XIV LEGISLATURA

RELAZIONE - N. 3169-A



        Onorevoli Colleghi! - La Commissione Affari esteri e comunitari ha approvato il disegno di legge n. 3169 con l'applicazione dell'articolo 79, comma 15, del regolamento, adottando la relazione al disegno di legge presentato al Senato, che viene allegata.

PAOLETTI TANGHERONI, Relatore.



ALLEGATO


          Il nuovo Accordo di partenariato per lo sviluppo ACP-CE firmato a Cotonou, nel Benin, il 23 giugno 2000, in sostituzione della IV ed ultima Convenzione di Lomè,(1) unirà i 77 Paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico - ACP (71 Stati membri del gruppo ACP già firmatari della Convenzione di Lomè più 6 Stati insulari della regione del Pacifico, accolti come nuovi membri e firmatari dell'Accordo) all'Unione europea, per un periodo di venti anni a decorrere dal 1^ marzo 2000 (articolo 95.1).


Princìpi, attori e obiettivi del nuovo Accordo

        Il nuovo Accordo quadro, definito in modo informale anche "Accordo di Cotonou" è fondato (articolo 9) sul rispetto dei diritti umani, dei princìpi democratici e dello stato di diritto (elementi essenziali), sulla buona gestione degli affari pubblici, o buon governo (elemento fondamentale). La violazione dei tali princìpi può condurre fino alla sospensione parziale o totale degli aiuti, a seguito di una procedura di consultazione ai sensi dell'articolo 96, quando vi sia violazione degli elementi essenziali dell'Accordo o nei casi di violazione dell'elemento del buon governo, limitatamente ai soli casi di corruzione grave (articolo 97).
          La lotta alla povertà, lo sviluppo durevole e la progressiva integrazione dei Paesi ACP nell'economia mondiale rappresentano i principali obiettivi del nuovo Accordo; obiettivi che sono perseguiti con un approccio integrato che tiene conto degli aspetti politici, economici, sociali, culturali e ambientali dello sviluppo (articolo 1). Il partenariato si propone di fornire un quadro coerente di sostegno alle strategie di sviluppo dei Paesi ACP ed in tale contesto sono incoraggiati e sostenuti i processi d'integrazione regionali e subregionali che favoriscono l'inserimento dei Paesi ACP nell'economia mondiale per quanto riguarda gli scambi e gli investimenti privati.
          Al fine d'incoraggiare l'inserimento di tutti i settori della società, compreso il settore privato e le organizzazioni della società civile, nella vita politica, economica e sociale, il partenariato è aperto ad attori di vario tipo a prescindere dal governo centrale che costituisce il partner principale. L'Accordo riconosce infatti il ruolo complementare e il potenziale in termini di contributi degli attori non statali(2) del processo di sviluppo contemplando, in tale contesto, disposizioni

          
(1) I negoziati, avviati fin dall'ottobre 1998, si sono conclusi il 4 febbraio 2000 a Bruxelles, in occasione della IV Convenzione ministeriale UE-ACP, sulla base del mandato negoziale che il Consiglio dell'Unione europea aveva approvato il 29 giugno 1998.
          (2) Quali attori della cooperazione, l'Accordo riconosce lo Stato (a livello locale, nazionale e regionale), parimenti agli attori non statali (settore privato, partner economici e sociali e la società civile), nella misura in cui questi ultimi dimostrano competenze specifiche e sono organizzati e gestiti in modo democratico e trasparente (articolo 6).
innovative destinate a promuovere il loro coinvolgimento nell'attuazione dei progetti e dei programmi di cooperazione (articolo 4).
          Nel quadro dell'approfondimento del dialogo politico, parimenti contemplato dall'Accordo, le Parti avvieranno un dialogo sui problemi posti dall'immigrazione illegale in vista, all'occorrenza, di definire una politica di prevenzione, e sul sostegno al rimpatrio degli immigrati irregolari nel Paese d'origine. In questo campo riveste particolare significato l'inserimento nell'Accordo della cosiddetta "clausola di riammissione" per gli immigrati illegali. Tale clausola (articolo 13) contempla la possibilità di negoziare, su richiesta di una delle due Parti (il termine "Parti" si riferisce alla Comunità, a ciascuno dei suoi Stati membri e a ciascuno Stato ACP), la conclusione di "<...>, accordi bilaterali che stabiliscano obblighi particolari per la riammissione e il rimpatrio dei loro cittadini. Se una delle Parti lo ritiene necessario, tali accordi comprendono anche disposizioni per la riammissione di cittadini di Paesi terzi e di apolidi". In questo modo gli Stati ACP hanno assunto per la prima volta l'impegno a negoziare accordi di riammissione per il rimpatrio dei propri cittadini. Gli accordi bilaterali dovranno definire le categorie di persone interessate da queste disposizioni, nonché le modalità della loro riammissione e del loro rimpatrio. L'articolo prevede inoltre che un'adeguata assistenza sia fornita agli Stati ACP per l'attuazione dei suddetti accordi.


