XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1726
Onorevoli Colleghi! - La normativa attualmente in
vigore, che regola le prove scritte ed orali del concorso
notarile, risale agli anni '20 e non risulta più adeguata alle
nuove esigenze dettate dalla legislazione antitrust e da
quella comunitaria.
D'altro canto, il significativo ampliamento della sfera
degli interessi collettivi, la cui tutela è demandata ai
notai, rende sempre più intollerabile un meccanismo
concorsuale che non assicuri almeno la copertura integrale dei
posti messi a concorso. Si pensi alle recenti normative in
materia di procedure esecutive immobiliari e di omologa degli
atti societari; si pensi ancora all'intervento notarile in
materia di abusivismo edilizio, di evasione fiscale, di lotta
all'ingerenza della criminalità organizzata nelle iniziative
economiche. Gli interessi collettivi, che costituiscono il
presupposto delle richiamate normative, possono essere
validamente perseguiti solo se tutti i posti messi a concorso
vengono interamente coperti. Spesso, però, ciò non accade: ne
è esempio il concorso bandito nel 1998, dove, a fronte di 230
posti messi a concorso, eventualmente ampliabili del 12 per
cento a discrezione del Ministro della giustizia, ai sensi
dell'articolo 1 della legge 18 maggio 1973, n. 239, sono stati
ammessi agli orali solo 166 candidati.
E' evidente, pertanto, come non sia più procrastinabile la
revisione della normativa che regola l'accesso alla
professione notarile. Le modifiche che verranno più avanti
illustrate si propongono, nel rispetto dei principi enunciati
dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato e dalla
Commissione dell'Unione europea, di assicurare una tempestiva
e totale copertura dei posti messi a concorso e di risolvere
una serie di problemi che allo stato attuale generano il ben
noto contenzioso giudiziario.
Prima di entrare nel merito delle modifiche proposte, è
opportuno ricordare brevemente la normativa vigente, al fine
di individuarne i limiti e giustificarne i relativi rimedi.
Per poter diventare notaio, il candidato deve attualmente
sostenere una prova di preselezione informatica, superata la
quale è ammesso alle prove scritte; qualora tali prove scritte
abbiano un esito favorevole, il candidato è ammesso a
sostenere l'esame orale; in caso di superamento anche di
quest'ultimo, il candidato viene dichiarato idoneo e, qualora
si classifichi entro il numero dei posti messi a concorso in
base alla graduatoria generale dei concorrenti che hanno
conseguito l'idoneità, diventa notaio.
La prova di preselezione informatica, disciplinata dagli
articoli 5-bis, 5-ter e 5-quater aggiunti
dalla legge n. 328 del 1995 alla legge 16 febbraio 1913, n.
89, è stata introdotta allo scopo dichiarato di ridurre il
numero dei candidati che sostengono le prove scritte e quindi
di ridurre i tempi necessari alla correzione degli elaborati;
essa consiste nell'assegnazione ai candidati di domande con
risposte multiple prefissate; è ammesso a sostenere le prove
scritte un numero di candidati pari a cinque volte i posti
messi a concorso secondo la graduatoria formata in base al
punteggio conseguito da ciascun candidato; sono comunque
ammessi alle prove scritte i candidati classificati ex
aequo rispetto all'ultimo che risulterebbe ammesso in base
alla predetta graduatoria. E' previsto l'esonero dalla prova
di preselezione per coloro che hanno conseguito l'idoneità in
uno degli ultimi tre concorsi espletati in precedenza.
Le prove scritte consistono (si veda l'articolo 15 del
regio decreto 14 novembre 1926, n. 1953) in tre distinte prove
teorico-pratiche, riguardanti un atto tra vivi, un atto di
ultima volontà ed un ricorso di volontaria giurisdizione. La
commissione esaminatrice, composta di cinque membri, procede
alla disamina del primo lavoro e quindi alla disamina del
secondo e del terzo lavoro solo se rispettivamente al primo ed
al secondo sia stato attribuito il punteggio minimo richiesto
per l'approvazione (articolo 22, terzo comma, del citato regio
decreto). Tale punteggio minimo è pari a 30/50 (e cioè 6/10).
