XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2686
Onorevoli Colleghi! - Il mutualismo volontario, ovvero
il mutuo soccorso, è una realtà ormai consolidata di cui il
mondo sociale deve tenere adeguatamente conto.
Una realtà che in Italia, gradualmente, sta colmando
ritardi accumulati nel passato rispetto agli altri Paesi
europei.
Questo nonostante una legislazione di antica data che, pur
avendo operato bene per lunghissimi anni, non risponde più
alle esigenze contemporanee, con la conseguenza che gli
organismi del mutualismo volontario hanno dovuto "forzare"
determinate disposizioni di legge per potere operare o si sono
addirittura abbandonati ad una più o meno completa inerzia di
attività.
In considerazione dei risultati finora acquisiti dalla
mutualità volontaria e soprattutto in considerazione delle
potenzialità ancora inespresse, si rende necessaria, anche
perché da tempo attesa, la presentazione della proposta di
legge che, abrogando la legge n. 3818 del 1886 relativa alla
disciplina delle società operaie di mutuo soccorso e
l'articolo 18 della legge n. 59 del 1992, reca disposizioni
sulla mutualità volontaria integrativa, adeguate alla realtà
odierna del settore.
La proposta di legge si inserisce, in senso lato, nelle
norme finalizzate all'attuazione dell'articolo 45 della
Costituzione, laddove viene espressamente riconosciuta la
funzione sociale degli organismi a carattere di mutualità e
senza fini di speculazione privata.
Una proposta di legge, quindi, che mira alla tutela della
mutualità volontaria integrativa o mutuo soccorso nel suo
complesso.
In essa è evidenziata con forza l'attualità del mutuo
soccorso e la sua attività non lucrativa.
In particolare, si sostiene il principio secondo il quale
l'attività mutualistica non potrà e non dovrà mai essere
svolta su basi imprenditoriali organizzate. Infatti, la
Costituzione prevede un nuovo indirizzo giuridico che ha in
sostanza adottato formule che appagano molteplici aspirazioni
ed interessi, quali, ad esempio, la varie libertà politiche e
sociali.
Nel titolo III della parte prima della Costituzione si
afferma, infatti, non solo che la Repubblica tutela il lavoro
in tutte le sue forme ed applicazioni e cura la formazione e
la elevazione professionale dei lavoratori (articolo 35), ma
riconosce altresì la funzione sociale degli organismi a
carattere di mutualità e senza tini di speculazione privata
che naturalmente va promossa e favorita mediante opportune
leggi (articolo 45).
La proposta di legge sulle iniziative volontarie
integrative non può, quindi, che inserirsi nella
rappresentazione che la Costituzione fa della mutualità senza
fini di speculazione.
Con la proposta di legge non solo si è insistito sul
carattere non lucrativo degli organismi mutualistici volontari
di seguito denominati "organismi", o mutue volontarie, ma si è
voluto riportarle nella disciplina delle persone giuridiche
private che vanno tenute espressamente distinte, come dispone
l'articolo 4, dalle altre società o organismi aventi
un'attività economica lucrativa, siano esse imprese private,
pubbliche o cooperative.
Gli organismi, una volta differenziati dalle altre società
e ribadita l'esclusione di ogni fine speculativo, non possono
essere accostati ad altre società con attività
imprenditoriale.
La proposta di legge ribadisce in sostanza, con vigore, il
fine non lucrativo della mutualità volontaria o mutuo
soccorso.
La innovazione è invece sostanziale per quanto riguarda i
soggetti e le categorie che possono porre in essere organismi
mutualistici.
Troppo angusta appariva ormai da anni la dizione della
citata legge n. 3818 del 1886 che limitava ai soli operai la
costituzione delle mutue volontarie. Altre classi di
lavoratori e categorie di cittadini rimanevano isolate nei
robusti "steccati" della diffidenza conservatrice, steccati
ora abbattuti dalla nostra Costituzione aperta, nel
perseguimento dei fini, alle iniziative dell'intervento
pubblico quanto a quello non meno importante dell'attività
privata.
Ecco perché la presente proposta di legge, recependo un
indirizzo seguito in Italia e all'estero, ha esplicitamente
previsto che le mutue volontarie possono essere costituite tra
lavoratori dipendenti, liberi professionisti, studenti,
agricoltori, piccoli imprenditori, casalinghe ed altre
categorie di cittadini che usufruiscono o meno delle
assicurazioni sociali obbligatorie.
Al fine di agevolare, poi, la mutualità volontaria senza
fine di lucro sono state previste adeguate esenzioni e
detrazioni fiscali che non contrastano con la disciplina
vigente in materia.
Particolare rilievo si è voluto riservare alla definizione
delle finalità con l'affermazione della esclusiva specificità
degli organismi rispetto ad altri organismi similari comunque
aventi finalità diverse (articolo 3).
Si è ritenuto, altresì, utile recuperare il riconoscimento
giuridico con la iscrizione nello apposito registro (articolo
7) e con la previsione della eventuale amministrazione
giudiziaria (articoli 11 e 12). Si è riconosciuto anche il
gratuito patrocinio (articolo 16) per chiare finalità sociali
degli organismi.
Di rilievo non trascurabile appare anche l'esercizio del
piccolo credito ai soci previsto dall'articolo 15. Senza
rivendicare presuntuosamente l'esercizio di attività
creditizia, che è demandato ormai ad organizzazioni di grandi
risorse economiche (banche, casse di risparmio, banche
popolari e banche di credito cooperativo), le mutue volontarie
possono svolgere un compito che, pur essendo meramente
integrativo degli istituti di credito, garantisce, sia pure
entro tempi lunghi, un'azione moderatrice e contenitrice dei
costi del credito.
