XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2826
Onorevoli Colleghi! - La proposta di legge ha lo scopo
di dare piena attuazione al principio di uguaglianza di cui
all'articolo 3 della Costituzione, alla luce dell'articolo 13
del Trattato che istituisce la Comunità europea, come
modificato dal Trattato di Amsterdam, di cui alla legge 16
giugno 1998, n. 209, affrontando il problema del divieto di
discriminazione per tutte le cause indicate da entrambe le
norme. Si tratta delle differenze di sesso, di razza o origine
etnica, di religione o convinzioni personali, di opinioni
politiche, di disabilità, di età, di orientamento sessuale, di
condizioni personali o sociali.
Com'è noto, il nostro ordinamento civilistico è assai
povero di strumenti di tutela in via d'urgenza dei diritti
connessi con il divieto di discriminazione. Le azioni
giudiziarie già previste sono tutte tipiche, e le relative
pretese possono essere azionate in contesti limitati. In
particolare, le azioni menzionate sono quelle previste dagli
articoli 15, 18 e 28 della legge 20 maggio 1970, n. 300
(Statuto dei lavoratori), dall'articolo 4 della legge 10
aprile 1991, n. 125, sulle pari opportunità nel lavoro, e ora
dall' articolo 44 del testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla
condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286, e successive modificazioni. In base alle
norme dello Statuto dei lavoratori è possibile agire in
giudizio contro una discriminazione posta in essere dal datore
di lavoro per motivi di affiliazione sindacale. La legge sulla
parità tra uomo e donna 9 dicembre 1977, n. 903, ha esteso
l'esperibilità dell'azione ai casi di "discriminazione
politica, religiosa, razziale, di lingua o di sesso". L'azione
di cui all'articolo 4 della legge n. 125 del 1991 riguarda le
discriminazioni in ragione del sesso, ma può essere esperita
solo se la discriminazione si è verificata sul lavoro.
L'azione civile prevista dall'articolo 44 del citato testo
unico sulla disciplina dell'immigrazione è relativa alle
discriminazioni "per motivi razziali, etnici, nazionali o
religiosi". Come si vede la materia è alquanto frammentata e
dispersa.
L'obiettivo della proposta di legge è quello di integrare
gli strumenti normativi esistenti, dando a tutte le persone
che abbiano sofferto una discriminazione, per qualsiasi causa
e in qualsiasi contesto economico-sociale, la possibilità di
agire in giudizio in via d'urgenza per la cessazione del
comportamento discriminatorio e per la rimozione dei suoi
effetti. Si tratta dunque di allargare l'ambito della
giustiziabilità delle situazioni soggettive tutelate dal
divieto di discriminazione, con la previsione di un'azione
rapida, di natura cautelare. La generalizzazione della tutela
giudiziale ha anche lo scopo di far emergere una casistica,
con riferimento a tutte quelle situazioni che attualmente non
hanno alcun tipo di emersione giudiziaria. Ciò contribuirà
anche a fare crescere una consapevolezza diffusa
sull'esistenza delle discriminazioni e sulla necessità di una
efficace azione di contrasto.
L'articolo 1 ripropone le formule dell'articolo 3 della
Costituzione integrando l'elenco delle cause di
discriminazione con quelle previste dall'articolo 13 del
citato Trattato che istituisce la Comunità europea. Di tali
cause di discriminazione non viene tentata alcuna definizione.
Il divieto di discriminazione viene pertanto costruito come
clausola aperta all'evoluzione storica e interpretativa. La
formulazione "differenze di sesso" è stata preferita a
"differenze di genere" poiché tutte le fonti normative, anche
al livello internazionale, fanno riferimento al sesso nelle
norme specificamente dedicate al divieto di discriminazione.
