XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1771
Onorevoli Colleghi! - Il delitto previsto e punito
dall'articolo 501 del codice penale, inserito nel titolo VIII
del libro II del codice medesimo, fa parte del discusso
compendio di norme che puniscono i delitti contro l'economia
pubblica, l'industria ed il commercio.
La costruzione di un apposito titolo accorpante la
normativa penale in materia economica, anche se
sostanzialmente eterogenea, esprimeva l'esigenza di dare
corpo, come dichiarato nella stessa relazione ministeriale al
progetto del codice, alla visione politica dominante all'epoca
della sua emanazione, che individuava nell'economia nazionale,
unitariamente intesa, l'oggetto giuridico della tutela
penale.
Venuto meno il sistema corporativo, non è stata esclusa la
possibilità di utilizzare le stesse previsioni nella diversa
situazione politica ed economica, sulla base della ovvia
considerazione che il presidio e la tutela degli interessi
economici generali rispondono alle esigenze di qualsiasi
ordinamento.
L'economia pubblica viene intesa, codicisticamente, non
già in contrapposizione a quella privata, ma come insieme
delle attività economiche che si svolgono nella nazione (si
veda Pedrazzi, Economia pubblica, industria e commercio,
ed. XIV, 278).
All'interno del titolo convivono fattispecie che, per il
loro gigantismo, e cioè per connotati macroeconomici del danno
o del pericolo penalmente rilevante, non hanno trovato una
previsione nelle fattispecie relative a rapporti di natura
microeconomica tra singoli soggetti: nella relazione al
progetto definitivo al codice (parte II, 1929) si fa
riferimento a delitti che "prevalentemente offendono
l'interesse sociale al mantenimento di una salda economia
pubblica, ed al normale ed ordinato svolgimento delle
industrie e dei commerci nazionali".
Il cosiddetto "mercato globale" e l'impressionante
"finanziarizzazione" dell'economia hanno riconferito attualità
ai delitti contro l'economia pubblica, l'industria ed il
commercio, rilanciando una normativa che, ai più, sembrava
"datata" e che tutti consideravano una "scoria" residuale
della visione corporativa generale dell'ordinamento.
La fase che stiamo attraversando è caratterizzata
dall'allontanamento del piccolo risparmiatore dai titoli di
Stato che, se da una parte contribuisce al contenimento del
debito pubblico sub specie di compressione degli
spaventosi interessi che lo Stato doveva riconoscere
all'investitore-risparmiatore, dall'altra ha generato una
nuova gamma di problemi, derivanti dallo spostamento del
risparmio sui titoli quotati in borsa e sulla vastissima gamma
di prodotti finanziari offerti da un mercato che ogni giorno
si arricchisce e che, nel contempo, si complica.
E' noto che l'accesso alla borsa non è caratterizzato
fortemente (ma forse non lo è mai stato del tutto
caratterizzato!) dal rispetto del principio istituzionale del
mercato borsistico, nato - è bene ricordarlo e sottolinearlo -
per finanziare le imprese caratterizzate da grandi e positive
progettualità, essendo invece fortissima la tentazione
speculativa pura e semplice, e cioè quel "mordi e fuggi" che
consente di sperare in una rapida e, contemporaneamente, forte
remunerazione del capitale investito.
La platea degli investitori, in ogni caso, ha raggiunto
dimensioni ragguardevolissime ed il volume degli scambi, oggi,
costituisce un dato importante dell'economia nazionale,
ancorché distante dai volumi che caratterizzano le grandi
borse dei Paesi occidentali. Se a tale considerazione si
aggiungono i difetti strutturali della borsa italiana, i cui
valori tendono ad essere, spesso, virtuali e certamente non
ancorati alla sostanziale solidità dei titoli ammessi e
quotati, è evidente che il legislatore deve intervenire per
reprimere in modo adeguato quelle "incursioni speculative"
che, esorbitando dalla legittimità, rischiano di creare veri e
propri disastri sociali, coinvolgenti milioni di piccoli
risparmiatori.
