XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1738
Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge,
recante disposizioni in materia di protezione umanitaria e di
diritto di asilo, riprende il testo unificato elaborato nella
passata legislatura nella Commissione Affari costituzionali
della Camera dei deputati e approvato dalla Camera il 7 marzo
2001 (atto Camera n. 5381). Le disposizioni proposte colmano
una gravissima lacuna del nostro ordinamento che è da tempo
avvertita come urgente, sia per gli adempimenti internazionali
del nostro Paese, sia per l'attuazione dell'articolo 10 della
Costituzione, sia, in fine, per adeguare la nostra
legislazione alla normativa comunitaria.
Il rilievo politico costituzionale della proposta di legge
è noto ed evidente. La legge organica del diritto di asilo, ai
sensi della Costituzione e della Convenzione relativa allo
statuto dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951,
resa esecutiva con legge n. 722 del 1954, in una visione
unitaria, rappresenta l'adempimento di un dovere morale verso
tutti coloro che nel mondo soffrono persecuzioni, compressioni
e limitazioni dei diritti fondamentali della persona,
riconosciuti dalla Carta istitutiva dell'ONU.
Il quadro normativo internazionale e la disciplina del
diritto di asilo in alcuni Paesi europei.
Il riconoscimento del diritto di asilo, in ambito
internazionale, trova fondamento nella citata Convenzione di
Ginevra del 1951 e nella Convenzione di Dublino del 1990,
sulla determinazione della competenza dello Stato per l'esame
di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri
della Comunità europea, rese esecutive in Italia,
rispettivamente, con le leggi n. 722 del 1954 e n. 523 del
1992.
Costituiscono, inoltre, atti rilevanti ai fini della
disciplina del diritto di asilo, il Manuale sulle procedure
per la determinazione dello stato di rifugiato, adottato
dall'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati
(ACNUR), nel 1979, la risoluzione del Consiglio dell'Unione
europea del 20 giugno 1995 sulle "Garanzie minime per le
procedure di asilo", la Conclusione n. 24 sulla riunificazione
familiare, adottata dal Comitato esecutivo dell'ACNUR nel 1981
e la risoluzione del Parlamento europeo sulla "Risoluzione del
Consiglio dell'Unione europea sulle garanzie minime per le
procedure di asilo".
Le Convenzioni devono, infine, essere coordinate con la
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, resa esecutiva con legge n. 848 del
1955, con la Dichiarazione delle Nazioni Unite sull'asilo
territoriale, con la Dichiarazione del Consiglio d'Europa
sull'asilo territoriale e con la Convenzione sui diritti del
fanciullo, resa esecutiva con legge n. 176 del 1991.
Nelle fonti internazionali il diritto di asilo ha come
contenuto essenziale l'accoglienza dello straniero che sia
stato costretto dal Governo del proprio Paese ad abbandonare
la sua terra e a rifugiarsi in un altro Paese.
L'articolo 1 della Convenzione di Ginevra indica i motivi
per i quali sorge il diritto allo status di rifugiato,
mentre, secondo l'articolo 32 della medesima Convenzione, il
diritto all'asilo comporta l'espresso divieto di espulsione
del rifugiato che risieda regolarmente nel territorio di uno
degli Stati contraenti, se non per motivi di sicurezza
nazionale o di ordine pubblico, ma con la garanzia di poter
far valere anche in quest'ultimo caso le proprie ragioni e di
avere un congruo periodo di tempo per la ricerca di un Paese
in cui essere ammesso.
La lettera c) dell'articolo 1 della Convenzione di
Ginevra prevede, poi, tassativamente le ipotesi in cui cessa
la condizione di rifugiato. La Convenzione di Dublino
stabilisce, invece, le procedure per la determinazione dello
Stato competente ad esaminare le domande di asilo.
La materia dell'asilo e della protezione dei diritti dei
cittadini di Paesi terzi è stata di recente "comunitarizzata",
a seguito delle modifiche introdotte con il Trattato di
Amsterdam, di cui alla legge n. 209 del 1998, secondo un
processo che si realizzerà gradualmente nel corso di un
periodo transitorio di cinque anni a decorrere dal 1^ maggio
1999.
Gli organismi europei stanno dunque procedendo alla
elaborazione di una normativa di carattere comunitario; nel
corso dell'anno 2000 sono state presentate dalla Commissione
europea due proposte di direttive, riguardanti rispettivamente
le procedure applicabili negli Stati membri per la concessione
e la revoca dello status di rifugiato e la protezione
temporanea degli sfollati, che non sono ancora state approvate
in via definitiva. Anche a questi orientamenti comunitari si
ispira la presente proposta di legge.
