi (-1.294 milioni di
euro);
i proventi dei servizi pubblici minori (+ 329 milioni
di euro).
Ulteriori analitici ragguagli sulla complessiva evoluzione
delle entrate finali sono contenuti nella Nota preliminare
allo stato di previsione dell'entrata per l'anno 2003.
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2.3. Spese.
Per la spesa, le nuove previsioni di competenza per
operazioni finali sono analizzate per categorie economiche
nella Tabella n. 12, a raffronto con le previsioni iniziali
assestate 2002.
2.3.1. Parte corrente.
Le spese correnti presentano un incremento rispetto
all'assestato di 11.026 milioni di euro, le principali
variazioni riguardano i seguenti comparti:
redditi da lavoro dipendente (+ 1.481 milioni di euro).
Tale aumento è dovuto soprattutto ai maggiori stanziamenti
previsti per contributi alle Forze armate e di Polizia nonché
per gli incentivi per l'offerta formativa del comparto
scuola;
trasferimenti a enti di previdenza (+532 milioni di
euro) il cui aumento è imputabile a maggiori trasferimenti
all'INPDAP, compensati da minori trasferimenti all'INPS;
trasferimenti alle amministrazioni locali aumentati di
2.756 milioni di euro, di cui 3.606 milioni sono relative alle
regioni (tale aumento è imputabile al fondo sanitario
nazionale, al fondo per l'attuazione dell'ordinamento
regionale delle regioni a statuto speciale, all'attuazione del
federalismo amministrativo e alla compartecipazione IVA da
attribuire alle regioni per l'attuazione del federalismo
fiscale, compensati in parte dal decremento relativo alle
devoluzioni di quote delle entrate erariali per le regioni a
statuto speciale), compensati da minori trasferimenti al fondo
ordinario per la finanza locale;
trasferimenti ad imprese (-398 milioni di euro) il cui
decremento è dovuto in parte a minori contributi in conto
interessi ed a minori trasferimenti all'Ente poste;
poste correttive e compensative delle entrate (+ 1.104
milioni di euro) per maggiori rimborsi di imposte dirette ed
indirette;
finanziamento al bilancio dell'Unione europea (+ 629
milioni di euro) dovuti all'incremento dei trasferimenti
concernenti le risorse IVA e il contributo calcolato sul
prodotto nazionale lordo (PNL);
interessi (+ 2.129 milioni di euro) dovuti all'andamento
dei tassi;
altre spese correnti (+ 3.439 milioni di euro) dovuto
alla ricostituzione dei fondi di riserva (+ 2.210 milioni di
euro), a maggiori assegnazioni al fondo da ripartire per le
politiche sociali.
2.3.2. Conto capitale.
Le spese in conto capitale presentano una riduzione di 979
milioni di euro che è la risultante delle seguenti
variazioni:
minori contributi agli investimenti ad amministrazioni
pubbliche centrali, diminuiti di 1.560 milioni di euro, di cui
2.299 sono riferiti all'ANAS per la trasformazione dell'ente
in Spa, compensati in parte da maggiori trasferimenti di somme
da versare al fondo per l'attuazione delle politiche
comunitarie per finanziamenti nazionali;
minori contributi agli investimenti ad amministrazioni
locali (- 1.451 milioni di euro), la cui riduzione è
imputabile in particolar modo a minori somme destinate alla
tutela ambientale e al federalismo amministrativo;
minori contributi agli investimenti alle imprese (-1.694
milioni di euro) dovuti principalmente a minori trasferimenti
a favore del fondo per gli interventi agevolativi alle imprese
e per minori somme destinate alla terziarizzazione dei servizi
presso le istituzioni scolastiche;
maggiori acquisizioni di attività finanziarie aumentate
di 2.004 milioni di euro di cui quasi 1.900 sono riferiti al
capitale sociale dell'ANAS per la già citata trasformazione
dell'ente in Spa.
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3. Bilancio di cassa per l'anno 2003.