L'espressione qui utilizzata consente perciò di fare
riferimento alla ricca interpretazione già consolidata. Benché
l'articolo 13 del citato Trattato che istituisce la Comunità
europea rechi la formulazione "origine razziale ed etnica", si
preferisce continuare a parlare di "razza", anche in questo
caso per il maggiore grado di consolidamento del termine e
della sua interpretazione. E' stata tuttavia aggiunta la
formulazione relativa all'"origine etnica", mutuata dal
Trattato di Amsterdam.
L'indicazione dell'età, della disabilità e
dell'orientamento sessuale sono pure riprese dal citato
articolo 13.
Nel testo viene usata l'espressione "donne e uomini" per
designare in modo non neutro il complesso dei soggetti
destinatari delle norme di tutela. La formulazione va perciò
letta alla luce delle innovazioni linguistiche contenute nella
direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri 27 marzo
1997 recante "Azioni volte a promuovere l'attribuzione di
poteri e responsabilità alle donne, a riconoscere e garantire
libertà di scelte e qualità sociale a donne e uomini",
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 116 del 21 maggio
1997. In altri termini, anche sulla base di atti normativi
internazionali come lo Statuto della Corte penale
internazionale, si preferisce definire un certo collettivo,
piuttosto che con termini come "tutti i cittadini" o
consimili, con il riferimento all'appartenenza dei suoi
componenti ad uno dei due sessi. La formulazione "donne e
uomini" non è viceversa interpretabile come riferita alla sola
discriminazione in base al sesso. Il contesto della proposta
di legge è infatti chiaramente comprensivo di tutte le
discriminazioni, per qualsiasi causa. L'identità di genere,
peraltro, è sempre trasversale all'appartenenza ad un gruppo o
al possesso di una condizione personale che in ipotesi
potrebbero essere fattori causativi di una discriminazione. In
tale caso la discriminazione in base al sesso potrebbe
sommarsi alla discriminazione per altra causa. L'ipotesi non è
scolastica, poiché la compresenza di diverse ragioni di
discriminazione non di rado si verifica nella realtà
sociale.
L'articolo 2, oltre a vietare nel comma 1 ogni atto, patto
o comportamento discriminatori, dà la definizione di
discriminazione indiretta con una formulazione che riprende la
definizione contenuta nel comma 2 dell'articolo 4 della legge
n. 125 del 1991. Per le discriminazioni che si verificano
nell'ambito dei rapporti di lavoro è prevista una tutela
rafforzata. Infatti, mentre in generale la prova liberatoria
rispetto alla insussistenza della discriminazione può
consistere nella dimostrazione che il diverso trattamento ha
una giustificazione oggettiva, per ciò che concerne l'attività
lavorativa o di impresa occorre provare che la ragione
giustificativa riguarda un requisito essenziale allo
svolgimento della prestazione.
Il comma 3 dell'articolo 2 riguarda le azioni positive.
Finora né l'ordinamento interno né l'ordinamento comunitario
hanno fornito una vera e propria definizione, limitandosi
l'articolo 1 della legge n. 125 del 1991 a menzionare le
"azioni positive per le donne" come misure da adottare al fine
di rimuovere gli ostacoli che di fatto impediscono la
realizzazione di pari opportunità. La definizione contenuta
nella proposta di legge è più ampia, e si riferisce ad ogni
misura volta a eliminare tutte le disuguaglianze di fatto, non
solo tra donne e uomini. La formulazione rinvia ad ulteriori
atti normativi, o ai contratti collettivi, o ad altri atti
adottati nell'esercizio di poteri autoritativi o di
sovraordinazione, che di volta in volta dovranno indicare i
destinatari delle specifiche misure di favore, i motivi e le
finalità per le quali esse sono adottate. Si prevede
espressamente che le azioni positive non ricadono nel divieto
di discriminazione; con ciò si indica un criterio limitativo
destinato ad operare in sede giudiziaria, in relazione alla
valutazione sull'esistenza della discriminazione lamentata.
