XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1979
Onorevoli Colleghi! - La questione universitaria è
ciclicamente all'ordine del giorno dell'agenda politica per i
problemi strettamente legati alla formazione e allo sviluppo
culturale, scientifico e tecnologico del Paese.
Inevitabilmente i vari provvedimenti finiscono per
focalizzarsi sui problemi dello stato giuridico dei docenti e
la riforma dei concorsi universitari è stata posta come
centrale per una rivitalizzazione del sistema della formazione
superiore e della ricerca scientifica: favorire l'avanzamento
dei ricercatori più preparati e l'adozione di sistemi di
valutazione analoghi a quelli in uso nei Paesi occidentali -
in particolare nei Paesi anglosassoni - è stato considerato un
obiettivo prioritario negli ultimi venti anni. Dal decreto del
Presidente della Repubblica n. 382 del 1980 alle recenti
innovazioni normative sui concorsi (legge n. 210 del 1998 e
regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica
n. 117 del 2000), vari sono stati i tentativi di garantire
sistemi concorsuali efficienti e tali da promuovere i più
meritevoli. Nella XIII legislatura si è passati dalla
dichiarazione d'intenti di impedire avanzamenti nei quali
prevalesse il localismo sul merito, ad una soluzione nella
quale non vi è nessuna connessione diretta tra esiti del
concorso (ridefinito come procedura di valutazione
comparativa) ed effetti che ne derivano per l'università e la
facoltà nel senso che la assunzione dei "mediocri" non
penalizza in modo diretto la facoltà che ha effettuato la
chiamata in termini di budget disponibile per i docenti,
di fondi per la ricerca, di possibilità di aumentare l'offerta
didattica, eccetera. In sostanza, una facoltà o un
dipartimento "virtuosi" hanno vantaggi modesti dalla loro
politica accademica; a ciò si aggiunga che la previsione del
parere vincolante del comitato regionale dei rettori su ogni
richiesta di modifica di politica di ciascun ateneo
(istituzione di un corso di laurea o di una scuola di
specializzazione) di fatto rimette la possibilità di farsi
concorrenza alle decisioni della maggioranza dei rettori delle
università di una certa regione, maggioranza che può
concordare una politica di "recessione" o di "blocco" di una
qualche università non facente parte della maggioranza. Questo
sistema è la negazione dell'autonomia ed è pertanto
contraddittorio con lo stesso dettato costituzionale, che nel
prevedere all'articolo 33 l'autonomia di università ed
accademie, vuole costituire un sistema permanente di
innovazione e criticismo culturale, scientifico e
tecnologico.
La presente proposta di legge parte dalla interpretazione
del concetto di autonomia universitaria, indica nella
competizione tra università la modalità per migliorare
drasticamente il sistema, identifica nel sistema
"accreditamento" delle strutture didattiche e di ricerca e dei
docenti (idoneità nazionale) la modalità di garanzia pubblica
sulla qualità delle istituzioni e della docenza. A valle di
questo sistema vi deve essere sul piano ordinamentale delle
singole università la libertà organizzativa e di reclutamento.
Completa il sistema la valutazione a posteriori dei risultati
e la connessa erogazione indicizzata delle risorse. Con queste
modalità di funzionamento è possibile adeguare l'università
italiana alla competitività formativa e scientifica
internazionale. La riforma del reclutamento e degli
avanzamenti nella docenza non può quindi che essere vista
all'interno di un sistema che vuole garantire innanzitutto
autonomia e libertà di elaborazione culturale dal lato della
istituzione e strutture idonee nonché docenti-ricercatori
preparati dal lato dei fruitori dell'offerta didattica. Gli
obiettivi da conseguire sono un aumento dei gradi di libertà
delle istituzioni e dei singoli docenti, un incremento di
efficienza ed efficacia ed un miglioramento del rapporto
costi-benefìci.
Lo strumento normativo e di governo del sistema è dunque
quello di un alleggerimento dei vincoli e dell'adozione per le
istituzioni di interesse pubblico (com'è quello della
formazione superiore) dello schema generale di "competizione
amministrata" tra erogatori di servizi, di seguito
semplificato nella tabella:
... (omissis) ...
L'adozione di un tale schema di politica di governo sta
portando profondi cambiamenti nei vari sistemi (università,
sanità, eccetera) ed allo schema va adeguata anche la politica
universitaria, riconducendo a questo sistema "liberale" di
autonomia e competizione regolata anche le innovazioni
introdotte nel recente passato.