3.1. Il bilancio di cassa per l'anno 2003, riportato in
sintesi nella Tabella n. 13, conclude, per le operazioni di
natura finale, con previsioni di incassi e pagamenti,
rispettivamente, pari a milioni di euro 360.114, e 436.677 a
fronte di una massa acquisibile di 504.951 e di una massa
spendibile di 500.576 milioni di euro (vedi Tabelle nn. 13, 14
e 15).
I coefficienti di realizzazione espressi dal raffronto dei
flussi di cassa previsti con i corrispondenti potenziali
risultano pari al 71,3 per cento per le entrate finali ed
all'87,23 per cento per le spese finali.
Ai fini di una esatta valutazione dei menzionati
coefficienti va peraltro ricordato che in sede di impostazione
del bilancio previsionale di cassa, la determinazione del
potenziale di entrata e di spesa presenta necessariamente
notevoli margini di incertezza per ciò che attiene alla
componente residui.
In sede di elaborazione del bilancio 2003, la linea
direttiva seguita è stata quella di porre in essere ogni
possibile iniziativa per avvicinare la consistenza presunta
dei residui passivi all'inizio del nuovo esercizio a quella
che dovrebbe definitivamente essere accertata in sede di
rendiconto dell'anno 2002, tenuto conto di quanto previsto dal
decreto-legge n. 194 del 2002.
Ulteriori condizionamenti sono inoltre connessi con i
fenomeni delle "economie" e delle "eccedenze" con riferimento
alla gestione di competenza, e delle "perenzioni" e
"prescrizioni" per la gestione dei residui, fenomeni che -
com'è noto - possono quantificarsi solo dopo alcuni mesi dalla
chiusura dell'esercizio, rappresentando essi l'ultima fase
precedente la definitiva parifica del consuntivo da parte
della Corte dei conti.
... (omissis) ...
... (omissis) ...
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... (omissis) ...
Va peraltro avvertito che i risultati differenziali
espressi dal bilancio, soprattutto per la sua
caratterizzazione di bilancio di "trasferimenti",
costituiscono parametri idonei solo in parte a valutare la
compatibilità dell'evoluzione degli aggregati reali
dell'economia, in specie consumi ed investimenti (risparmio
pubblico, indebitamento netto), nonché dei flussi finanziari
ed in particolare del credito totale interno (saldo netto da
finanziare e ricorso al mercato).
A tali fini i medesimi risultati differenziali rispondono
infatti pienamente solo se riferiti all'intero settore
pubblico e nel suo ambito al settore statale, inteso
quest'ultimo come consolidato delle gestioni di cassa del
bilancio statale e della tesoreria.
La gestione di tesoreria, infatti, quale intermediaria tra
bilancio e destinatari delle somme dallo stesso trasferite,
consente a questi ultimi per un verso di utilizzarle in
relazione alle esigenze e, dall'altro, di far fronte anche ad
occorrenze non considerate nel bilancio dell'anno.
La trattazione analitica delle principali componenti delle
previsioni degli incassi e dei pagamenti statali per il 2003,
ivi compresa la manovra di finanza pubblica da realizzare,
nonché della loro integrazione con le operazioni di tesoreria
e della stima del complessivo fabbisogno "del bilancio e della
tesoreria", verrà effettuata nella Relazione previsionale e
programmatica per l'anno 2003.
In questa sede si ritiene utile presentare le tabelle di
analisi, nelle quali si espongono le disaggregazioni per
categorie delle previsioni 2003 delle somme acquisibili e dei
relativi incassi, nonché quelle delle somme spendibili e dei
corrispondenti pagamenti per categorie economiche.
3.2. In sede di impostazione delle previsioni in termini
di cassa per l'anno 2003, si è tenuto conto, per i capitoli
interessati, delle disponibilità esistenti sui conti di
tesoreria, operando una riconsiderazione in senso riduttivo
delle correlative appostazioni di bilancio in funzione
dell'effettivo presumibile fabbisogno di pagamento e in
coerenza anche con gli obiettivi dei flussi di cassa.
