XIV LEGISLATURA

RELAZIONE - N. 1798-C-bis



        Onorevoli Colleghi! - E' necessario procedere ad una opera di riforma organica della legislazione ambientale italiana.
        Da un lato è in discussione la definizione stessa del termine ambiente, dell'approccio da un punto di vista dei valori e dell'etica; delle conseguenti responsabilità del genere umano verso l'ambiente.
        Il tema si presenta sia nei principi fondativi della Costituzione dell'Unione Europea, così come nei principi guida della Costituzione del nostro Paese.
        Numerose direttive comunitarie, succedutesi negli ultimi anni, hanno inoltre innovato profondamente la legislazione in materia.
        La gestione dell'acqua, dell'aria, dei rifiuti, ad esempio, sono state oggetto di profonda innovazione nella legislazione. In materia ambientale, appare ormai predominante il diritto comunitario.
        Il nostro Paese, pure tra mille ritardi e difficoltà ha aderito al protocollo di Kyoto; si tratta di tradurre gli impegni conseguenti in provvedimenti legislativi.
        Negli anni dei Governi dell'Ulivo (soprattutto durante la XIII Legislatura), l'Italia ha recepito numerose direttive comunitarie, trasformandole in legge: è il caso, ad esempio, dei rifiuti e dell'acqua.
        Al contrario, in questi due anni si è proceduto a legiferare in modo disorganico, con un unico segno politico: l'ambiente viene considerato un ostacolo alle politiche dello sviluppo e alla modernizzazione della rete infrastrutturale italiana.
        Si è proceduto così a rendere incerta l'applicazione della legislazione in materia di rifiuti; le nuove norme che ridefiniscono il termine stesso di rifiuto appaiono in contrasto con le direttive comunitarie in materia, così dicasi per i provvedimenti in materia di rifiuti ospedalieri.
        Le normative in materia di valutazione di impatto ambientale, varate in occasione dell'approvazione della Legge obiettivo o delle leggi in materia di energia, costituiscono un pericoloso vulnus rispetto al diritto comunitario.
        Riconosciamo quindi la necessità di intervenire organicamente, anche attraverso lo strumento della delega, sulla legislazione ambientale.
        Si creano tuttavia due problemi:

            il segno politico e programmatico di tale intervento;

            la constatazione che non tutta la legislazione ambientale va riscritta radicalmente.

        Riteniamo si debba riordinare e coordinare, mediante la redazione di testi unici, la disciplina legislativa in materia di:

            1) gestione dei rifiuti, a partire dalla ridefinizione del termine di rifiuto;

            2) tutela delle acque dall'inquinamento e gestione delle risorse idriche, soprattutto al fine di rafforzare la convinzione che l'acqua è un bene pubblico indisponibile, a differenza della gestione del ciclo idrico integrato che può essere affidata ad opportuni processi di liberalizzazione, anche al fine di reperire risorse finanziarie (pubbliche e private) per realizzare gli ingenti investimenti dei quali abbisogna il nostro Paese;

            3) difesa del suolo e lotta alla desertificazione;

            4) gestione delle aree protette;

            5) tutela dell'aria e riduzione delle emissioni in atmosfera, procedendo sollecitamente a rispettare gli impegni che il nostro Paese si è assunto al momento della sottoscrizione del Protocollo di Kyoto.
          Altre tematiche vanno invece diversamente o integralmente disciplinate, integrate e ridefinite:

            1) tutela risarcitoria contro i danni all'ambiente e reati ambientali e bonifica dei siti inquinati; si tratta di definire una legislazione che, anche applicando modelli sperimentati in altri Paesi occidentali, aiuti il processo di recupero del territorio, dia certezza alla Magistratura, e alle istituzioni locali nella lotta all'abusivismo e ad ogni attentato contro i beni ambientali;

            2) procedure per la valutazione di impatto ambientale (VIA), per la autorizzazione ambientale integrata (IPPC) e per la valutazione ambientale strategica (VAS), recependo le normative comunitarie in materia. Va sottolineato come l'Italia sia inadempiente in materia ed oggetto di numerose procedure di infrazione comunitaria per l'applicazione della valutazione di impatto ambientale;

            3) tutela del mare e dell'ambiente marino nazionale;

            4) strumenti economici, fiscali e finanziari per la tutela dell'ambiente e per lo sviluppo sostenibile.

