XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3034
Onorevoli Colleghi! - Il ruolo e l'utilità del
Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL) sono
oggetto da diversi anni di ripetuti giudizi negativi,
tradottisi in alcuni casi nella espressa richiesta di abrogare
l'articolo 99 della Costituzione che ha istituito tale
organo.
Da ultimo, istanze tendenti a togliere rilievo
costituzionale al CNEL sono state avanzate durante i lavori
della Commissione bicamerale per le riforme istituzionali del
1997, da parte di un gruppo di componenti della Commissione
appartenenti a diverse forze politiche.
La presente proposta di legge costituzionale intende
abrogare l'articolo 99 della Costituzione e con ciò la
copertura costituzionale del CNEL.
Oggi una scelta così radicale è inevitabile non solo a
fronte dell'inerzia e della conseguente inutilità - già in
passato messe in evidenza - del Consiglio, ma anche alla luce
delle recenti revisioni costituzionali che hanno modificato in
profondità l'ordinamento repubblicano, in particolare
rafforzando il ruolo e i poteri delle regioni. A seguito di
queste modifiche, la maggior parte delle questioni su cui il
CNEL ha facoltà di pronunciarsi attraverso la comunicazione di
pareri e di valutazioni al Governo e al Parlamento o tramite
l'elaborazione di studi e di ricerche si riferisce a materie
rientranti nell'ambito della legislazione concorrente dello
Stato e delle regioni se non in quella esclusiva delle
Regioni.
Pertanto, il nuovo testo costituzionale rende ancora più
anacronistico il riferimento all'interno della stessa
Costituzione a un ente centralista come il CNEL, in cui manca
un'adeguata rappresentanza delle autonomie regionali e la cui
struttura e il cui funzionamento non sono in grado di
rispondere ai criteri di decentramento che hanno ispirato le
recenti riforme in senso federalista dello Stato.
Le origini del CNEL, è bene ricordarlo, sono in qualche
misura illustri: ispirandosi al modello del Consiglio
economico e sociale della Repubblica di Weimar, la
Costituzione attribuì al nuovo organismo lo status di
luogo istituzionale in cui le categorie produttive avrebbero
usufruito di una effettiva rappresentanza e avrebbero potuto
"contribuire alla elaborazione della legislazione economica e
sociale", secondo quanto previsto dall'articolo 99, terzo
comma, della Costituzione.
In un momento storico particolare, caratterizzato da
un'economia e da una società arretrate e che ancora
risentivano degli ingenti danni provocati dal secondo
conflitto mondiale, al Costituente sembrò opportuno istituire
un ente in cui gli esponenti delle categorie produttive
partecipassero all'attuazione delle politiche legislative,
economiche e sociali che si profilavano indispensabili per
garantire la ricostruzione sia economica che culturale del
Paese.
Dunque, il CNEL doveva rappresentare, nelle intenzioni di
chi lo ideò, un'istituzione permanente in cui le parti sociali
avrebbero potuto incontrarsi, dialogare e in cui gli eventuali
conflitti avrebbero trovato soluzione. Il Consiglio avrebbe
così contribuito in modo propositivo e attraverso un'attività
continua di mediazione e di indirizzo all'attività legislativa
e di governo.
In realtà, il ruolo attribuito dalla Costituzione è
rimasto sempre sulla carta. Fin dai primi anni di attività, il
CNEL è stato letteralmente tagliato fuori dal sistema
istituzionale del Paese e ciò per due ragioni.
Innanzitutto, il Parlamento e il Governo non hanno mai
avvertito la necessità di consultare il CNEL, in quanto essi
hanno preferito ricorrere a canali "alternativi", in
particolare a consulenze tecniche e programmatiche provenienti
da sedi esterne al Consiglio, quali istituti e società di
ricerca che garantiscono tempi più rapidi di azione, maggiore
agilità e dinamismo rispetto a un organismo pletorico quale è
il CNEL.
In secondo luogo, un'istituzione dalla struttura antiquata
e rigida quale il CNEL non poteva non essere destinata
all'insuccesso nel contesto della moderna economia di mercato
che si è presto affermata nel nostro Paese e che richiede una
sempre più marcata flessibilità in tutti i settori della vita
politica, economica e sociale.