Tutto ciò è correlato all'esigenza sia di continuare lo
"svuotamento" dei conti di tesoreria, al fine di ricondurre
sotto controllo i flussi di cassa diretti verso soggetti
esterni, sia di consentire una maggiore efficacia delle
manovre correttive che dovranno adottarsi per consentire il
rispetto dei parametri fissati per far parte dell'Unione
europea.
In questo senso le autorizzazioni di cassa iscritte in
bilancio non possono essere considerate delle poste puramente
contabili, ovvero il bilancio di cassa un semplice "derivato"
di quello di competenza, bensì le stesse devono ritenersi uno
strumento indispensabile per il "mantenimento" in bilancio,
sotto forma di residui, delle somme che si prevede non
verranno utilizzate e, in tal modo, porre le basi per un serio
monitoraggio dell'evoluzione dei flussi di spesa.
In altre parole, il bilancio di cassa non è più costruito
applicando determinati coefficienti di realizzazione alla
massa acquisibile e a quella spendibile; da ciò deriva che lo
stesso diviene anche un valido strumento per lo svolgimento di
una funzione regolatoria dei flussi di spesa, che si realizza
mediante la previsione di "autorizzazioni di cassa" che
costituiscono un limite alla facoltà delle amministrazioni di
effettuare pagamenti.
Pertanto, alle citate autorizzazioni - pur nei limiti
derivanti dalla tecnica di valutazione dei residui presunti
che unitamente alla competenza concorrono a formare la massa
spendibile - è attribuibile, non solo una funzione giuridico-
amministrativa e quindi di informativa sul volume dei
pagamenti previsti dal bilancio statale, ma di fatto le stesse
hanno acquisito una tale rilevanza da essere funzionali al
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica.
La più volte citata legge n. 94 del 1997, ha ratificato
questa "nuova funzione" delle richiamate autorizzazioni,
attraverso l'istituzione del Fondo di riserva per
l'integrazione delle autorizzazioni di cassa, che costituisce
un vero e proprio
strumento di controllo dei pagamenti. La stessa legge n. 94,
peraltro, nel prevedere l'invio dei decreti di prelevamento
dal predetto fondo alle competenti Commissioni parlamentari
sancisce la volontà di monitorare anche a livello politico la
dinamica dei flussi di spesa e conferma il ruolo di primaria
importanza del bilancio di cassa.
4. Bilancio triennale 2003-2005.
4.1. In relazione a quanto dispone l'articolo 4 della
legge n. 468 del 1978, e successive modificazioni, le
previsioni di competenza per l'anno 2003 sono accompagnate dal
bilancio pluriennale 2003-2005.
La normativa in proposito recata dalla citata legge n. 468
prevede l'articolazione del bilancio pluriennale in due
distinte sezioni - l'una "a legislazione vigente" , l'altra
"programmatica" - precisando peraltro che:
la sezione "a legislazione vigente", senza gli effetti
della legge finanziaria, deve essere presentata al Parlamento,
insieme al progetto annuale di bilancio, entro il 30
settembre, ai sensi dell'articolo 1-bis, comma 1,
lettera b), della legge n. 468 del 1978, modificato
dall'articolo 2, comma 2, della legge n. 208 del 1999;
la sezione "programmatica" - in coerenza anche con il
disposto dell'articolo 3, commi 1 e 3, della legge n. 468 del
1978, e successive modificazioni - si concreta nella
traduzione in termini finanziari della manovra e degli
obiettivi di finanza pubblica posti a base del Documento di
programmazione economico-finanziaria e pertanto, deve essere
presentata dal Governo alle Camere entro il mese di settembre
dell'anno precedente quello cui si riferisce unitamente al
disegno di legge finanziaria, e alla Relazione previsionale e
programmatica (articolo 1-bis della legge n. 468 del
1978, introdotto dall'articolo 1, della legge n. 362 del
1988);
entrambe le sezioni ("vigente" e "programmatica"), da
aggiornare annualmente, devono essere redatte - ai sensi
dell'articolo 4, comma 2, della citata legge n. 468 del 1978,
- per unità previsionali di entrata e di spesa (con ulteriore
specificazione, nell'ambito di queste ultime, dei
trasferimenti correnti e di conto capitale verso i principali
settori di spesa decentrata) e devono essere approvate con
apposito articolo della legge di bilancio, il che - comunque -
non comporta autorizzazione a riscuotere le entrate e ad
eseguire le spese in esso contemplate (articolo 4, commi 2 e
4, della legge n. 468 del 1978, come sostituito dall'articolo
4 della legge n. 362 del 1988).
