XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2858
Onorevoli Colleghi! - Da decenni si attende un
intervento legislativo chiaro ed esaustivo per disciplinare il
settore delle case da gioco. La normativa vigente, infatti,
risulta contraddittoria ed incapace di disciplinare in modo
organico l'intero settore. La contraddittorietà si coglie
nella vigenza degli articoli del codice penale che, dal 718 al
722, prevedono e sanzionano come ipotesi di reato, l'esercizio
di "giuochi d'azzardo" nonostante siano operanti sul
territorio nazionale quattro case da gioco all'interno delle
quali è possibile esercitare "legalmente" l'attività. Questo
rappresenta il paradigma del paradosso legislativo. La
legislazione penale resta immobile e le note case da gioco di
Campione d'Italia, Saint Vincent, Sanremo e Venezia, in deroga
alle disposizioni codicisliche, deroga sostanzialmente
implicita, esercitano legalmente l'attività.
Così, il quadro normativo entro il quale operano le case
da gioco sul territorio nazionale risulta caratterizzato, da
un lato, dai citati articoli del codice penale che puniscono
il gioco d'azzardo e, dall'altro, da alcuni decreti che, in
deroga ai princìpi generali, hanno autorizzato l'apertura
delle quattro case da gioco. Oltre venti comuni, aderenti
all'Associazione italiana per l'incremento turistico (ANIT) si
sono candidati negli anni scorsi alla apertura di una casa da
gioco. In Italia, tradizionalmente, i giochi d'azzardo sono
stati sempre praticati in larga parte del territorio nazionale
ed i cittadini italiani risultano essere tra i principali
clienti delle casa da gioco d'oltre confine.
In passato, in epoche diverse, numerose città hanno
ospitato una casa da gioco. Ricordiamo, in particolare,
Taormina, Anzio, Bagni di Lucca, Merano, Stresa, Salice Terme,
Acqui Terme, San Pellegrino Terme, Grado, Rapallo.
Negli ultimi anni molteplici progetti di legge sono stati
presentati in Parlamento, molti dei quali aventi ad oggetto
proprio la istituzione di singole case da gioco. Tuttavia,
questo metodo parcellizzato di risolvere le singole istanze
delle comunità cittadine all'interno delle quali per motivi
storici, sociali e culturali è più sentita l'esigenza della
istituzione di una casa da gioco, non può rappresentare una
risposta legislativa coerente ed organica. E' necessario,
invece, un intervento che possa in sé racchiudere tutte le
norme regolamentari in grado di conferire al sistema
statuizioni chiare, atte a disciplinare in modo esaustivo
l'intero settore del gioco d'azzardo.
E' per tale ragione che la presente proposta di legge ha
voluto superare le impostazioni campanilistiche, le
risoluzioni emergenziali, le singole necessità di deroga
all'assetto normativo generale. In ordine alla anomala e
disorganica normativa relativa all'esercizio delle case da
gioco si è espressa da tempo anche la Corte costituzionale,
con una nota pronuncia, la n. 152 del 6 maggio 1985.
Nell'occasione, nel corso del giudizio di incostituzionalità
relativo alla normativa che disciplina l'esercizio delle case
da gioco, la Corte si era espressa in questi termini: "(...)
la situazione normativa formatasi a partire dal 1927 è
contrassegnata da un massimo di disorganicità: sia del tipo di
interventi cui è condizionata l'apertura delle case, sia per
la diversità dei criteri seguiti (...), sia infine per i modi
disparati con i quali vengono utilizzati i proventi acquisiti
nell'esercizio del gioco nei casinò".
La Corte costituzionale, sempre nella parte afferente le
considerazioni di diritto, così perentoriamente si esprimeva:
"(...) si impone dunque la necessità di una legislazione
organica che razionalizzi l'intero settore".
Questo obiettivo rappresenta un punto di arrivo al quale
tende una effettiva riforma in grado di regolamentare con
omogeneità e coerenza il settore.
Una legge organica, in grado di razionalizzare l'intero
settore sarebbe certamente efficace per contrastare il
fenomeno del clandestino esercizio delle attività, riuscendo
altresì a sottrarre alla malavita ed alla criminalità
organizzata ingenti introiti. E' noto infatti che la malavita
organizzata, su gran parte del territorio nazionale,
approfittando delle contraddizioni sistematiche dell'assetto
normativo, gestisce direttamente bische clandestine e sale da
gioco "sommerse" che rappresentano il terminale più pericoloso
per operazioni di riciclaggio ed impiego di capitali provento
di attività illecite.