        Nella redazione dei testi unici, o delle nuove leggi si ritiene che debbano essere seguiti i seguenti criteri e principi direttivi generali:

                a) garantire la salvaguardia, la tutela e il miglioramento della qualità dell'ambiente; la protezione della salute umana; l'utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali; la promozione sul piano internazionale delle norme destinate a risolvere i problemi dell'ambiente a livello locale, regionale, nazionale, comunitario e mondiale come indicato dall'articolo 174 del trattato dell'Unione Europea;

                b) coordinamento, con l'invarianza del gettito, delle misure e degli interventi che prevedono incentivi e disincentivi, finanziari o fiscali, volti a sostenere, ai fini della compatibilità ambientale, l'introduzione e l'adozione delle migliori tecnologie disponibili, così come definite dalla direttiva 96/61/CE, tesi a rendere più efficienti le azioni di tutela dell'ambiente, a sostenere accordi volontari tra amministrazioni ed imprese finalizzati alla tutela ambientale al risparmio e all'efficienza energetica, nonché agevolare fiscalmente l'emissione di titoli finalizzati alla raccolta di risorse finanziarie da utilizzare per la tutela dell'ambiente;

                c) piena e coerente attuazione delle direttive comunitarie, al fine di garantire elevati livelli di tutela dell'ambiente e di contribuire in tale modo alla stessa competitività dei sistemi territoriali e delle imprese, evitando fenomeni di distorsione della concorrenza;

                d) applicazione dei seguenti principi: il principio di prevenzione, tendente ad evitare la creazione di inquinanti o danni ambientali; il principio di precauzione, affinché di fronte a pericoli di danni gravi o irreparabili la mancanza di piena certezza scientifica non impedisca l'adozione di misure efficaci per la prevenzione dei rischi; il principio di correzione e riduzione, per quanto possibile, degli inquinamenti e dei danni ambientali che si siano già verificati; il principio chi inquina paga, fermi restando gli interventi pubblici diretti a promuovere il risanamento ambientale e l'adozione di nuove tecnologie;

                e) previsione di misure che assicurino la tempestività e l'efficacia dei piani e dei programmi di tutela ambientale, nonché dei controlli e dei monitoraggi ambientali anche attraverso la valorizzazione delle funzioni svolte dal sistema delle agenzie, con particolare riferimento al controllo preventivo;

                f) garanzia di una più efficace tutela in materia ambientale anche mediante il coordinamento e l'integrazione della disciplina del sistema sanzionatorio, amministrativo e penale, fermi restando i limiti di pena e l'entità delle sanzioni amministrative già stabiliti dalla legge;

                g) semplificazione, anche mediante l'emanazione di regolamenti, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, delle procedure relative agli obblighi di dichiarazione, di comunicazione, di documenti o di codificazione in materia ambientale;

                h) riaffermazione e valorizzazione del ruolo delle Regioni, sia in termini legislativi che amministrativi, adeguando le disposizioni legislative a quanto previsto dall'articolo 117 della Costituzione e tenendo conto della interconnessione della normativa in materia di tutela dell'ambiente con la normativa in materia di governo del territorio, alla valorizzazione del controllo preventivo del sistema agenziale, nonché alla promozione delle componenti ambientali nella formazione e nella ricerca;

                i) adozione di strumenti economici volti ad incentivare l'adesione delle imprese, con particolare riferimento a quelle piccole o medie, ai sistemi di certificazione ambientale secondo le norme EMAS o in base al Regolamento 761/2001/CE, del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2001 e ad estendere il ricorso ad accordi volontari; introdurre agevolazioni amministrative negli iter autorizzativi e di controllo per le imprese certificate secondo le predette norme EMAS o in base al citato Regolamento 761/2001/CE, prevedendo, ove possibile, il ricorso all' autocertificazione.