Il comma 4 dell'articolo 2 indica i princìpi ai quali
devono conformare la propria attività, anche mediante atti
organizzativi, le amministrazioni pubbliche anche ad
ordinamento autonomo, le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano, gli enti pubblici, anche economici, gli
enti locali ed i loro consorzi ed i soggetti a controllo o a
partecipazione maggioritaria pubblica, ovvero esercenti
pubblici servizi. La disposizione ripropone i princìpi
contenuti nella citata direttiva del Presidente del Consiglio
dei ministri 27 marzo 1997 e nell'articolo 57 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, in materia di pari
opportunità tra donne e uomini, specificandoli e soprattutto
ampliandone la portata in relazione a tutte le potenziali
cause di discriminazione. In particolare, la norma indica il
metodo dell'integrazione dei princìpi di non discriminazione e
pari opportunità nelle politiche generali e di settore, nel
complesso dell'attività delle pubbliche amministrazioni, e
segnatamente negli atti di programmazione ed organizzativi. La
seconda specificazione riguarda la promozione di politiche per
l'occupazione, anche attraverso misure relative ai tempi e
all'organizzazione del lavoro, volte a riconoscere e garantire
libertà di scelte e qualità sociale a donne e uomini. Le
pubbliche amministrazioni sono così chiamate non solo ad
assicurare che non si verifichino discriminazioni, ma anche a
svolgere un'attività di carattere promozionale, finalizzata a
creare condizioni di pari opportunità. Anche in questo caso la
formulazione "donne e uomini" designa in modo sessuato
l'universo di riferimento, senza limitare l'operatività della
norma alla sola parità uomo-donna. Benché l'integrazione dei
princìpi di non discriminazione e pari opportunità
nell'attività della pubblica amministrazione sia ricavabile in
via interpretativa dall'articolo 3 della Costituzione, il
carattere innovativo della disposizione di cui all'articolo 2,
comma 4, della proposta di legge, consiste nella indicazione
di una nozione ampia di pari opportunità, risultante sia
dall'estensione alle differenze indicate nell'articolo 1 di
concetti che sono stati originariamente formulati in relazione
alla sola differenza di genere, sia dall'indicazione di una
doppia valenza delle politiche di pari opportunità, di
garanzia contro le discriminazioni e di promozione di
iniziative positive finalizzate alla realizzazione del
principio di uguaglianza. La valenza di questa disposizione va
sottolineata soprattutto in relazione ai problemi posti
dall'evoluzione in senso multiculturale e multietnico della
nostra società.
L'articolo 3 disciplina l'azione in giudizio, volta a
ottenere la cessazione del comportamento pregiudizievole e la
rimozione dei suoi effetti. Si tratta di un'azione di natura
cautelare e urgente, che fa salva la possibilità di agire in
via ordinaria per il risarcimento del danno. L'azione ha
carattere residuale, nel senso che trova applicazione nei casi
in cui l'ordinamento non prevede uno strumento di tutela
tipico. L'ambito applicativo tuttavia è assai ampio, poiché
comprende tutte le discriminazioni per motivi di disabilità,
di età, di orientamento sessuale, di condizioni personali e
sociali verificatesi in qualsiasi contesto, nonché le
discriminazioni per motivi di sesso, di lingua e di opinioni
politiche verificatesi al di fuori dell'accesso o dello
svolgimento del rapporto di lavoro ovvero del
licenziamento.
Il comma 2 fissa una regola di competenza territoriale
particolarmente favorevole all'istante, in base alla quale il
giudice competente è sempre quello del luogo di domicilio
dello stesso istante.