Disposizioni istituzionali

          Le istituzioni congiunte previste dall'Accordo sono: il Consiglio dei ministri, comprendente i membri del Consiglio UE e i membri della Commissione delle Comunità europee, da un lato, e un membro del Governo di ciascuno Stato ACP, dall'altro; il Comitato degli Ambasciatori che comprende, da un lato, il rappresentante permanente di ciascuno Stato membro UE ed un rappresentante della Commissione e, dall'altro, il capo della missione di ciascuno Stato ACP presso l'UE; l'Assemblea parlamentare paritetica, organo consultivo di cui sono membri, da un lato, i membri del Parlamento europeo e, dall'altro, i parlamentari di ciascuno Stato ACP.


Strategie di cooperazione

          Le strategie di cooperazione contemplate dal nuovo Accordo si basano sia sulle strategie di sviluppo che sulla cooperazione economica e commerciale, riconosciute come interdipendenti e complementari (articolo 18). Il nuovo Accordo intende pertanto superare il tradizionale approccio fondato sugli aiuti ai progetti e sulle preferenze commerciali, per puntare ad un rafforzamento della capacità di offerta dei Paesi ACP in termini qualitativi e quantitativi, attraverso un'attività congiunta di sostegno diretto allo sviluppo economico, umano e sociale, alla cooperazione regionale e all'integrazione che tenga conto, sistematicamente, in tutti i settori di cooperazione anche di una serie di questioni tematiche ed orizzontali come l'ambiente, lo sviluppo delle istituzioni e il potenziamento delle capacità.
          In tale ottica si prevedono interventi per lo sviluppo degli investimenti e del settore privato (articolo 21), in materia di politiche e riforme macroeconomiche e strutturali (articolo 22), di sviluppo del settore sociale e culturale (articoli 24, 26, 27), attività di cooperazione nel settore dell'integrazione economica regionale (articoli 28 e 30). Sono pertanto contemplate attività di sostegno del sistema bancario e finanziario, si attribuisce priorità all'accesso ai servizi di base per tutti, ad istruzione e formazione, alle attività economiche e alle risorse produttive, allo sviluppo dell'industria del turismo, alla valorizzazione del potenziale giovanile, alla promozione della cosiddetta dimensione culturale.