        Andranno inoltre rispettati i seguenti principi e criteri specifici:

                a) in applicazione alle direttive comunitarie in materia, arrivare ad una definizione certa del termine "rifiuto"; nelle attività di gestione dei rifiuti deve essere garantita una elevata protezione dell'ambiente e della salute umana nonché l'efficienza nei controlli al fine di contrastare l'elusione e la violazione degli obblighi di smaltimento; la gestione dei rifiuti deve conformarsi ai principi di responsabilità condivisa di tutti i soggetti coinvolti, dalla produzione, alla distribuzione, all'utilizzo e al consumo di beni da cui originano i rifiuti; deve essere favorita, in via prioritaria, la prevenzione e la riduzione della produzione e della pericolosità dei rifiuti nonché perseguita la riduzione dello smaltimento finale, in particolare modo l'uso della discarica, potenziando le attività di riutilizzo, di riciclaggio e di recupero di materia ed energia dai rifiuti; lo smaltimento deve essere effettuato in impianti che garantiscano un alto grado di protezione dell'ambiente e della salute umana; deve essere realizzata l'autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti urbani in ambiti territoriali ottimali e dei rifiuti speciali a livello nazionale; deve essere promosso, nelle operazioni di recupero e smaltimento, l'uso delle migliori tecnologie a disposizione e la specializzazione tecnologica degli impianti; al fine di favorire la prevenzione ed il recupero dei rifiuti possono essere impiegati strumenti economici e fiscali ovvero stipulati specifici accordi e contratti di programma tra le autorità competenti e i soggetti economici interessati prevedendo agevolazioni amministrative, fiscali ed economiche; bisogna assicurare l'unitarietà della gestione dei rifiuti urbani all'interno degli ambiti territoriali da attuarsi anche a mezzo di più soggetti operativi per sub-ambiti o per specializzazioni di servizio; garantire l'applicazione omogenea sul territorio nazionale della tassa sullo smaltimento e della tariffa sui rifiuti urbani, anche mediante la revisione dell'istituto per quanto riguarda le modalità di affidamento della riscossione da parte degli enti locali; rafforzare gli strumenti di informazione alla cittadinanza, anche al fine di incentivare la raccolta differenziata;

                b) accelerare le procedure per la bonifica ed il riuso dei siti contaminati, allo scopo lo Stato deve destinare le necessarie risorse finanziarie incentivando inoltre il ricorso a risorse finanziarie e private, particolare attenzione va destinata agli interventi per la messa in sicurezza e la bonifica dei siti contaminati da amianto; va istituito un fondo nazionale di sicurezza, finanziato mediante un'imposta a carico dei fabbricanti di prodotti chimici, petroliferi e potenzialmente inquinanti e, comunque, delle imprese che producono rifiuti tossici, commisurata alla pericolosità dei prodotti ed all'adozione da parte delle imprese medesime delle migliori tecnologie per la riduzione dell'impatto ambientale, da utilizzare per la bonifica dei siti contaminati da aziende non più operanti o da soggetti ignoti;

                c) dare piena attuazione alla gestione del ciclo idrico integrato, semplificando i procedimenti, anche mediante l'emanazione di regolamenti, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, al fine di renderli rispondenti alle finalità ed agli obiettivi fondamentali definiti dalla legge 5 gennaio 1994, n. 36 e dalla direttiva 2000/60/CE; promuovere il risparmio idrico favorendo l'introduzione e la diffusione delle migliori tecnologie per l'uso e il riutilizzo della risorsa, anche attraverso l'incentivazione delle doppie condutture e degli acquedotti industriali; pianificare, programmare ed attuare interventi diretti a garantire la tutela e il risanamento dei corpi idrici superficiali e sotterranei, previa ricognizione degli stessi al fine di renderli rispondenti alle finalità e agli obiettivi del decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152, accelerare la piena attuazione della gestione del ciclo idrico integrato a livello di ambito territoriale ottimale nel rispetto dei principi di regolazione e vigilanza definiti a livello statale e regionale, come previsto dalla legge n. 36 del 1994 e dalla direttiva 2000/60/CE, semplificando i procedimenti e precisando i poteri sostitutivi; prevedere, nella costruzione e sostituzione di nuovi impianti di trasporto e distribuzione dell'acqua, l'obbligo di utilizzo di sistemi anticorrosivi di protezione delle condotte, sia interni che esterni; favorire il ricorso alla finanza di progetto per la costruzione di nuovi impianti;