Ai sensi del comma 3, quando la domanda è rivolta alla
pronuncia di provvedimenti urgenti, si applica la disciplina
dei procedimenti cautelari di cui agli articoli 669-bis
e seguenti del codice di procedura civile, con un'importante
innovazione. Poiché in relazione alle situazioni soggettive
specificamente contemplate dalla proposta di legge la tutela
cautelare può talora essere esaustiva, sulla scorta di
precedenti già esistenti nell'ordinamento la fase di merito è
qui prevista come meramente eventuale. Se infatti l'ordinanza
che definisce la fase cautelare è pronunciata prima del
giudizio di merito, il giudice provvede sulle spese anche nel
caso di accoglimento dell'istanza. In questo caso il
procedimento si esaurisce, non applicandosi l'articolo
669-octies del codice di procedura civile, che obbliga
l'istante ad iniziare la causa di merito entro un termine
perentorio. Non si applica neanche l'articolo 669-novies
del medesimo codice, nelle parti in cui disciplina la perdita
di efficacia del provvedimento cautelare in caso di mancato
inizio del procedimento di merito nel termine. I commi 4 e 5
dell'articolo 3 riprendono l'articolo 44 del citato testo
unico sulla disciplina dell'immigrazione, di cui al decreto
legislativo n. 286 del 1998, rispettivamente il comma 10 e il
comma 9, ampliandone il campo di applicazione al di là
dell'ambito lavoristico. Pertanto, in base al comma 4, se
viene posto in essere un atto, patto o comportamento
discriminatorio di carattere collettivo, la domanda per
l'accertamento della discriminazione e per la sua rimozione
può essere proposta dagli enti o delle associazioni
rappresentativi dei diritti e degli interessi del gruppo cui
appartengono i soggetti passivi della discriminazione. Questa
norma è preordinata all'effettività della tutela
giudiziaria.
Per quanto riguarda il regime della prova, il comma 5
introduce una norma di favore per la persona vittima della
discriminazione, che al fine di dimostrare la sussistenza del
comportamento pregiudizievole può dedurre elementi di fatto,
relativi a fenomeni di carattere collettivo. Tali elementi
sono valutati dal giudice secondo il suo prudente
apprezzamento ai sensi dell'articolo 2729, primo comma, del
codice civile, che non ammette se non presunzioni gravi,
precise e concordanti. La regola comporta una certa
attenuazione dell'onere probatorio a carico dell'istante,
poiché rende più agevole, rispetto al regime ordinario, la
dimostrazione dell'esistenza della discriminazione. Infatti
l'istante potrà dedurre a sostegno della sua pretesa elementi
relativi a fenomeni collettivi, volti a documentare, ad
esempio, l'ingiustificata sottorappresentazione di un gruppo
in un certo contesto economico-sociale. La disposizione non si
spinge peraltro fino a configurare una inversione dell'onere
della prova simile a quella contenuta nell'articolo 4, comma
6, della legge n. 125 del 1991, secondo cui in tale caso il
convenuto deve provare l'insussistenza della discriminazione.
Ai sensi dell'articolo 3, comma 5, della presente proposta di
legge, sulla base di quanto peraltro già previsto
dall'articolo 44 del citato testo unico sulla disciplina
dell'immigrazione di cui al decreto legislativo n. 286 del
1998, è invece lasciata alla discrezionalità del giudice la
valutazione, da effettuare caso per caso, circa l'idoneità
degli elementi dedotti dall'istante a fondare la presunzione
dell'esistenza della discriminazione.
Ai sensi del comma 6, in caso di elusione dei
provvedimenti del giudice si applica l'articolo 388, primo
comma, del codice penale. Qualora si dia luogo alla fase di
merito, ai sensi del comma 7 il giudice potrà liquidare,
qualora ritenuto sussistente, il danno non patrimoniale. Si
tratta di una norma innovativa che, sulla scorta dell'analoga
previsione dell'articolo 44 del citato testo unico sulla
disciplina dell'immigrazione, di cui al decreto legislativo n.
286 del 1998, indica il comportamento discriminatorio come
fattore causativo del danno non patrimoniale. Dunque
l'accertamento in fase di cognizione dell'esistenza della
discriminazione costituisce uno dei casi previsti dalla legge
nei quali il giudice è espressamente facultato alla
liquidazione del danno non patrimoniale, anche
indipendentemente dalla condanna per reato di cui all'articolo
185 del codice penale. Per quel che concerne l'impatto del
presente provvedimento sull'assetto normativo, si fa presente
quanto segue.