La libera circolazione dei capitali ha accentuato oltre
ogni limite l'iniziativa finanziaria che, pur essendo
caratterizzata da un rischio fisiologico, deve allestire una
strumentazione giuridica in grado di prevenire o comunque di
reprimere le attività creanti il rischio patologico. Per così
dire, la "forbice" si è allargata: da una parte operano grandi
potentati finanziari, spesso sorretti da un contiguo e
compiacente potere politico, e dall'altra il cosiddetto "parco
buoi", alimentato dalla comprensibile e legittima esigenza di
trovare allocazione redditualmente soddisfacente per la
propria massa di risparmio ma certamente non attrezzato per
comprendere i grandi movimenti delle borse mondiali e della
borsa italiana: regolarmente le risorse della seconda
categoria di investitori, polverizzata in milioni di soggetti
che investono somme modeste (ma importanti nell'economia della
loro vita), alimentano e irrobustiscono le risorse della prima
categoria, organizzata in circolo ristretto ed assolutamente
impermeabile.
Il problema non è semplicemente sociale o morale o
scolastico o accademico, ma terribilmente reale. Il presidente
della Commissione nazionale per la società e la borsa
(CONSOB), professor Luigi Spaventa, in occasione dell'annuale
presentazione del bilancio sulle attività della Borsa
italiana, svoltasi a Milano in data 10 aprile 2000, ha
denunciato gravissime turbative di mercato ed altrettanto
gravi manipolazioni dei prezzi, affermando testualmente: "Le
anomalie di prezzo restano un fenomeno diffuso, nonostante
abuso di informazioni privilegiate (insider trading) e
manipolazione (aggiotaggio) siano reati nel nostro
ordinamento".
Il professor Luigi Spaventa, scendendo nel particolare, ha
riferito che monitorando le offerte pubbliche di acquisto e le
cessioni di pacchetti di controllo avvenute nel corso del
1999, la CONSOB ha rilevato sistematicamente anomali e
sospetti incrementi dei corsi nell'8 per cento dei casi di OPA
e nel 10 per cento dei casi di cessione del controllo.
La presente proposta di legge nasce appunto dalle
considerazioni autorevoli provenienti dal presidente della
CONSOB, semplicemente confermative, peraltro, di ciò che può
considerarsi a tutti gli effetti un "fatto notorio". La
metodicità nella commissione di tali reati, la loro
reiterazione quotidiana e la sostanziale impunità di cui
godono gli agenti, certamente derivano dalla evidente
inadeguatezza della normativa penale vigente nel nostro
ordinamento.
L'allarme sociale che generano queste fattispecie
delittuose è grande: le anomale fluttuazioni dei mercati
borsistici ci pongono ogni volta, di fronte a perdite di
decine di migliaia di miliardi di lire, subìte non già dagli
apparati finanziari internazionali e globalizzati (autentica
èlite planetaria che si pone al riparo attraverso il
meccanismo del trasferimento rigorosamente discreto ed
interno, in tempi reali, delle "informazioni preziose"
necessarie e sufficienti a consentire il conseguimento di
utili giganteschi di natura meramente speculativa), ma dai
milioni di risparmiatori già componenti dello smembrato Bot
people ed ora affacciatisi con spirito troppo spesso
dilettantistico nei delicati, imperscrutabili e difficili
mercati borsistici.
Il frazionamento e la parcellizzazione degli investimenti
dei piccoli risparmiatori non consentono una corretta difesa
dei loro interessi e dunque a ciò deve provvedere un
legislatore saggio, prudente, coerente ed imparziale che, in
tale modo, ha il compito di provvedere seriamente alla tutela
del più generale interesse dell'economia nazionale.