Tra queste innovazioni vanno ricordate:
a) la legge 9 maggio 1989, n. 168, che ha dato la
possibilità alle università di differenziarsi per struttura di
governo mediante l'adozione di propri statuti;
b) la legge n. 537 del 1993, articolo 5
(finanziaria 1994), che ha modificato il tradizionale sistema
di finanziamento (pianta organica docente, pianta organica non
docenti, fondo di funzionamento, dottorati di ricerca,
edilizia, ricerca scientifica) introducendo il "fondo di
finanziamento ordinario" (FFO) (fondo omnicomprensivo)
determinato per ciascuna università attraverso indicatori con
relativa autonomia di allocazione interna delle risorse;
c) l'analisi ex post della efficienza ed
efficacia delle azioni delle singole università è effettuata
all'interno delle stesse (nuclei di valutazione interna: comma
22 dell'articolo 5 della legge n. 537 del 1993), e nel
complessivo sistema tramite un Osservatorio per la valutazione
del sistema universitario (istituito con lo stesso articolo 5,
comma 23, della legge n. 537 del 1993); l'Osservatorio (ora
Comitato nazionale per la valutazione del sistema
universitario, di cui all'articolo 2 della legge n. 370 del
1999) propone anche gli indicatori (tra l'altro identificando
gli indici di costo standard per area disciplinare e per
studente secondo l'area, il peso docente-equivalente per
gruppi di facoltà, eccetera) e le quote di riequilibrio:
1) indicatori per il FFO: domanda di formazione 50 per
cento; risultati della formazione 20 per cento; risultati
della ricerca 20 per cento; incentivi 10 per cento (riduzione
del tempo necessario per il conseguimento della laurea,
aumento del fondo di ricerca di ateneo, diminuzione della
quota di spese per il personale di ruolo rispetto al FFO);
2) quota di riequilibrio: 55 per cento per domanda di
formazione; 20 per cento per risultati della formazione; 25
per cento per risultati della ricerca;
3) fondi aggiuntivi per riequilibrio: accelerazione
riequilibrio per gli atenei più svantaggiati 67 per cento;
aumento del fondo di ricerca di ateneo 11 per cento; riduzione
del tempo necessario per il conseguimento della laurea 11 per
cento; diminuzione della quota di spese per il personale di
ruolo rispetto al FFO 11 per cento.
L'altra modifica rilevante intervenuta negli ultimi anni
riguarda le procedure concorsuali (legge n. 210 del 1998 e
regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica
n. 117 del 1998), nelle quali, oltre a prevedere la
proclamazione di due idonei per ciascun posto di professore a
concorso (tre idonei nella fase transitoria sino al 2000), è
stato introdotto il principio della predeterminazione dei
criteri di giudizio prima di procedere alle valutazioni di
merito. Rimane di fatto un organico di facoltà predeterminato,
scarsamente flessibile e con fissità di posizione dopo il
periodo di straordinariato.
Per quanto riguarda la ricerca scientifica d'interesse
nazionale si è avuto un decremento strisciante dell'entità dei
finanziamenti (invariati da anni) e si è tuttavia proceduto a
migliorare le modalità di analisi dei progetti di ricerca
attraverso il sistema in uso nelle agenzie di ricerca
internazionali (peer review in forma anonima).
Queste innovazioni devono essere valutate e ripensate o
integrate in relazione ai princìpi fondamentali del
liberalismo culturale, sostanzialmente ridisegnando un sistema
fondato su:
1) accreditamento delle strutture abilitate ad erogare
servizi (ricerca; didattica);
2) competizione tra erogatori di servizio (università,
facoltà, dipartimenti, strutture didattiche) entro regole
pre-definite;
3) allocazione delle risorse pubbliche in base ad
indicatori pre-definiti sulla base di costi standard per
studente, determinati su base internazionale (Unione europea)
e della valutazione dell'attività di ricerca;
4) libertà di reclutamento del personale docente,
tecnico ed amministrativo da parte degli erogatori accreditati
(in particolare prevedendo forme articolate di reclutamento
dei docenti con/senza tenure);
5) valutazione ex post dei risultati (di
ricerca e didattica);
6) correzione della allocazione delle risorse in base
alla valutazione dei risultati.
Gli articoli della proposta di legge trattano i diversi
punti dettando i princìpi generali e di semplificazione
normativa, incidendo su procedure e vincoli di legge che oggi
impediscono lo sviluppo del sistema universitario.
Accreditamento - Liberalizzazione dell'offerta
didattica.
L'accreditamento riguarda la dotazione minima di risorse
strutturali e di risorse umane (docenti-ricercatori, personale
tecnico, personale di supporto); l'offerta didattica (corsi di
laurea, corsi di laurea specialistica) viene svincolata dal
parere del comitato di coordinamento delle università della
regione, nel senso che il suddetto parere diviene consultivo,
salvo la verifica della sussistenza delle condizioni di
accreditamento (principio della "concorrenza leale").
L'accreditamento riguarda:
1) risorse umane minime (ad esempio almeno nove
professori-ricercatori di ruolo incardinati in un corso di
laurea, quindici in un corso di laurea specialistico);
2) risorse strutturali minime per grandi tipologie
didattiche normalizzate a cento studenti frequentanti
(biblioteche, sale di lettura, aule, laboratori per
esercitazioni, laboratori multimediali, laboratori
linguistici, strutture/dipartimenti/laboratori di ricerca,
eccetera) secondo indicatori minimi (analoghe strutture
didattiche nella Unione europea);
3) servizi generali minimi (mensa, segreterie
didattiche, eccetera).