La garanzia costituzionale del diritto di asilo.
In Italia il diritto di asilo trova fondamento nel
principio di cui all'articolo 10, terzo comma, della
Costituzione, il quale sancisce per lo straniero cui sia
impedito nel suo Paese l'effettivo esercizio delle libertà
democratiche garantite dalla Costituzione italiana il diritto
di asilo nel territorio della Repubblica, secondo le
condizioni stabilite dalla legge.
Il precetto costituzionale non ha conosciuto finora
nell'ordinamento italiano una specifica attuazione.
La Corte di cassazione ha comunque affermato, con la
sentenza n. 4674 del 26 maggio 1997 che "secondo l'opinione
attualmente pressoché pacifica l'articolo 10, comma 3, della
Costituzione attribuisce direttamente allo straniero che si
trovi nella situazione descritta dalla norma un vero e proprio
diritto soggettivo all'ottenimento dell'asilo, anche in
mancanza di una legge che, del diritto stesso, specifichi le
condizioni di esercizio e le modalità di godimento".
Chiarisce, inoltre, la Corte che "come è stato osservato
in dottrina, il carattere precettivo e la conseguente
immediata operatività della disposizione costituzionale sono
da ricondurre ai fatti che essa, seppure in una parte
necessita di disposizioni legislative di attuazione, delinea
con sufficiente chiarezza e precisione la fattispecie che fa
sorgere in capo allo straniero il diritto d'asilo,
individuando nell'impedimento all'esercizio delle libertà
democratiche la causa di giustificazione del diritto ed
indicando l'effettività quale criterio di accertamento della
situazione ipotizzata".
Con la medesima sentenza la Corte ha inoltre escluso
l'applicazione della disciplina, contenuta nell'articolo 1 del
decreto-legge n. 416 del 1989, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 39 del 1990, in materia di riconoscimento dello
status di rifugiato.
L'esclusione dell'applicazione di tale normativa al
diritto di asilo risiede in primo luogo, secondo la Corte,
nella mancata coincidenza tra la categoria degli aventi
diritto all'asilo e quella dei rifugiati, essendo quest'ultima
meno ampia rispetto alla prima. In secondo luogo la Cassazione
chiarisce che la Convenzione di Ginevra, i cui princìpi sono
recepiti dal citato decreto-legge n. 416 del 1989, non prevede
un vero e proprio diritto di asilo dei rifugiati politici.
Dal riconoscimento del diritto di asilo come diritto
soggettivo perfetto al quale non è applicabile la normativa
concernente lo status di rifugiato ne consegue, come
rileva la medesima Corte, che "le controversie che riguardano
il riconoscimento di tale diritto rientrano nella
giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria".
Tale orientamento giurisprudenziale ha trovato ulteriore
conferma nella sentenza n. 907 del 17 dicembre 1999 delle
Sezioni unite civili della Corte di cassazione.
La non perfetta coincidenza tra la figura del rifugiato
definita dalle convenzioni internazionali e quella desumibile
dal testo costituzionale si è registrata, peraltro, anche
nell'ordinamento francese, nel quale, fino all'introduzione
nel 1998 di una nuova disciplina, la figura del combattente
delle libertà, riconosciuta dal quarto paragrafo della
Costituzione francese, non era coincidente con quella di
"rifugiato" propria del diritto internazionale. Nel 1998 è
stata approvata una nuova legge in materia di ingresso e
soggiorno degli stranieri, che modificando la precedente legge
del 1952, ha riconosciuto due forme di asilo: l'"asilo
costituzionale" e l'"asilo territoriale". L'istituto
dell'asilo territoriale ricomprende anche gli stranieri che,
pur se non riconoscibili come rifugiati, non possono comunque
ritornare nel Paese d'origine a cagione di rischi della loro
vita o sicurezza personale.
L'istruttoria legislativa e il testo approvato dalla I
Commissione nella XIII legislatura.
La Commissione affari costituzionali della Camera dei
deputati ha proceduto, nella XIII legislatura, all'esame
abbinato dei diversi progetti di legge recanti disposizioni
relative al diritto di asilo, anche se non tutti contemplavano
una disciplina organica della materia.
Tale carattere presentava la proposta di legge atto Camera
n. 5381, approvata dal Senato della Repubblica, che era
finalizzata a dare vita ad una specifica e compiuta attuazione
del diritto di asilo inteso sia nella accezione costituzionale
che in quella che si rinviene nelle convenzioni
internazionali.