E' ammesso agli orali il candidato che abbia riportato almeno
30 punti in ciascuna delle prove scritte e non meno di 105 (e
cioè 7/10) nel complesso delle prove stesse.
L'esame orale consiste (si veda l'articolo 16 del regio
decreto 14 novembre 1926, n. 1953) in tre distinte prove in
materia di diritto civile e commerciale, di ordinamento del
notariato e di tasse sugli affari. Anche in questo, l'esame
orale si intende superato se il concorrente abbia riportato
almeno 30 punti in ciascuna prova orale e non meno di 105 (e
cioè 7/10) nel complesso delle prove stesse.
I candidati che hanno superato le prove orali vengono
dichiarati idonei, ma diventano notai solo coloro che si sono
classificati entro il numero dei posti messi a concorso.
Il sistema sopra delineato presenta i seguenti limiti:
1) non assicura l'integrale copertura dei posti messi a
concorso, con ciò pregiudicando il perseguimento degli
interessi collettivi sopra accennati;
2) non assicura un uniforme metro di giudizio da parte
della commissione esaminatrice nel valutare soprattutto le
prove scritte, con ciò ponendo i presupposti per un lungo
contenzioso da parte dei candidati che si ritengano
ingiustamente discriminati;
3) non assicura la partecipazione alle prove scritte di
tutti i candidati più preparati, creando anche in questo caso
i presupposti per un lungo ed estenuante contenzioso.
Quanto al primo punto, si osserva che l'introduzione della
prova di preselezione già riduce drasticamente il numero dei
partecipanti alle prove scritte (si ricorda che, nei due casi
in cui è stata svolta la prova di preselezione informatica,
sono risultati ammessi agli scritti solo coloro che non hanno
commesso alcun errore) e l'ulteriore selezione determinata dal
dover raggiungere il menzionato punteggio di eccellenza di
105/150 (e cioè 7/10) può determinare la mancata integrale
copertura dei posti messi a concorso. Eclatante e
significativo - lo si ripete - è il caso verificatosi nel
concorso a 230 posti bandito nel 1998: a causa dello
sbarramento del voto di eccellenza di 105/150, sono stati
ammessi agli orali solo 166 candidati, mentre circa 90
concorrenti, che avevano brillantemente superato la prova di
preselezione informatica e riportato punteggi tra il 90 ed il
102 (rappresentanti comunque la piena sufficienza in tutte e
tre le prove scritte), ne sono stati esclusi, pur avendo
dimostrato ampiamente la loro preparazione.
Va anche osservato che l'Autorità garante della
concorrenza e del mercato, nella sua indagine conoscitiva
sugli ordini professionali (in supplemento al Bollettino
dell'Autorità n. 40 del 1997) ha osservato che "il livello di
selettività del concorso notarile risulta estremamente
elevato, essendo la percentuale degli idonei addirittura
inferiore al 10 per cento. Al riguardo appare opportuno
chiedersi se tale livello risulti proporzionato rispetto alle
esigenze poste dall'esercizio della professione. Da un lato
infatti può ritenersi che la professione notarile non incide
su beni più rilevanti rispetto a quelli su cui incidono altre
professioni, quale quella di avvocato o di medico, il cui
accesso tuttavia non è regolamentato in modo altrettanto
stringente. Dall'altro deve considerarsi che una selezione
particolarmente stringente appare senz'altro eccedente con
riferimento alle prestazioni meno complesse, quali ad esempio
quelle meramente certificative. Peraltro, dall'indagine è
emerso che il numero di notai che risultano idonei al concorso
è di norma inferiore a quello dei posti messi a concorso e
quest'ultimo è a sua volta inferiore a quello delle sedi
vacanti e dunque disponibili. Al riguardo, si osserva che,
assumendo che queste ultime identifichino il numero necessario
di notai in rapporto alla domanda, il concorso, laddove
restringe ulteriormente l'accesso, risulta produrre un livello
di offerta inadeguato".