Nuovi dispositivi commerciali

          I rapporti commerciali regolati dal nuovo Accordo prevedono la continuazione dal 2002 al 2008 dell'attuale sistema di preferenze commerciali non reciproche applicate in conformità alla IV Convenzione di Lomè (per il quale è stata concessa la deroga OMC). Tale periodo, definito preparatorio, servirà a preparare il cammino alla stipula di Accordi di partenariato economico regionale (APER) volti alla creazione di aree di libero scambio fra l'Unione europea e le sub-regioni ACP. In particolare il periodo preparatorio sarà utilizzato per sviluppare le capacità dei settori pubblico e privato degli Stati ACP, adottando misure di miglioramento della competitività, per rafforzare le organizzazioni regionali e per sostenere le iniziative d'integrazione commerciale regionale che, all'occorrenza, saranno accompagnate da un sostegno agli adeguamenti di bilancio e alla riforma fiscale, nonché al miglioramento e allo sviluppo delle infrastrutture e alla promozione degli investimenti (articolo 37.3). Oltre ad un esame periodico dei progressi dei preparativi e dei negoziati avviati durante il periodo proparatorio, nel 2006 le Parti procedono ad un esame ufficiale completo degli Accordi previsti per tutti i Paesi.
          I negoziati per gli Accordi regionali di partenariato economico saranno avviati con gli Stati ACP che ritengono di essere pronti ad affrontarli, al livello che essi giudicano appropriato, secondo le procedure concordate dal gruppo degli Stati ACP e tenendo conto dei processi di integrazione regionale fra gli Stati ACP medesimi (articolo 37.5). Gli Accordi regionali, oltre a liberalizzare il commercio con questi gruppi di Paesi ACP ("mirano a fissare il calendario della progressiva liberalizzazione degli ostacoli agli scambi tra le Parti"), dovranno promuovere gli investimenti e la cooperazione fra gli stessi Paesi ACP. Per tale motivo l'azione di sostegno all'integrazione regionale sarà determinante per la configurazione del nuovo partenariato, nel riconoscimento che la stessa è un elemento fondamentale all'integrazione dei Paesi ACP nell'economia mondiale. Qualora gruppi di Paesi ACP decidano di dare avvio ai negoziati per un Accordo regionale con l'Unione europea, i negoziati sarebbero flessibili ai fini della concessione di adeguati periodi transitori (abitualmente 10-12 anni) per lo smantellamento dei dazi e per la tutela dei prodotti più sensibili, in conformità con le regole OMC (articolo 37.7).
          Per i Paesi ACP non appartenenti al gruppo dei Paesi meno avanzati (PMA), che nel 2004, a seguito di consultazioni congiunte, non risultassero in grado di aderire agli Accordi di partenariato economico regionale (APER), saranno definiti regimi commerciali alternativi, "equivalenti" alle condizioni esistenti, nel rispetto delle regole OMC (articolo 37.6).
          A vantaggio delle esportazioni dei PMA è prevista una semplificazione del regime delle regole di origine ed un riesame delle disposizioni sul cumulo dell'origine (articolo 37.9). Sempre in tale materia, un nuovo protocollo sulle regole di origine è inteso a promuovere gli scambi commerciali fra Paesi ACP per agevolare le aggregazioni regionali e consentire di estendere agli altri Paesi ACP una parte dei benefici legati ai flussi commerciali del Sudafrica.
          Fra i princìpi della cooperazione economica e commerciale (articolo 35) ha speciale rilevo quello che prevede di tenere conto dei differenti bisogni e livelli di sviluppo dei Paesi ACP: oltre al regime speciale accordato ai PMA entro il 2005, si riconosce l'opportunità di promuovere particolarmente lo sviluppo dei Paesi più deboli all'interno delle organizzazione sub-regionali, per agevolarne la stessa formazione, e dei piccoli Paesi enclavés o insulari.
          La cooperazione in materia commerciale riguarderà anche il commercio dei servizi (con particolare riguardo ai trasporti marittimi, alle tecnologie dell'informazione e della comunicazione-articoli 41, 42 e 43), la politica di concorrenza (articolo 45), la tutela della proprietà intellettuale (articolo 46), gli standard tecnici e le misure sanitarie e fito-sanitarie (articoli 47 e 48), l'ambiente, gli scambi e le norme sul lavoro, la politica dei consumatori (articoli 49-51), la pesca (articolo 53), la cooperazione in ambito OMC ed altre organizzazioni internazionali competenti.
          Viene altresì istituito un Comitato ministeriale misto ACP-CE per il commercio.