                d) mantenere l'impianto normativo delineato dalla legge 183 del 1989 nel rispetto dei seguenti criteri: mantenere l'unitarietà fisica dei bacini idrografici prevedendo, nel contempo, il conferimento di maggiori compiti e funzioni alle regioni e agli enti locali; superare la distinzione dei livelli delle Autorità di bacino prevedendo un modello organizzativo-istituzionale unico di autorità che tra l'altro assicuri uniformità di criteri e di metodologie di intervento sull'intero territorio nazionale; garantire una adeguata autonomia finanziaria delle Autorità di bacino; ricondurre il procedimento di formazione del piano di Bacino all'interno dell'Autorità di bacino consolidando le capacità prescrittive di queste e potenziando la fase di partecipazione degli enti locali, delle regioni e dei diretti interessati alla formazione del piano medesimo; prevedere modalità uniformi per l'analisi del rischio idrogeologico; potenziare i meccanismi volti ad assicurare un'adeguata conoscenza geologica del territorio; inserire tra i corpi dell'Autorità di bacino il rilascio delle concessioni di derivazione delle acque pubbliche, tenendo in particolare conto di quanto previsto dall'articolo 2, comma 15 e dall'articolo 3 della direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro per l'azione comunitaria in materia di acque; rafforzare gli strumenti di informazione alla cittadinanza dando particolare rilevanza al ruolo svolto dal volontariato; confermare i principi e le finalità della legge n. 183 del 1989, adeguando la normativa anche secondo le proposte contenute nel documento conclusivo della indagine conoscitiva sulla difesa del suolo approvata nel corso della XIII legislatura; rimuovere gli ostacoli che rallentano il conseguimento della piena operatività degli organi amministrativi e tecnici preposti alla tutela ed al risanamento del suolo e del sottosuolo superando la sovrapposizione tra i diversi piani settoriali di rilievo ambientale e coordinandoli con i piani urbanistici; valorizzare il ruolo e le competenze degli organismi a composizione mista statale e regionale; adeguare la disciplina sostanziale e procedurale dell'attività di pianificazione, programmazione ed attuazione di interventi di risanamento idrogeologico del territorio e della messa in sicurezza delle situazioni a rischio; adeguare la disciplina sostanziale e procedurale della normativa e delle iniziative finalizzate a combattere la desertificazione, anche mediante l'individuazione di programmi utili a garantire maggiore disponibilità della risorsa idrica ed il riuso della stessa; semplificare il procedimento di adozione ed approvazione degli strumenti di pianificazione con la garanzia della partecipazione di tutti i soggetti istituzionali coinvolti e la certezza dei tempi di conclusione dell'iter procedimentale; garantire l'attuazione del Piano nazionale per la lotta alla siccità e alla desertificazione e delle attività previste dalle deliberazioni del CIPE del 21 dicembre 1999 e del 3 maggio 2001;

                e) confermare i principi e le finalità della legge n. 394 del 1991; estendere la percentuale di territorio e di ambienti marini sottoposti a tutela, conservazione e valorizzazione ambientale ai sensi della legge 6 dicembre 1991, n. 394 e della legge 31 dicembre 1982, n. 979, mediante inserimento di ulteriori aree, terrestri e marine, di particolare pregio; articolare le misure di salvaguardia in relazione alle linee fondamentali della Carta della Natura, classificando le aree protette sulla base dei principi e delle finalità stabiliti dalla legge n. 394 del 1991 e valorizzare le specificità delle diverse situazioni territoriali; favorire lo sviluppo di forme di autofinanziamento tenendo in considerazione le diverse situazioni geografiche, territoriali e ambientali delle aree protette; favorire l'uso efficiente ed efficace delle risorse assegnate alle aree protette dallo Stato, dalle Regioni e dagli Enti locali; favorire la conclusione di accordi di programma con le organizzazioni del terzo settore, dell'industria, artigianato, agricoltura e commercio, finalizzati alla conservazione e alla valorizzazione del patrimonio naturale delle aree e allo sviluppo di attività economiche compatibili con le finalità istitutive dei parchi;

                f) per quanto riguarda la disciplina delle ipotesi di danno ambientale:

                1) conferma del principio generale della risarcibilità del danno ambientale, intesa come stabile e significativo deterioramento di una o più componenti ambientali o di interi ecosistemi;

                2) adozione di un regime generale di responsabilità basata sulla colpa;

                3) individuazione specifica delle attività alle quali si applichi un regime speciale fondato sulla responsabilità oggettiva per rischio aggravato, secondo la convenzione di Lugano sulla responsabilità per attività pericolose, sottoscritta dall'Italia in data 21 giugno 1993;

                4) previsione del carattere prioritario del ripristino della situazione anteriore all'illecito, salvo il risarcimento per il mancato godimento fino a data del ripristino; qualora il ripristino della situazione anteriore non sia tecnicamente o economicamente conveniente, il risarcimento, su motivata richiesta dei soggetti di cui al punto 5, sarà commisurato al costo degli interventi necessari ai fini della riduzione delle conseguenze dell'evento nonché ai costi del ripristino e del mancato godimento fino alla data di ripristino; qualora il ripristino non sia tecnicamente possibile, il risarcimento potrà essere commisurato alla prestazione di risorse naturali equivalenti a quelle danneggiate;

                5) attribuzione dell'azione per danno ambientale allo Stato ed agli enti territoriali e, limitatamente all'azione di ripristino, alle associazioni ambientaliste che rispondano a requisiti di stabile ed adeguata rappresentanza degli interessi collettivi e diffusi coinvolti;

                6) previsione dell'azione interdittiva dell'attività illecita in caso di danno continuativo o di minaccia di grave danno:

                7) previsione del principio di solidarietà nel caso di concorso nell'evento di danno di una pluralità di soggetti, salvi i casi di prova liberatoria da parte del concorrente in ordine al contributo alla causazione ed alla misura parziale del danno singolarmente prodotto;

                8) attribuzione dell'ammontare del risarcimento al fondo di cui al punto 11 e, comunque, previsione di un vincolo di destinazione per la realizzazione delle opere di risanamento relative all'evento dannoso per il quale è stato ottenuto il risarcimento;
                9) definizione dei criteri per l'agevolazione della prova del nesso di causalità tra evento e danno;

                10) previsione di forme di assicurazione obbligatoria ovvero di prestazione di garanzie finanziarie equivalenti come condizione per ottenere o mantenere un'autorizzazione all'esercizio di attività potenzialmente pericolose o dannose per l'ambiente;

                11) previsione di un fondo collettivo di indennizzo per danni non imputabili a soggetti individuati o, in concreto, non risarciti; il fondo è alimentato dallo Stato e dai settori interessati; al fondo affluiranno, con vincolo di destinazione, i risarcimenti derivanti dalle azioni per danno ambientale;