La diffusione della "industria" del gioco clandestino
rappresenta un preoccupante fenomeno, in pericoloso aumento,
tipico di un assetto normativo ancora incapace di trovare
risposte organiche e di disciplinare coerentemente l'intero
settore del gioco d'azzardo.
Non è dunque l'aumento del numero delle case da gioco,
come spesso anche autorevolmente sostenuto, a determinare
rischi concreti di aumento di attività di riciclaggio o
comunque, più semplicemente, di criminalità ed illegalità. Al
contrario, l'istituzione di case da gioco controllate
scrupolosamente da enti statali potrebbe porre un freno
all'inevitabile ed incontenibile ricorso a quelle forme, mai
estirpate, di scommessa e di gioco di provenienza illecita.
Naturalmente la presenza di case da gioco comporta uno
scrupoloso e responsabile impegno delle Forze dell'ordine sul
territorio, con specifico riferimento alla prevenzione ed alla
repressione di particolari fenomeni caratteristici degli
ambienti "limitrofi" alle strutture da gioco.
Anche per tali ragioni si è ritenuto di istituire un
rigoroso sistema di autorizzazioni ministeriali, di
concessioni comunali, di controlli da parte di comitati di
vigilanza, e di incompatibilità per evitare che una disinvolta
privatizzazione della gestione delle strutture delle attività
possa comportare una più alta percentuale di rischio di
acquisizione degli spazi di gioco da parte di persone legate
in qualche modo alle organizzazioni criminali.
La presente proposta di legge si pone infatti quale
obiettivo prioritario ed al tempo stesso quale criterio guida
per le singole regolamentazioni la lotta al gioco clandestino
e non autorizzato e la predisposizione per le singole
strutture di strumenti idonei a garantire la massima
trasparenza.
Si propone, tra l'altro, proprio per dare coerente
attuazione alle menzionate intenzioni rigoristiche, di
raddoppiare le pene previste agli articoli 718 e seguenti del
codice penale per l'esercizio o la partecipazione ai giochi
d'azzardo non autorizzati.
Peraltro, sul piano preventivo la proposta di legge
prevede la istituzione di un nucleo speciale di polizia dei
giochi composto da personale specializzato della Polizia di
Stato, dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della guardia di
finanza (articolo 11).
Quanto alle richieste di istituzione di casa da gioco, si
è ritenuto di conferire la legittimazione alla istanza,
direttamente al comune (sempre che il comune sia in possesso
di determinati requisiti stabiliti dall'articolo 1). Dovranno
infatti sempre provenire dai comuni le istanze dirette ad
ottenere dal Ministero dell'interno la autorizzazione
all'apertura della casa da gioco. L'istanza, necessariamente
approvata a maggioranza assoluta dei consiglieri comunali,
dovrà essere inoltrata alla regione competente - che dovrà
esprimere un parere - ed al Ministero dell'interno.
Il Ministero, acquisito il parere della regione - o della
provincia autonoma - provvederà in ordine al rilascio della
autorizzazione richiesta (articoli 1-5).
L'esercizio e la gestione della singola casa da gioco
saranno affidati in concessione dal comune esclusivamente ai
soggetti iscritti in uno speciale albo di gestori
specificamente istituito e disciplinato dall'articolo 6 della
presente proposta di legge.
Naturalmente, nella disciplina organica proposta per
regolamentate l'intero settore, si è tenuto conto anche di
assimilare la istituzione delle case da gioco ai parametri di
riferimento adottati dagli altri Stati membri dell'Unione
europea.
Tra gli Stati membri, infatti, è senz'altro l'Italia il
Paese che più risente di questa disomogeneità legislativa che
finisce per penalizzare, inevitabilmente, l'industria
turistica nazionale. Tale ultimo settore resta infatti
compresso dalla lacunosa normativa in materia di case da
gioco, che incide negativamente sotto il profilo della
potenzialità turistica dell'area territoriale.
La presente proposta di legge si colloca invece sulla
strada di un rilancio ed una valorizzazione di inespresse
potenzialità turistiche in grado di ottenere un incentivo per
le singole località, incentivo che trova piena attuazione nel
criterio di ripartizione dei proventi stabiliti all'articolo
8.
In conclusione, la normativa si è orientata, raccogliendo
i lavori e i contributi decennali intervenuti in sede
parlamentare ed in sede di approfondimento tecnico esterno
(convegni e sessioni di lavoro promosse dall'ANIT) delle
principali problematiche giuridico-economiche, a conferire una
impostazione rigorosa ed al tempo stesso moderna alla
regolamentazione del settore.
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