La cooperazione per il finanziamento dello sviluppo

          I principali strumenti finanziari della cooperazione sono il Fondo europeo di sviluppo (FES) ed i crediti della Banca europea per gli investimenti (BEI); è previsto il cofinanziamento con le IFI e con gli Stati membri. La definizione degli interventi avviene in collaborazione con i Paesi ACP con un nuovo sistema di programmazione che prevede un riesame delle allocazioni di fondi sulla base dei risultati conseguiti. gli attori non statali sono associati all'attuazione della cooperazione allo sviluppo ACP-CE nei settori che li riguardano.
          Nel quadro delle priorità fissate dallo Stato o dagli Stati ACP interessati, sia a livello nazionale che regionale, possono essere concessi finanziamenti a favore di politiche settoriali (articolo 69) e delle riforme macroeconomiche e strutturali (articolo 67) per mitigare gli effetti sociali di tali riforme. Si è inoltre convenuto che parte dei residui del Fondo europeo di sviluppo (FES) disponibili, siano utilizzati per contribuire direttamente all'alleggerimento del debito, aiutando con iniziative comunitarie (HIPC) i Paesi poveri fortemente indebitati a rimborsare il loro debito legato ad operazioni anteriori del FES. Il nuovo Accordo ha recepito il principio dell'alleggerimento del debito anche in collegamento con iniziative internazionali (articolo 66) a fronte di programmi credibili di aggiustamento strutturale. La Comunità s'impegna peraltro ad esaminare in che modo a lungo termine risorse diverse da quelle del FES possano essere mobilitate per finanziare iniziative di ammortamento del debito approvate a livello internazionale.
          I sistemi STABEX e SYSMIN che agivano come stabilizzatori dei proventi delle esportazioni, rispettivamente dei prodotti di base e minerari, sono stati sostituiti da un nuovo meccanismo (articolo 68) di carattere generale che prevede per il caso di fluttuazione a breve termine dei proventi delle esportazioni un sistema di sostegno supplementare a carico del FES per consentire la prosecuzione delle politiche di riforma. Anche i microprogetti e le azioni di cooperazione decentrate (articolo 71), l'aiuto umanitario e d'urgenza a breve termine (articoli 72-73) e la cooperazione tecnica (articoli 79-80) possono avvalersi delle risorse finanziarie dell'Accordo.
          La nuova Convenzione dà molto rilevo allo sviluppo del settore privato e degli investimenti attraverso un corpo organico di disposizioni (articoli 74-78) fra le quali assumono rilievo quelle che prevedono la fornitura di risorse finanziarie a lungo termine per promuovere la crescita del settore privato, quelle relative a fondi e programmi di garanzia per l'assicurazione contro rischi legati agli investimenti, nonché quelle relative alla conclusione di Accordi di promozione e tutela degli investimenti.
          Sono infine previste disposizioni e misure speciali per sostenere i Paesi ACP meno avanzati (PMA) ed i Paesi ACP senza sbocco sul mare e insulari (articoli 84-90).
        L'esame della realizzazione degli obiettivi della cooperazione per il finanziamento dello sviluppo e gli eventuali problemi derivanti dalla sua attuazione è svolto, annualmente, dal Consiglio dei ministri e, periodicamente, da un apposito comitato istituito in seno allo stesso (articolo 83).


Protocollo finanziario

          Il Protocollo finanziario (Allegato I) al nuovo Accordo definisce l'importo globale dei contributi della Comunità agli Stati ACP per il periodo 2000-2005 pari a 15.200 milioni di euro di cui: 13.500 milioni di euro provenienti dal 9^ Fondo europeo di sviluppo (FES), 1.700 milioni di euro forniti dalla BEI (Banca europea per gli investimenti) in forma di prestiti concessi sulle risorse proprie.
          L'aggiunta dei residui dei precedenti FES (nell'ordine di 9.900 milioni di euro) comporta uno stanziamento globale pari a circa 25.000 milioni di euro da utilizzarsi nel periodo 2000-2007, che include i due anni probabilmente necessari per la ratifica del 9^ FES e i due anni successivi alla sua scadenza.
          Il Protocollo finanziario indica altresì le allocazioni di fondi del 9^ FES a favore dei diversi strumenti di cooperazione, suddivisi nel modo seguente:

              10.000 milioni di euro riservati come grant al sostegno dello sviluppo a lungo termine;

              1.300 milioni di euro in grant, per il sostegno della cooperazione ed integrazione regionale fra Stati ACP;

              2.200 milioni di euro destinati all'investment facility;
              90 milioni di euro destinati a finanziare il bilancio del Centro per lo sviluppo delle imprese (CSI) e 70 milioni di euro quello del Centro di sviluppo agricolo (CSA), i due meccanismi istituzionali destinati a fornire assistenza alle imprese e promuovere l'agricoltura e lo sviluppo rurale (Allegato III).