Pertanto, nel Quadro generale riassuntivo del progetto di
bilancio 2003 si presenta la proiezione per gli anni 2004 e
2005 della previsione annuale di competenza 2003 a
legislazione vigente (Sezione C).
L'evoluzione a legislazione vigente delle previsioni di
competenza per l'anno 2003, che si riflette negli anni 2004 e
2005, analiticamente rappresentata nella sezione C del Quadro
generale riassuntivo, è riassunta nella Tabella n. 16.
... (omissis) ...
4.2. Va ricordato che, come già operato negli ultimi anni,
la proiezione al successivo biennio della nuova previsione di
competenza è stata realizzata, per l'entrata come per la
spesa, a livello di singola unità previsionale: tale
elaborazione analitica, da un lato, è resa possibile dalla
realizzata piena operatività del sistema informativo della
Ragioneria generale dello Stato, e dall'altro, ha consentito
di tenere nel dovuto conto le variabili rilevanti ed i
meccanismi specifici che incidono sull'evoluzione di ciascuna
unità previsionale del bilancio.
In particolare, per ciò che concerne le entrate, la
proiezione della previsione formulata per il 2003 è stata
elaborata sulla scorta delle variabili ritenute di volta in
volta più appropriate: per quelle tributarie si è tenuto conto
essenzialmente dell'evoluzione del gettito con riferimento ai
profili delle principali grandezze macroeconomiche, mentre per
le altre entrate, ove necessario, le valutazioni sono state
integrate con la considerazione della prospettica evoluzione
di correlate voci di spesa.
In particolare, nei comparti impositivi diretto ed
indiretto, la proiezione è stata effettuata avendo riguardo
alle caratteristiche proprie dei singoli tributi, atteso che
la specifica natura della materia imponibile ed i diversi
meccanismi di applicazione dei singoli tributi influenzano in
maniera determinante le ipotesi di evoluzione del gettito.
Per le entrate extratributarie, il carattere anelastico e
la eterogeneità degli introiti hanno reso necessaria una
specifica valutazione riferita alle caratteristiche di ciascun
cespite, risultando estremamente aleatoria l'adozione di un
criterio che ne collegasse l'andamento al solo quadro
economico globale.
Con riferimento alle entrate per alienazione ed
ammortamento di beni patrimoniali e rimborso di crediti, va
sottolineato che nessuna previsione di introiti è stata
formulata per le dismissioni patrimoniali.
La proiezione delle singole unità previsionali di spesa ha
richiesto una elaborazione più complessa essendo i singoli
stanziamenti caratterizzati da una evoluzione molto più varia
e sovente, da un lato, completamente sganciata da ogni
riferimento al quadro economico generale, dall'altro,
condizionata da obblighi più squisitamente giuridici.
La proiezione peraltro si è sviluppata ancora una volta
con riferimento alle già menzionate fattispecie che
condizionano l'evoluzione delle spese nel tempo.
Oneri giuridicamente obbligatori.
Per questo tipo di oneri, si è tenuto conto, per gli anni
2004 e 2005, sia delle cadenze degli oneri quali risultano
stabilite nella legge finanziaria 2003 e nelle rispettive
norme autorizzative, sia delle specifiche variabili
macroeconomiche che influenzano la previsione, giusta quanto
previsto nelle norme sostanziali di autorizzazione.