Vale la pena di ricordare come Paesi amici (emblematico il
caso degli Stati Uniti) siano attentissimi a questa sfera di
problematiche, affrontate con ferree legislazioni che, per la
gravità delle pene previste, esprimono importanti tendenze
"dissuasive" nei confronti degli speculatori d'assalto.
E' dunque necessario provvedere ad un serio inasprimento
delle pene per riportare, nel sistema borsistico-finanziario,
un clima di serietà di comportamenti e di rispetto del
risparmio popolare.
Viene innanzi tutto in rilievo l'articolo 501 dei codice
penale, avente per oggetto il "rialzo e ribasso fraudolento di
prezzi sul pubblico mercato o nelle borse di commercio". Il
primo comma prevede, per coloro che, al fine di turbare il
mercato interno dei valori e delle merci, pubblicano o
altrimenti divulgano notizie false, esagerate o tendenziose o
adoperano altri artifici atti a cagionare un aumento o una
diminuzione del prezzo delle merci ovvero dei valori ammessi
nelle liste di borsa o negoziabili nel pubblico mercato, la
reclusione fino a tre anni e la multa da uno a cinquanta
milioni di lire.
Tale previsione penale prescinde dall'effettivo aumento o
diminuzione del prezzo delle merci e dei valori: se tale
aumento o diminuzione si verifica, il secondo comma del citato
articolo 501 del codice penale prevede che "le pene sono
aumentate".
Soffermandoci sulla struttura dell'articolo 501, occorre
precisare e ricordare che, ai sensi dell'articolo 23 del
codice penale, in assenza di una previsione edittale minima,
per quanto concerne la pena detentiva prevista dal primo
comma, la reclusione può essere di soli quindici giorni mentre
la multa può essere contenuta nella misura irrisoria di un
milione di lire: cosicché, colui o coloro che sì rendono
responsabili di un reato che potenzialmente può produrre
autentici disastri nazionali, con l'ordinamento vigente se la
cava certamente a buon mercato: con pochi giorni di reclusione
e con la ovvia sospensione condizionale della pena la pretesa
punitiva dello Stato è "saziata"!
Si ritiene dunque che equità esiga che la pena edittale
debba trovare un congruo adeguamento, muovendo da un minimo di
due anni ad un massimo di sei anni, in tal modo assolvendosi
anche alla necessità di un riequilibrio della previsione di
pena con altri reati, di natura diversa, ma di allarme sociale
infinitamente inferiore, che, al contrario, prevedono pene
edittali estremamente dissuasive.
Anche la congiunta pena della multa deve abbandonare la
previsione, letteralmente risibile, da uno a cinquanta milioni
di lire per passare da 26 mila a 260 mila euro (e cioè da
circa cinquanta a circa cinquecento milioni di lire) e ciò per
un duplice ordine di ragioni: a) la già ricordata
capacità di creare gravi dissesti alla generalità dei piccoli
investitori; b) la correlazione con l'utile che si
propone l'agente con la commissione di un reato di tale
genere.
Nei confronti dell'autore di un reato che si propone,
spesso, il conseguimento di vantaggi miliardari, è assurdo
pensare che possa esprimere un carattere dissuasivo una pena
che, come detto, può essere contenuta, in ipotesi di sentenza
pronunciata tenendo conto dei minimi edittali assoluti, in
poco più di due milioni di lire (mille euro circa)!
Il secondo ed il terzo comma dell'articolo 501 del codice
penale possono essere mantenuti essendo le pene ivi previste
correlate direttamente a quelle indicate nel primo comma.
Ulteriore profilo che la presente proposta di legge prende
in considerazione è quello della previsione penale, già
preveduta dalla legge 17 maggio 1991 n. 157, abrogata, ad
eccezione dell'articolo 10, dal decreto legislativo 24
febbraio 1998, n. 58, recante il testo unico delle
disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai
sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996 n.
52.
La nuova previsione è quella contenuta nell'articolo 180 e
nell'articolo 181 del citato testo unico.