          A ciò si aggiunge il citato importo di 1.700 milioni di euro fornito dalla BEI in forma di prestiti concessi sulle proprie risorse (Allegato II).
          La BEI gestisce i prestiti concessi sulle sue risorse proprie unitamente alle operazioni finanziate sul Fondo investimenti, le restanti risorse sono amministrate dalla Commissione.
          Si tratta di una ripartizione strategica perché riserva somme importanti all'integrazione regionale ed alla nuova facility per gli investimenti che prevede la creazione di un fondo rotativo finanziariamente sostenibile (Allegato II). Un uso attento di queste somme dovrebbe consentire una progressiva realizzazione del disegno di sviluppo e di cooperazione regionale che vi è nel nuovo Accordo di partenariato fra l'Unione europea e di Paesi ACP, ai quali spetterà il compito di indicare le regioni destinatarie del sostegno.
          L'Allegato IV definisce, nei dettagli, le procedure di programmazione, preparazione, attuazione e gestione delle operazioni finanziate mediante sovvenzioni destinate al sostegno dello sviluppo a lungo termine e di quello diretto alla cooperazione e integrazione regionale. Si tratta di disposizioni che mirano a rendere più efficiente la gestione dell'aiuto allo sviluppo della Comunità europea e ad assicurare l'efficacia, il coordinamento e la coerenza degli interventi anche attraverso il ricorso a criteri di necessità (reddito pro capite, popolazione, livello debito, eccetera) e di rendimento (progressi nell'attuazione delle riforme istituzionali, efficienza nell'uso delle risorse, eccetera), a meccanismi di revisione destinati a rivedere e adattare le strategie di sostegno (nazionali-regionali) all'evolvere della situazione, e garantirne la corretta esecuzione, alla designazione di agenti responsabili della gestione e dell'esecuzione.


Allegati e Protocolli

          Il testo dell'Accordo risulta corredato da un ulteriore Allegato (V) sul regime commerciale applicabile durante il periodo preparatorio alla transizione agli Accordi commerciali previsti dal menzionato articolo 37 sui nuovi dispositivi commerciali, dall'Allegato VI concernente l'elenco dei Paesi ACP meno avanzati e da una serie di Protocolli. Tra questi si citano, in particolare, quello relativo alla definizione di "prodotti originari" degli Stati ACP ai fini dell'applicazione delle disposizioni dell'Allegato V relative alla cooperazione commerciale ed i Protocolli sui prodotti di base (zucchero, carni bovine e banane). Un'apposito Protocollo è dedicato alla partecipazione del Sud Africa all'Accordo di partenariato ACP-CE.


Misure transitorie ed entrata in vigore dell'Accordo

          Con decisione 1/2000 del 27 luglio 2000, il Consiglio dei ministri ACP-CE ha adottato una serie di misure transitorie applicabili dal 2 agosto fino alla ratifica dell'Accordo di partenariato ACP-CE, prevedendo l'applicazione anticipata di alcune disposizioni, nonché il proseguimento dell'applicazione di alcune disposizioni della IV Convenzione di Lomè rivista.
          La Decisione 1/2000 si basa sull'articolo 366, paragrafo 3, della quarta Convenzione ACP-CE, firmata a Lomè il 15 dicembre 1989 e rivista a Mauritius (Port Louis) il 4 novembre 1995 e consente l'applicazione provvisoria, analogamente a quanto fu stabilito con l'Accordo CE-Sud Africa, delle parti dell'Accordo di Cotonou che sono di competenza esclusiva della Comunità europea. La restante parte, in particolare quella finanziaria, entrerà in vigore solo a completamento dei procedimenti di ratifica dei suoi firmatari.
          Dall'applicazione anticipata restano escluse le disposizioni relative all'erogazione e all'esecuzione delle risorse finanziarie previste dal 9^ FES. Durante tale periodo transitorio la cooperazione finanziaria sarà quindi finanziata con le rimanenze del FES precedente. Per contro, prima dell'entrata in vigore del Protocollo finanziario allegato all'Accordo, sarà possibile procedere alla programmazione delle risorse disponibili a titolo del nuovo FES (9^). Tale programmazione può comportare una destinazione indicativa, ma non un impegno dei fondi disponibili.
          Sono altresì soggetti a ratifica dei singoli Stati membri UE, i seguenti Accordi interni firmati a margine del Consiglio affari generali il 18 settembre 2000:

              Accordo interno relativo al finanziamento e alla gestione degli aiuti della Comunità agli Stati ACP nel quadro del Protocollo finanziario dell'Accordo di partenariato CE-ACP, nonché alla destinazione degli aiuti finanziari destinati ai Paesi e territori d'oltremare (PTOM(3). Si tratta dell'intesa volta a regolare il conferimento e la gestione dei fondi del 9^ FES pari ad un importo massimo di 13.800 milioni di euro, nonché a fissare le quote di ripartizione dei contributi dei singoli Stati membri UE. L'Italia vi contribuisce per il 12,54 per cento (1.730,52 milioni di euro).
          Dei 13.800 milioni di euro:

              13.500 milioni di euro sono assegnati agli Stati ACP come previsto dal menzionato Protocollo finanziario dell'Accordo ACP-CE;

              175 milioni di euro ai PTOM, di cui 155 milioni in forma di sovvenzioni e 20 milioni a titolo del Fondo investimenti;

              125 milioni di euro alla Commissione a copertura dei costi di attuazione del 9^ FES.

          L'intesa prevede altresì una serie di norme attinenti alle procedure decisionali del Comitato del Fondo europeo di sviluppo (FES) istituito presso la Commissione, alla responsabilità della Commissione e della BEI, al Comitato del Fondo investimenti (Comitato "FI") di cui all'Allegato II dell'Accordo ACP-CE, nonché alle modalità di programmazione dell'aiuto effettuata ai sensi dell'Allegato IV del medesimo Accordo.


          (3) Si tratta di venti Paesi e territori d'oltre mare costituzionalmente legati ad alcuni Stati membri UE (Francia, Regno Unito, Paesi Bassie Danimarca).
          Le norme dell'Accordo interno relative all'attuazione del processo di programmazione (articoli 14-16, paragrafi 1,19 paragrafi 2, 3 e 4, e articoli 21-27), le disposizioni sulla preparazione del funzionamento del Fondo investimenti (articoli 29 e 30) e l'articolo 31, relativo all'adozione del regolamento finanziario, sono applicate in via transitoria in attesa dell'entrata in vigore dello stesso.

              Accordo interno relativo ai provvedimenti da prendere ed alle procedure da seguire per l'applicazione dell'Accordo di partenariato ACP-CE. Tra le procedure disciplinate dall'Accordo interno figura quella relativa all'applicazione degli articoli 96-97 dell'Accordo di partenariato che regolano le questioni in materia di consultazioni in caso di violazione di uno o più elementi essenziali del citato Accordo (stato di diritto, diritti umani, princìpi democratici) ed i casi di corruzione grave. Con tale Accordo interno si definiscono altresì gli aspetti collegati all'assunzione di una posizione comune che i rappresentanti della Comunità devono prendere in seno al Consiglio dei ministri ACP-CE o al Comitato degli ambasciatori quando essi si occupano di questioni di competenza degli Stati membri, l'applicazione delle decisioni e raccomandazioni adottate dai citati organi istituzionali di gestione dell'Accordo nei settori di competenza degli Stati membri, le procedure di risoluzione di eventuali controversie tra Stati membri o in caso di ricorso all'articolo 98 dell'Accordo (composizione delle controversie) per i settori di loro competenza.
          Le disposizioni di tale Accordo interno sono applicate in via provvisoria a decorrere dal 2 agosto 2000.



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