Tuttavia, per talune spese, specie di trasferimento, per
le quali non risultano ancora determinate precise regole di
evoluzione, si è tenuto soprattutto conto del tasso di
adeguamento monetario connesso con l'ipotizzata evoluzione dei
prezzi impliciti nel prodotto interno lordo.
Oneri giuridicamente non obbligatori.
Per tali spese di carattere discrezionale si è operato
considerando per gli anni 2004 e 2005 le ipotesi assunte nella
nota di aggiornamento del DPEF per l'evoluzione dei prezzi.
4.3. Per ciò che concerne invece gli accantonamenti dei
fondi speciali per provvedimenti legislativi in corso , se ne
è stimata l'evoluzione valutando per ciascuna voce il
prevedibile sviluppo, secondo quanto esposto nella proiezione
per il triennio 2003-2005 di cui Allegato C/3 del Quadro
generale riassuntivo.
Per quanto, infine, riguarda il rimborso dei prestiti, si
precisa che il volume di spesa previsto per gli anni 2004 e
2005 non può avere, al momento, che carattere provvisorio.
Esso, infatti, verrà ad essere modificato dalle ulteriori
scadenze dei debiti che saranno contratti sia in questo
scorcio d'anno 2002 (titoli biennali o triennali con effetti
sul 2004 e 2005), sia nel corso del 2003 (titoli biennali con
scadenza 2005).
5. Bilancio programmatico 2003-2005.
5.1. In relazione alla presentazione al Parlamento del
disegno di legge di assestamento del bilancio dello Stato per
l'anno 2002, si allega la tabella aggiornata con i dati
relativi al predetto provvedimento, relativa al bilancio
programmatico dello Stato per gli anni 2003-2005.
Gli stati di previsione della spesa dei Ministeri, in
sintonia con le disposizioni della legge di riforma n. 94 del
1997, sono corredate dell'allegato tecnico per capitoli e da
una serie di allegati specifici concernenti:
le quote giuridicamente obbligatorie;
il nomenclatore degli atti;
le risorse destinate alla ricerca scientifica e
tecnologica;
il raggruppamento dei capitoli secondo il codice
economico;
il raggruppamento dei capitoli secondo le funzioni
obiettivo;
le risorse destinate alle regioni per le spese in conto
capitale;
le risorse destinate alle aree depresse;
da altri specifici allegati previsti da particolari
disposizioni.
Lo stato di previsione del Ministero dell'economia e delle
finanze - che si presenta ristrutturato in base al decreto
legislativo n. 430 del 1997, e ai regolamenti di cui ai
decreti del Presidente della Repubblica nn. 38 e 154 del 1998
- reca inoltre i quadri contabili di classificazione della
spesa secondo l'analisi economica, per funzioni obiettivo di
primo e secondo livello e gli incroci per i diversi criteri di
classificazione (articolo 6 della legge n. 468 del 1978).
BILANCIO AMBIENTALE
Nel corso degli ultimi anni l'attenzione politica verso le
tematiche ambientali - manifestatasi più volte anche in sede
parlamentare in occasione dell'esame dei documenti
economico-finanziari e di bilancio - è andata costantemente
crescendo.
La sempre maggiore rilevanza che la materia riveste nella
pubblica opinione - rappresentata da numerose associazioni
ambientaliste - e, soprattutto, lo scenario internazionale
sempre più rivolto alle problematiche del perseguimento del
cosiddetto "sviluppo sostenibile", stanno determinando, nel
nostro come in altri Paesi, la crescente presa di coscienza
della delicatezza delle questioni poste sull'argomento.
Ciò che ne consegue è il maggior interesse rivolto alla
valorizzazione delle politiche ambientali da cui promana,
pertanto, la necessità di avere a disposizione maggiori e
migliori informazioni in materia.