Orbene, nel concorso a 230 posti bandito nel 1998, su più
di 4.500 candidati, ne sono stati dichiarati idonei solo 166,
pari al 3,5 per cento circa, lasciando scoperti ben 64 posti.
Ma i posti disponibili della pianta organica in realtà sono
molti di più e si aggirano sui 700.
E' evidente che tale assetto normativo sia in potenziale
contrasto con i valori della concorrenza. La Corte di
giustizia delle Comunità europee ha più volte ribadito il
principio generale secondo cui le restrizioni all'accesso di
una determinata attività sono ammissibili nella misura in cui
esse siano proporzionate e cioè congrue e indispensabili ad
assicurare la tutela del destinatario del servizio, mentre
esse non possono oltrepassare quanto necessario per
raggiungere tali obiettivi (si veda, ad esempio, la sentenza
della Corte 25 luglio 1991, in causa C79/90, Sager/Dennemeyer,
in Le Società, 1992, 313).
Pertanto, la norma, che prevede che i candidati riportino
alle prove scritte il voto complessivo di almeno 105 per
essere ammessi agli orali, e cioè un voto di molto superiore
alla sufficienza, appare in realtà ingiustificata e non
proporzionata soprattutto in considerazione del fatto che
comunque tutti i candidati che sostengono gli scritti - in
base all'esperienza maturata nei casi in cui si è svolta -
hanno superato la prova di preselezione senza commettere alcun
errore. I destinatari dei servizi notarili sarebbero quindi
ugualmente tutelati, in quanto i futuri notai avrebbero
comunque competenze tecniche più che sufficienti. Ogni
requisito aggiuntivo appare non dovuto e funzionale solo a
restringere, ben al di là del necessario, l'accesso alla
professione.
Quanto al secondo punto, si fa notare che la commissione
esaminatrice, a causa dello sbarramento del voto di eccellenza
di 105/150, è spesso costretta a modificare nel tempo il metro
di giudizio degli elaborati posti alla sua attenzione, onde
evitare che accedano agli orali candidati in numero
notevolmente inferiore o superiore ai posti messi a concorso.
Accade così che, qualora i temi corretti per primi in ordine
di tempo raggiungano almeno il voto di 105/150 in misura
percentualmente inferiore a quella richiesta per la copertura
integrale dei posti messi a concorso, la valutazione dei temi
corretti per ultimi sia più benevola rispetto ai primi o,
viceversa, sia più severa nel caso contrario. Tale possibile
disparità di trattamento genera inevitabilmente un contenzioso
amministrativo che ritarda la chiusura del concorso stesso.
Ma non è tutto; accade di frequente che il terzo tema
scritto venga valutato non per il suo valore intrinseco, ma
con stretto riferimento alle valutazioni attribuite ai
precedenti due temi dello stesso candidato: ad esempio, se il
voto complessivo dei due temi già corretti assommasse a 65 ed
il terzo elaborato dovesse essere giudicato oggettivamente con
voto di poco inferiore a 40/50, è probabile che la commissione
valuti quell'elaborato proprio con il voto di 40/50 necessario
per raggiungere il predetto voto di eccellenza di 105/150.
Sempre come esempio eclatante si cita quanto accaduto nel
concorso a 230 posti bandito nel 1998: risultano infatti ben
120 candidati (sul totale di 166 ammessi alle prove orali)
classificati con il punteggio minimo di 105/150 e nessuno
classificato né col voto di 104, né con quello di 103 (risulta
inoltre un solo 102): è quanto meno curioso che quasi il 75
per cento dei candidati si sia classificato con il voto minimo
richiesto. E' evidente quanto la conseguente disparità di
valutazione del terzo tema corretto dalla commissione crei i
presupposti per altra materia di contendere da parte di
candidati che risultino oggettivamente danneggiati.