                g) completare il recepimento delle direttive 85/337/CE e 96/11/CE in materia di VIA e recepire la direttiva 2001/42/CE in materia di valutazione ambientale strategica; semplificare, anche mediante l'emanazione di regolamenti, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, le procedure di VIA; anticipare le procedure di VIA alla prima presentazione del progetto dell'intervento da concludersi con valutazione specifica sul progetto definitivo; introdurre un sistema di controlli idoneo ad accertare l'effettivo rispetto delle prescrizioni impartite in sede di valutazione; garantire il completamento delle procedure in tempi certi, fermi restando i termini per la presentazione di istanze, osservazioni o pareri sull'opera soggetta a valutazione da parte di enti pubblici o singoli cittadini, ai sensi dell'articolo 6 della legge n. 349 dell'8 luglio 1986; introdurre meccanismi di coordinamento tra la procedura di VIA e quella di VAS; prevedere l'estensione della procedura di autorizzazione ambientale integrata ai nuovi impianti lasciando impregiudicate le disposizioni della direttiva 85/377/CE e del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 27 dicembre 1988, individuando nel Ministero dell'ambiente e del territorio l'autorità competente per il rilascio dell'autorizzazione unica ed identificando i provvedimenti autorizzatori assorbiti da detta autorizzazione; adottare misure di coordinamento tra le procedure di VIA e quelle di autorizzazione ambientale integrata nel caso di impianti sottoposti ad entrambe le procedure, al fine di evitare duplicazioni e sovrapposizioni; accorpare in un unico provvedimento di autorizzazione le diverse autorizzazioni ambientali, nel caso di impianti non rientranti nel campo di applicazione della direttiva 96/61/CE del Consiglio del 24 settembre 1996, ma sottoposti a più di una autorizzazione ambientale settoriale;

                h) estendere l'uso di strumenti economici, finanziari e fiscali che incentivino e sostengano la disponibilità degli operatori economici ad attuare comportamenti e ad utilizzare tecnologie e processi produttivi che garantiscano una migliore tutela dell'ambiente; gli strumenti economici, finanziari e fiscali devono essere, ove possibile, coordinati con le misure adottate dalla Unione Europea; l'utilizzazione degli strumenti economici deve avere come obiettivo un rapporto equilibrato e virtuoso tra la tutela dell'ambiente e la competitività delle imprese; nel caso di nuove imposte con finalità ambientali, il gettito deve essere preferibilmente destinato ad attività di ripristino ambientale o di incentivazione delle migliori tecnologie disponibili, e deve comunque essere rispettato il principio della neutralità fiscale, per cui il carico fiscale complessivo non può essere aggravato; nella adozione di strumenti economici, particolare attenzione va indirizzata a soluzioni concertate e ad accordi volontari tra amministrazioni e imprese, nonché ad incentivare l'adesione delle imprese ai sistemi di certificazione ambientale, con particolare riferimento al Regolamento europeo EMAS; agevolare fiscalmente l'emissione di titoli finalizzati alla raccolta di risorse finanziarie da utilizzare per la tutela ambientale; gli effetti economici e ambientali derivanti dall'utilizzazione degli strumenti economici devono essere adeguatamente controllati.
        Pur rispettando il diritto del Governo a chiedere e ad esercitare la delega ad operare su queste materia, si ritiene, tuttavia, che non vada espropriato il ruolo del Parlamento, nonché del sistema delle autonomie locali.
        Si ripropone pertanto, anche in questa sede, l'opportunità di istituire una Commissione parlamentare, composta da venti senatori e venti deputati, nominati rispettivamente dai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, su designazione dei gruppi parlamentari.
        La Commissione dovrebbe avere il compito di seguire, assieme ai delegati del Governo, la costruzione e l'iter dei provvedimenti che il Governo intenda adottare in virtù della delega.
        In particolare, la Commissione:

            a) esprime i pareri previsti dalla legge;

            b) verifica periodicamente lo stato di attuazione delle riforme previste dalla legge e ne riferisce alle Camere.

        Si ritiene infine fondamentale ribadire forti perplessità per l'avere inserito, nel contesto di un provvedimento di delega, norme e misure di diretta applicazione, finalizzate in prevalenza a definire questioni di scarsa importanza. Sarebbe pertanto opportuno sopprimere tutti i commi dell'articolo 1 che contengono misure di diretta applicazione; tra tali misure, poteva peraltro costituire una buona occasione di confronto la sola normativa relativa ai servizi pubblici locali, che tuttavia risulta essere già entrata in vigore, essendo inserita nell'articolo 14 del decreto-legge n. 269 del 2003, recante le disposizioni di accompagnamento alla manovra finanziaria per il 2004.

        Onorevoli colleghi, per queste ragioni, ancorché solo accennate, non proponiamo un testo alternativo, ma la non approvazione del provvedimento all'esame dell'Assemblea.

Relatore di minoranza, Michele VIANELLO


Frontespizio