In tale contesto, il Ministro dell'economia e delle
finanze, in occasione della predisposizione del bilancio di
previsione per l'anno 2003, propone una versione sperimentale
di bilancio ambientale (o ecobilancio), che si pone come
approccio alla rappresentazione dei dati quantitativi delle
politiche statali in tema di ambiente svolte sia in via
diretta che mediata, e quindi del quadro organico posto in
essere, attraverso il bilancio dello Stato, dalle diverse
componenti interessate (Stato, imprese, enti pubblici e
privati e ambiente naturale).
In questa fase di crescente sensibilità politica e civile
verso le tematiche ambientali, si è ritenuto, inoltre,
opportuno offrire un maggior contributo anche sul versante
della rappresentazione contabile dei dati di bilancio relativi
alle risorse pubbliche destinate all'ambiente. Essi sono
esposti, infatti, per l'anno 2003,
secondo la classificazione funzionale COFOG - SEC 95
(Divisione 5: Protezione dell'ambiente) scendendo nel
dettaglio delle "missioni istituzionali" svolte da parte delle
amministrazioni centrali dello Stato e dagli altri soggetti
coinvolti nello svolgimento di tali politiche pubbliche.
E' opportuno ricordare che le missioni istituzionali
identificano le politiche pubbliche di settore che lo Stato
nel suo complesso persegue ai fini, come nel caso di specie,
della protezione dell'ambiente, che possono essere svolte
tanto in maniera esclusiva da parte di una amministrazione
centrale dello Stato, quanto in maniera condivisa da più
amministrazioni centrali o da esse e altri soggetti pubblici e
privati.
La struttura documentale
e le cifre dell'ecobilancio
Le spese
Per l'anno 2003, le spese per la protezione dell'ambiente
sono così esposte:
1^ livello. DIVISIONE "Protezione dell'ambiente";
2^ livello. GRUPPO "Trattamento dei rifiuti";
3^ livello. CLASSE "Trattamento dei rifiuti".
Il terzo livello, come detto, è quindi ulteriormente
disaggregato secondo l'elenco delle missioni istituzionali
previste per ciascuna classe:
4^ livello. MISSIONI ISTITUZIONALI:
"Rifiuti solidi urbani";
"Rifiuti speciali, eccetera";
"Oneri indivisibili e non altrimenti classificabili".
La tabella, che espone gli stanziamenti di competenza per
la protezione dell'ambiente per l'anno 2003, è divisa in due
parti relative: la prima, alle spese per la protezione
dell'ambiente perseguita direttamente dalle amministrazioni
centrali dello Stato; la seconda alle spese per trasferimenti,
aventi sempre quale destinazione finale la protezione
dell'ambiente, ma non utilizzate direttamente
dall'amministrazione centrale, bensì trasferite a favore di
soggetti pubblici e privati (finanziamenti, contributi,
sussidi, eccetera, assegnati con vincolo di destinazione).
Le spese per l'esecuzione di attività dirette di tutela
ambientale da parte delle amministrazioni centrali dello Stato
comprendono i capitoli del bilancio dello Stato funzionalmente
destinati alla protezione dell'ambiente appartenenti ai
macroaggregati "funzionamento", "oneri comuni" e
"investimenti". I capitoli del bilancio dello Stato
funzionalmente destinati alla protezione dell'ambiente,
appartenenti agli altri macroaggregati, confluiscono, invece,
nelle spese per trasferimenti a fini di protezione ambientale
a favore di soggetti privati ed altri soggetti pubblici.
Questa doppia possibilità di lettura delle cifre del
bilancio ambientale consente di cogliere e valutare le
interrelazioni tra la pubblica amministrazione centrale e
tutti gli altri soggetti, pubblici e privati, che svolgono
funzioni volte alla protezione dell'ambiente, permettendo, tra
l'altro, una più accurata analisi ed una più attenta
programmazione degli interventi.
Le entrate
Per quanto riguarda le entrate, solo il Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio presenta un
capitolo di entrata, la cui consistenza può variare mediante
riassegnazioni in corso d'esercizio, mentre i fondi comunitari
eventualmente accordati, rimarrebbero comunque da
assegnare.
La composizione della descritta tabella viene ad assumere
la configurazione esposta nell'allegato.
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