Il dibattito svoltosi in Commissione ha rivelato
l'esistenza di una pluralità di questioni meritevoli di
approfondimento, per il quale si è reso necessario procedere
alla costituzione di un Comitato ristretto. Al termine dei
lavori del Comitato ristretto è stato adottato quale testo
base il testo approvato dal Senato della Repubblica,
parzialmente modificato, sulla base degli orientamenti emersi,
su alcuni punti limitati, sui quali si è concentrato il
successivo esame della Commissione in sede di votazione dei
relativi emendamenti.
Le modifiche approvate dalla Commissione hanno riguardato,
in primo luogo, la definizione delle condizioni per il
riconoscimento di asilo "costituzionale", riconducendole alla
verifica di un pericolo attuale e diretto di danni alla vita,
alla sicurezza o libertà personale o alle altre libertà
democratiche garantite dalla Costituzione italiana.
Un'altra rilevante novità rispetto al testo approvato dal
Senato della Repubblica ha riguardato il riconoscimento del
diritto di asilo di cui all'articolo 3, al fine di rafforzare
le garanzie di autonomia e di indipendenza di tutti i suoi
componenti e di renderne più funzionale l'attività.
Altro punto significativo sul quale si è modificato il
testo trasmesso dal Senato della Repubblica è stato quello
relativo all'individuazione del giudice competente a conoscere
delle controversie in tema di diritto di asilo: coerentemente
con la configurazione, confermata dalla Corte di cassazione,
di tale diritto quale diritto soggettivo perfetto, è stata
infatti prevista la competenza dell'autorità giudiziaria
ordinaria, in luogo del giudice amministrativo previsto dal
testo del Senato della Repubblica.
Una questione nodale è stata quella riguardante l'articolo
6 relativamente all'impugnativa dei provvedimenti negativi
adottati dal funzionario delegato alla Commissione nella fase
del pre-esame della domanda e all'efficacia sospensiva di tale
impugnativa.
Su tale profilo negli altri Paesi europei si riscontrano
soluzioni legislative prevalentemente orientate al
riconoscimento dell'efficacia sospensiva dei ricorsi.
La disciplina tedesca prevede l'efficacia sospensiva dei
ricorsi avverso i provvedimenti negativi sulle richieste di
asilo.
In Francia è previsto l'effetto sospensivo dei
provvedimenti impugnati davanti alla "Commission des
Recours" relativamente ad alcune situazioni individuate
dalla Convenzione di Ginevra.
In Spagna la legge n. 9 del 1994 ammette avverso le
deliberazioni il ricorso davanti al giudice amministrativo,
con effetto sospensivo nel caso di ricorso contro le
dichiarazioni di irricevibilità delle domande presentate alla
frontiera, che l'interessato può presentare nelle ventiquattro
ore successive.
Il testo del Senato della Repubblica non prevedeva invece
alcun effetto sospensivo legato alla presentazione del ricorso
avverso sul provvedimento di relazione conseguente
all'inammissibilità della domanda o alla declaratoria di
manifesta infondatezza, incidendo in tale modo negativamente
sulla necessaria pienezza del diritto alla difesa del
richiedente asilo e ingenerando al contempo perplessità
sull'effettiva conformità della disciplina ai princìpi
costituzionali in tema di libertà personale.
Al fine di preservare quindi il testo da possibili censure
sotto il profilo della legittimità costituzionale, la
soluzione individuata dalla Commissione stabilisce che i
provvedimenti negativi, adottati dal funzionario delegato
della Commissione centrale per il riconoscimento del diritto
di asilo, siano portati ad esecuzione nei casi in cui il
richiedente asilo presti il suo consenso e non abbia altro
titolo a permanere sul territorio nazionale, e prefigura negli
altri casi un meccanismo di tutela giurisdizionale davanti
all'autorità giudiziaria ordinaria, modellato sul procedimento
di convalida dei provvedimenti restrittivi della libertà
personale.
Sul testo della Commissione si sono pronunciate le
Commissioni VII e XIV.
Mentre il parere della Commissione VII non conteneva
condizioni o osservazioni, la Commissione politiche
dell'Unione europea indicava la necessità di richiamare
espressamente il rispetto della normativa comunitaria che,
come ricordato, non conosce tuttavia ancora un assetto
definitivo. In proposito va comunque rilevato che con il
provvedimento in esame l'ordinamento italiano si allinea
compiutamente al quadro internazionale vigente in materia; si
può pertanto ragionevolmente ritenere che la disciplina da
esso recata risulterà in linea con quella in corso di
elaborazione in sede comunitaria, fermo restando che laddove
l'approvazione degli atti normativi comunitari dovesse far
emergere discordanze tra la disciplina comunitaria e quella
italiana si dovrà procede ai relativi adeguamenti.