Non a caso, il CNEL non ha mai potuto funzionare come
reale sede di confronto e di mediazione tra il Governo, il
Parlamento e i gruppi di interesse, proprio perché questi
soggetti hanno sempre instaurato rapporti reciproci diretti,
ricorrendo a strumenti quali audizioni, indagini conoscitive,
trattative e incontri informali spesso recepiti in successivi
provvedimenti ufficiali. In altri termini, tanto i Governi
succedutisi nel corso degli anni, quanto le parti sociali
hanno preferito intraprendere la strada della concertazione:
così facendo, essi hanno ignorato e in un certo senso
"scavalcato" il ruolo istituzionale di rappresentanza degli
interessi che era proprio del CNEL.
Non solo, ma negli ultimi anni gli esponenti sia
governativi, sia dei gruppi di interesse hanno privilegiato
sedi di confronto e di discussione ancora più informali, in
particolare i dibattiti televisivi attraverso i quali essi
hanno la possibilità di fare conoscere ad ampi settori della
popolazione i rispettivi programmi e le rispettive istanze.
In definitiva, l'evoluzione dei rapporti tra potere
legislativo e potere esecutivo da una parte e categorie
produttive dall'altra, ha preso una direzione non prevista dai
Costituenti, senza che il dettato costituzionale sia mai stato
adeguato alle nuove realtà economiche e sociali: di
conseguenza, il CNEL è stato emarginato dal processo di
indirizzo e dai nuovi equilibri espressi nel regime
competitivo e conflittuale che si è affermato nel corso dei
decenni. In più di quaranta anni di vita, il Consiglio non ha
mai pienamente svolto le proprie funzioni costituzionali, né
ha avuto una qualche incisività, tanto che si può affermare
che le stesse norme contenute nell'articolo 99 della
Costituzione siano ormai cadute in desuetudine.
D'altra parte, il Consiglio non è mai riuscito a
ritagliarsi spazi nuovi di presenza e di azione e ad adeguarsi
ai rapidi mutamenti della realtà socio-economica del Paese e
ciò nonostante i numerosi tentativi volti a rivitalizzarlo, da
ultimo con la legge n. 936 del 1986.
E' chiaro che non avendo mai potuto realizzare i fini per
cui era stato creato e non avendo mai contribuito a produrre
riforme di ampia portata, il CNEL è oggi un ente inutile e
circondato dal disinteresse.
Inoltre, nonostante il terzo comma dell'articolo 99
attribuisca al CNEL il potere di iniziativa legislativa,
l'assoluta inattività del Consiglio anche sotto questo punto
di vista è sotto gli occhi di tutti e non merita particolari
approfondimenti.
Esso si limita a svolgere soltanto compiti tecnici e non
politici: pubblicazioni di ricerche, organizzazione di
convegni, incontri seminariali, elaborazione e raccolta di
informazioni economico-sociali. Il CNEL si è progressivamente
trasformato da organo ausiliario di consulenza istituzionale
in un centro studi, svolgendo attività che la Costituzione non
gli attribuisce espressamente e che comunque sono già
esercitate da altri enti pubblici e privati (quali fondazioni
ed enti di ricerca).
Pertanto, la presente proposta di legge costituzionale
intende perseguire un duplice scopo.
Innanzitutto, con l'articolo 1 si ritiene di dovere
procedere alla decostituzionalizzazione del CNEL in ragione
della sua obsolescenza e del fatto che sia le funzioni di
consulenza che quelle di iniziativa legislativa attribuite
dall'articolo 99 della Costituzione a tale istituto non hanno
mai trovato applicazioni di una qualche rilevanza nella vita
politica ed economica del Paese. Inoltre, come si è visto, il
CNEL non è in grado di svolgere un ruolo significativo nel
nuovo ordinamento costituzionale e politico improntato al
federalismo e all'attribuzione di nuove competenze legislative
e amministrative alle regioni.
Una volta abrogato l'articolo 99 della Costituzione, si
tratterà di dare una risposta alle questioni relative
all'eventuale ruolo che il Consiglio potrà ancora svolgere in
futuro e alla sua collocazione istituzionale, anche in
rapporto agli altri enti pubblici che svolgono attività
similari. A questo proposito, e in sintonia con una recente
politica legislativa volta a riordinare l'organizzazione delle
amministrazioni pubbliche, a razionalizzarne il funzionamento
e a ridurne i costi, con l'articolo 2 si pone il CNEL alle
dirette dipendenze del Ministro del lavoro e delle politiche
sociali. Spetterà a quest'ultimo, d'intesa con il Ministro
dell'economia e delle finanze e con il Ministro per la
funzione pubblica, prendere una decisione definitiva e
stabilire se sopprimere il Consiglio e porlo in liquidazione
in quanto ente superfluo, oppure accorparlo con altri enti
pubblici aventi finalità analoghe.
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