Allocazione delle risorse pubbliche.
Deve avvenire secondo indicatori ed includendo tra questi
anche la "customer satisfaction" tramite una sorta di
"buono studente" (10-20 per cento di risorse che seguono gli
spostamenti di università dello studente anche in università
private).
Accreditamento, reclutamento e progressione di carriera
del personale docente.
Un sistema largamente in uso prevede tre figure di docenti
(professori di I e II fascia e professori-ricercatori), con
modifica pertanto dello stato giuridico dei ricercatori.
L'ingresso tra i professori-ricercatori avviene dopo aver
conseguito l'idoneità nazionale tramite concorso pubblico
nazionale d'idoneità bandito dal Ministero dell'istruzione,
dell'università e della ricerca in apposite sessioni annuali.
Da questo punto in poi si aprono due possibili canali per la
progressione di carriera che rispondono a due esigenze
legittime e ineludibili. La prima esigenza è quella di
incentivare e premiare l'impegno didattico e scientifico dei
professori-ricercatori e dei professori associati. Questa
esigenza viene soddisfatta assicurando loro la possibilità
che, decorso un certo periodo di tempo (sedici anni), si è
comunque sottoposti a concorso riservato, con procedure
indette dalla facoltà, per poter transitare, se valutati
idonei, rispettivamente nel ruolo dei professori associati e
nel ruolo dei professori ordinari. La seconda esigenza è
quella di sollecitare e premiare l'eccellenza accademica.
Questa esigenza viene soddisfatta offrendo la possibilità di
accelerare la progressione. A tale scopo il Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca bandisce
appositi concorsi d'idoneità nazionali: trattandosi di
premiare l'eccellenza i concorsi sono banditi ad anni alterni
e con cadenza biennale, per professori associati e per
professori ordinari, e per un numero di idonei ristretto. In
sostanza il Ministero interviene, mediante l'idoneità, solo
per accreditare l'ingresso nel segmento iniziale della docenza
e per l'eccellenza. Le normali progressioni di carriera
competono alle facoltà.
Le idoneità hanno durata quinquennale e validità senza
termine se un docente è chiamato nel quinquennio da una
università italiana oppure di altro Paese membro della Unione
europea.
Per tutti quelli che si immettono nel circuito della
docenza universitaria ex novo il reclutamento avviene
mediante contratto variabile tramite lo strumento
dell'indennità di risultato. Le università o facoltà o
dipartimenti (secondo lo statuto) reclutano senza termine
oppure a termine (massimo cinque anni), dopo di che vi possono
essere rinnovi di durata variabile (tre, cinque o dieci anni);
il contratto deve prevedere uno stipendio minimo di legge ed
aggiunzioni negoziate in base agli impegni convenuti; deve
essere previsto un reclutamento anche part time. In
sostanza, per i docenti già in servizio alla data di entrata
in vigore della legge, e che anche successivamente
progrediscono nella carriera, non si applica questa normativa.
Questo è in linea con quanto l'esecutivo sta tentando di
introdurre, in generale, nel mondo del lavoro, dove per i
nuovi assunti si prevede di non applicare le garanzie di cui
gode chi attualmente è in attività. Comunque, tenuto conto
della struttura anagrafica della docenza universitaria
attualmente in servizio, si può prevedere che nell'arco di
qualche quinquennio la nuova tipologia di assunzione sarà
largamente prevalente.
Valutazione ex post dei risultati (didattica).
Vanno identificati alcuni indicatori:
1) durata del percorso formativo a durata legale;
2) qualità della formazione;
3) applicazione dei criteri di indexing (durata
legale, abbandoni, qualità del prodotto) per "premiare" le
università, riportando peraltro la classifica delle facoltà
per efficacia didattica.
Valutazione ex post dei risultati (ricerca).
La facoltà di costruire "indicatori condivisi" per i
settori umanistici, giuridici, eccetera (diversamente dai
settori scientifico-tecnologici, nei quali vale il sistema
delle pubblicazioni indexate) richiede che nel prossimo
triennio si dia luogo a:
1) predisposizione di indicatori per grandi aree;
2) applicazione degli indicatori dividendo le facoltà in
terzili, con riversamento di risorse dal terzile
inferiore a quello superiore;
3) applicazione dei criteri di indexing per
"premiare" le università, riportando peraltro la classifica
delle facoltà per efficacia scientifica al termine del
triennio sperimentale.
Correzione della allocazione delle risorse.
La correzione della allocazione delle risorse deve tenere
conto anche delle aree con indicatori "bassi" (in generale le
università meridionali): per queste università "accordi di
programma" a tempo dovranno porre gli obiettivi da
raggiungere.
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