Rilievo particolare è stato riservato alla definizione
delle attività di controllo (articolo 20).
Novità assoluta e risposta ad una antica e fondamentale
esigenza, è la previsione della istituzione di una commissione
autonoma della mutualità volontaria presso il Ministero del
lavoro e delle politiche sociali (articolo 21).
Particolare attenzione si è voluta riservare alla
previsione di un coordinamento con la mutualità volontaria
europea in aderenza allo spirito dei tempi ed alla sua
evoluzione (articolo 22).
Nella gradualità della articolazione della proposta di
legge si è partiti dalla definizione della nuova disciplina
(articolo 1); sono state quindi previste le forme di
partecipazione agli organismi (articolo 2); sono state
precisate le finalità (articolo 3); si è accentuato il divieto
di ogni profitto (articolo 4); è stata definita la personalità
giuridica (articolo 5); è stata delineata l'importanza della
statuto sociale (articolo 6); è stata proposta la
registrazione degli organismi per assicurarne la dignità
giuridica (articolo 7); sono state dettate regole più consone
per l'amministrazione (articolo 8); sono stati imposti precisi
oneri per gli amministratori (articolo 9); si è dettata
disciplina per le assemblee dei soci (articolo 10); si è
invocata responsabilmente l'amministrazione giudiziaria in
caso di bisogno (articolo 11); sono stati previsti gli
interventi dell'autorità giudiziaria (articolo 12); sono state
proposte esenzioni e detrazioni fiscali (articolo 13); sono
state previste attività di piccolo credito per i soci
(articolo 15); è stato stabilito il gratuito patrocinio
(articolo 16); si è proposta l'assistenza sanitaria
integrativa (articolo 17); sono state previste agevolazioni
sociali alla pari di quanto stabilito per altri organismi di
partecipazione sociale (articolo 18); sono state previste
assicurazioni facoltative (articolo 19); è stato definito
l'organo di controllo (articolo 20); è stata prevista la
istituzione della commissione autonoma della mutualità
volontaria (articolo 21); è stato previsto il coordinamento
degli organismi operanti nell'ambito dell'Unione europea
(articolo 22); sono stati previsti contributi finanziari dello
Stato e delle regioni (articolo 23); sono state previste forme
di partecipazione degli organismi agli enti similari (articolo
24); sono state tenute presenti forme tipiche di gestione
interne degli organismi (articolo 25); è stata prevista
l'adozione del regolamento di attuazione della legge (articolo
26); sono state dettate alcune norme transitorie (articolo
27); è stata prevista la procedura da attuare in caso di
scioglimento di un organismo (articolo 28); è stata prevista
l'emanazione di leggi o regolamenti regionali in conformità ai
princìpi ed alle finalità della legge (articolo 29); è stata,
infine, prevista l'applicazione delle norme in materia del
codice civile per quanto non espressamente stabilito dalla
legge (articolo 30).
La filosofia della proposta di legge si ispira ai due
concetti fondamentali delle obbligazioni e dei crediti: "il
trasferimento del rischio" e "la ripartizione del danno".
"Il trasferimento del rischio" nacque nel settore dei
trasporti marittimi in occasione del trasferimento della merce
dal proprietario all'armatore della nave. Se la merce andava
distrutta (per naufragio, attacco dei pirati, confisca da
parte del nemico) era come se l'armatore l'avesse acquistata
al momento della partenza della nave e perciò doveva pagarne
il valore al proprietario. Il proprietario della merce, in
dipendenza di questo trasferimento del rischio, oltre al nolo
per il viaggio, doveva pagare il cosiddetto "premio
assicurativo".
"La ripartizione del danno" nacque, invece, in maniera
diversa. Impossibilitati a seguire la strada del trasferimento
del rischio da una persona ad un'altra contro il pagamento del
premio, i lavoratori del secolo scorso ritennero di poter, se
non coprire, almeno ridurre gli effetti degli eventi dannosi
ripartendo il rischio fra una pluralità di persone, tutte
soggette al verificarsi del rischio stesso (ad esempio, una
comunità di contadini, operanti nella stessa zona, per i
rischi più elementari che possono colpire l'agricoltura).
Sorsero così le prime forme di mutuo soccorso, il cui
meccanismo era ed è rimasto estremamente semplice; all'inizio
di ogni annata il partecipante versa una determinata quota da
destinare al socio o ai soci che nel corso dell'anno siano
colpiti da uno o più eventi dannosi previsti.
La differenza pratica fra i due concetti è la seguente: il
trasferimento del rischio si concretizza in una forma
commerciale, vale a dire nell'impresa di assicurazione; la
ripartizione del danno si esprime attraverso una forma
associativa, la stessa, cioè, sia dei più antichi sia dei più
moderni sistemi solidaristici volontari (società di mutuo
soccorso, mutue volontarie e casse integrative).
Si ribadisce la urgente necessità della istituzione della
commissione autonoma della mutualità volontaria che potrà
garantire un'armoniosa, utile opera di coordinamento tra gli
organismi e tra questi e gli enti che garantiscono forme di
assistenza obbligatoria, nonché eventualmente propone
iniziative, anche di carattere legislativo, che dovranno però
essere, ovviamente, prese su iniziativa degli organi sociali
competenti.
La proposta di legge è, in definitiva, il frutto ed il
risultato di una democratica volontà privatistica di integrare
l'attività pubblicistica nell'ambito di un razionale disegno
di stretta collaborazione sociale.
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