La proposta di legge costituisce norma attuativa del
divieto di discriminazione già sancito dall'articolo 3 della
Costituzione e dall'articolo 13 del Trattato che istituisce la
Comunità europea, come modificato dal trattato di Amsterdam,
di cui alla legge 16 giugno 1998, n. 209. Per quanto riguarda
l'indicazione delle cause di discriminazione la proposta di
legge non presenta pertanto carattere innovativo.
Le definizioni contenute nell'articolo 2 sono costruite
tenendo conto di princìpi ed istituti già presenti
nell'ordinamento. In particolare la definizione di
discriminazione indiretta (comma 2) è modellata su quella
contenuta nella legge 10 aprile 1991, n. 125, recante "Azioni
positive per la realizzazione della parità uomo-donna nel
lavoro". La proposta di legge si limita ad operare un
ampliamento dell'ambito di operatività della nozione,
estendendola a tutte le cause di discriminazione e a tutti i
contesti economico-sociali. Tuttavia da un punto di vista
concettuale la norma non introduce innovazioni. Per ciò che
concerne le azioni positive (articolo 2, comma 3), finora né
l'ordinamento interno né l'ordinamento comunitario hanno
fornito una vera e propria definizione. L'articolo 1 della
legge n. 125 del 1991 si limita a menzionare le azioni
positive per le donne come misure da adottare al fine di
rimuovere gli ostacoli che di fatto impediscono la
realizzazione di pari opportunità. La definizione contenuta
nella proposta di legge è più ampia e si riferisce ad ogni
misura volta a eliminare tutte le disuguaglianze di fatto, non
solo tra donne e uomini. Tuttavia, anche in questo caso, il
provvedimento non innova la nozione di azione positiva,
facendo riferimento all'interpretazione e alla prassi
consolidatasi in relazione alla materia delle politiche di
pari opportunità uomo-donna. Per quanto riguarda la
valutazione dell' impatto amministrativo, le disposizioni
recate dal provvedimento non comportano nuovi oneri
organizzativi né finanziari a carico di pubbliche
amministrazioni. Per quanto riguarda le azioni positive, la
norma rinvia ad ulteriori atti normativi, o a contratti
collettivi o ad altri atti adottati nell'esercizio di poteri
autoritativi o di sovraordinazione.
L'azione civile prevista dall'articolo 3 per la tutela
giudiziale dei diritti connessi con il divieto di
discriminazione è modellata sui procedimenti d'urgenza di cui
agli articoli 669-bis e seguenti del codice di procedura
civile. Gli aspetti innovativi che rispetto al modello
codicistico sono presenti nel provvedimento non costituiscono
peraltro novità assolute, ripetendo schemi tratti dall'azione
contro la discriminazione razziale prevista dall'articolo 44
del citato testo unico sulla disciplina dell'immigrazione di
cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, in particolare
relativamente alla natura meramente eventuale della fase di
merito (comma 3), alla legittimazione degli enti collettivi
rappresentativi dei diritti e interessi del gruppo a cui
appartengono i soggetti lesi dalla discriminazione (comma 4),
alla possibilità per l'istante di fornire elementi di prova
basati su elementi relativi a fenomeni di carattere collettivo
(comma 5), all'incriminazione penale dell'elusione
dell'ordinanza che accoglie il ricorso (comma 6), alla
risarcibilità del danno non patrimoniale (comma 7). In
conclusione, in relazione agli aspetti processuali il
provvedimento non contiene istituti nuovi rispetto alla
legislazione vigente, ma comporta solo l'estensione e la
combinazione di regole proprie di procedimenti già
disciplinati.
Come già segnalato in precedenza, alcune disposizioni
contengono innovazioni linguistiche, peraltro già presenti
nella citata direttiva del Presidente del Consiglio dei
ministri del 27 marzo 1997.
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