Il contenuto della proposta di legge.
La proposta di legge dunque, affermate le garanzie del
diritto di asilo e della protezione umanitaria (articolo 1)
definisce i soggetti, titolari del diritto, in una visione
unitaria, considerando il principio costituzionale italiano e
i requisiti previsti dalla Convenzione di Ginevra (articolo
2).
Il compito di esaminare e decidere sulle domande di asilo
è affidato ad una Commissione centrale, della quale l'articolo
3 definisce composizione, attribuzioni, durata e
funzionamento, attraverso anche una articolazione in sezioni
per realizzare pienamente una pronta garanzia di accertamento
della fondatezza delle domande degli asilanti.
La disposizione di cui all'articolo 4 disciplina la
presentazione delle domande di asilo con semplicità di forme e
con la previsione dell'assistenza per una corretta e utile
illustrazione anche dei motivi del prospettato diritto di
asilo.
Particolari disposizioni sono dettate per i minori non
accompagnati richiedenti asilo (articolo 5). La speditezza
dell'esame delle domande di asilo è assicurata attraverso la
previsione dell'istituto del pre-esame, volto ad accertare
preliminarmente la competenza dello Stato italiano secondo
convenzioni e l'ammissibilità della domanda con riferimento ad
ipotesi tassativamente indicate dalla legge (articolo 6).
La complessa questione dell'equilibrio fra garanzia di
difesa e di impugnativa del provvedimento di inammissibilità
della domanda a seguito del pre-esame (con il conseguente
respingimento immediato o l'esecuzione dell'espulsione) è
risolta con la previsione tassativa delle condizioni per
l'immediata esecutività dello stesso e l'affermazione del
principio generale della sua sospensione di esecutività per la
necessaria convalida da parte del giudice del provvedimento
negativo.
Le condizioni tassativamente previste per l'esecutività
del provvedimento riguardano il precedente accertamento della
falsità dell'identità dell'asilante, la presentazione della
domanda di asilo dopo la convalida del trattenimento del
richiedente in un centro di permanenza temporanea ed
assistenza ai sensi dell'articolo 14 del testo unico si cui al
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, nonché la
manifestazione del consenso da parte del richiedente l'asilo
al respingimento.
Gli articoli 7, 8 e 10 regolano invece rispettivamente
l'esame nel merito della domanda avanti la Commissione
centrale, le sue decisioni, il sistema di impugnazione,
attraverso il ricorso al tribunale del domicilio eletto dal
richiedente, avverso il provvedimento di rigetto della
domanda.
Una particolare disciplina è dettata, per ragioni
umanitarie, in tema di impossibilità al rimpatrio pur a fronte
di un intervenuto accertamento da parte della Commissione
centrale della mancanza dei presupposti necessari per il
riconoscimento del diritto di asilo (articolo 9).
Gli articoli 11, 12 e 13 disciplinano rispettivamente il
rapporto fra diritto di asilo, permesso di soggiorno e
documento di viaggio, il rinnovo del permesso di soggiorno e
del documento di viaggio, l'estinzione del diritto di asilo e
la revoca del permesso di soggiorno.
La proposta di legge si completa quindi con il capo III
che prevede le misure di assistenza e di integrazione in
favore dei richiedenti asilo, con la definizione del ruolo che
devono svolgere gli enti locali. In particolare, l'articolo 15
sancisce le garanzie del titolare del diritto di asilo e delle
persone cui è riconosciuta la protezione umanitaria: dal
diritto di soggiorno al diritto allo studio, al diritto alla
previdenza e al lavoro, per promuovere e favorire
l'integrazione del rifugiato e dei suoi familiari sul
territorio nazionale.
Infine sono dettate disposizioni transitorie e finali per
il coordinamento con la legislazione vigente.
Onorevoli colleghi, la legge sul diritto di asilo
costituisce attuazione dei valori di libertà, di inviolabilità
e di rispetto della persona, a prescindere dalla razza, dalla
lingua, dal sesso, dalla confessione religiosa, dall'etnia,
dalle condizioni sociali ed economiche.
Questi valori non appartengono a nessuna parte politica,
ma rappresentano la condizione e il fondamento della
democrazia, nella quale tutti ci riconosciamo e per la quale è
sorta la nostra Repubblica. Non può essere dunque occasione di
divisione e di lacerazione politica.
Con questa consapevolezza, si formula l'auspicio di una
sua sollecita e condivisa approvazione.
Frontespizio