L'articolo 180 - "Abuso di informazioni privilegiate" -
prevede la pena della reclusione fino a due anni e la multa da
venti a seicento milioni di lire per chiunque, essendo in
possesso di informazioni privilegiate in ragione della
partecipazione al capitale di una società, ovvero
dell'esercizio di una funzione, anche pubblica, di una
professione o di un ufficio:
a) acquista, vende o compie altre operazioni,
anche per interposta persona, su strumenti finanziari
avvalendosi delle informazioni medesime;
b) senza giustificato motivo, dà comunicazione
delle informazioni, ovvero consiglia ad altri, sulla base di
esse, il compimento di taluna delle operazioni indicate nella
lettera a).
La stessa pena è prevista per chiunque, avendo ottenuto
direttamente o indirettamente informazioni privilegiate dai
soggetti indicati nel comma 1 dell'articolo 180 compie taluno
dei fatti descritti nella lettera a) del medesimo
comma.
Anche in questo caso si ritiene che la previsione di base
relativamente alla pena detentiva (pena senza minimi edittali
e con massimo edittale fino a due anni) sia del tutto
inadeguata e ciò pur nella considerazione del contenuto del
comma 4 che offre al giudice la possibilità di aumentare la
pena (ma solo la multa!) fino al triplo quando, per la
rilevante offensività del fatto, le qualità personali del
colpevole o l'entità del profitto che è derivato, essa appare
inadeguata anche se applicata nel massimo.
La previsione del comma 4 dell'articolo 180, infatti,
sanziona in modo adeguato sotto il profilo pecuniario l'autore
del reato, ma lo "grazia" dal punto di vista della dissuasione
più efficace, e cioè dal punto di vista della pena
detentiva.
Anche in questo caso la presente proposta di legge tende a
modificare la previsione della pena detentiva portandola
dall'attuale previsione della reclusione fino a due anni alla
più pesante previsione della pena da due a sei anni.
L'articolo 181 del citato testo unico di cui al decreto
legislativo n. 58 del 1998 - "Aggiotaggio su strumenti
finanziari" - punisce con la pena della reclusione sino a tre
anni e con la multa da uno a cinquanta milioni di lire
chiunque divulga notizie false, esagerate o tendenziose,
ovvero pone in essere operazioni simulate o altri artifici
idonei a provocare una sensibile alterazione del prezzo di
strumenti finanziari o l'apparenza di un mercato attivo dei
medesimi.
Anche in questo caso valgono le considerazioni già svolte
circa l'assenza pericolosa di una pena edittale minima, circa
l'inadeguatezza della pena edittale massima e l'assoluta
inadeguatezza della pena pecuniaria.
Con la presente proposta di legge, e per le ragioni già
indicate, la pena viene elevata prevedendosi un minimo di due
anni ed un massimo di sei anni di reclusione, mentre la multa
viene portata da ventiseimila a trecentosessantamila euro
(pari, rispettivamente a circa cinquanta e settecento milioni
di lire).
I commi 2 e 3 del medesimo articolo 181, in quanto
correlati al comma 1, possono evidentemente restare
invariati.
La presente proposta di legge, per concludere, si offre
come il tentativo di adeguare la previsione del nostro
ordinamento alle mutate esigenze dei mercati finanziari, alla
necessità di tutelare il complesso dell'economia nazionale
anche nel comparto rigorosamente finanziario ed alla
indispensabilità di una amplissima tutela nei confronti dei
risparmiatori (e soprattutto dei piccoli risparmiatori) che a
tali mercati accedono senza disporre delle conoscenze
sufficienti e quindi esponendosi a manovre speculative di
tremenda incidenza finanziaria.
Si confida pertanto che gli onorevoli colleghi, colta la
rilevanza sociale e la portata "politica" dell'intervento
normativo, si compiacciano di voler approvare la presente
proposta di legge.
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