Quanto al terzo punto, l'esenzione dall'obbligo di
sostenere la prova di preselezione prevista per i soli
candidati dichiarati idonei in uno degli ultimi tre concorsi
espletati in precedenza (categoria di candidati pressocché
inesistente di fatto, considerato che le commissioni
giudicatrici, come accennato, si regolano in modo da evitare
che diventino idonei candidati in numero superiore alle sedi
poste a concorso) fa sì che la prova di preselezione stessa
debba essere sostenuta anche da coloro che, pur non essendo
stati dichiarati idonei, hanno comunque conseguito almeno la
sufficienza in tutte e tre le prove scritte in uno di tali
ultimi tre concorsi; costoro potrebbero vedersi impedito
l'accesso alle prove scritte solo commettendo un banale
errore, la qual cosa non sarebbe certo indice di una loro
insufficiente preparazione.
Proprio per ovviare agli inconvenienti lamentati, e cioè,
da un lato, per creare un meccanismo in grado di consentire
che siano coperte tutte le sedi messe a concorso e,
dall'altro, per evitare che si creino i presupposti che
causano il contenzioso giudiziario ed il conseguente ritardo
nella copertura dei posti vacanti, con grave pregiudizio di
tutta la collettività, si presenta la seguente proposta di
legge.
Essa prevede l'eliminazione del punteggio minimo di 105
richiesto per accedere alle prove orali, ferma restando la
necessità di conseguire almeno il punteggio minimo di 30 in
ciascuna prova scritta (ovvero la sufficienza). Questa
modifica permetterebbe alla commissione esaminatrice di
adottare sempre lo stesso criterio di valutazione, sia
all'inizio che alla fine delle operazioni di correzione, sia
con riguardo ai primi due temi che con riguardo al terzo tema
del medesimo candidato, indipendentemente dal modo in cui
procedono le correzioni (se cioè il numero dei promossi sia
superiore od inferiore alla media necessaria per coprire i
posti disponibili) ed eliminerebbe pertanto la fonte di buona
parte del contenzioso, ora causato dalla disparità di
trattamento cui si è sopra accennato. Agli orali verrebbe
ammesso un numero di candidati, secondo l'ordine della
graduatoria, pari ai posti messi a concorso, nonché,
applicando una norma analoga a quella già ora prevista in
materia di preselezione informatica, i candidati classificati
ex aequo rispetto all'ultimo classificato, numero che
potrebbe essere eventualmente ampliato dal 12 per cento a
discrezione del Ministro della giustizia, ai sensi
dell'articolo 1 della legge 19 maggio 1973, n. 239. Questa
modifica consentirebbe comunque l'integrale copertura dei
posti disponibili, a prescindere dal raggiungimento del voto
di eccellenza di 105/150, la cui conservazione pone i problemi
di compatibilità con la normativa europea cui si è sopra
accennato. Per omogeneità di disciplina, anche agli orali
verrebbe eliminato il punteggio minimo di 105.
La proposta di legge prevede anche una modifica alla
normativa relativa alla prova di preselezione informatica e
riguarda l'esonero dalla stessa che verrebbe concesso, oltre
che a coloro che hanno conseguito l'idoneità in uno dei
precedenti tre concorsi espletati, anche a quei candidati che
hanno riportato almeno trenta punti in ogni prova scritta in
uno degli ultimi tre concorsi espletati; se la ratio
della norma attuale è quella di impedire l'accesso alle prove
scritte a coloro che non si sono dimostrati sufficientemente
preparati, non si vede come possa essere considerato tale quel
candidato che abbia comunque raggiunto la sufficienza in tutte
le prove scritte in uno dei precedenti tre concorsi.
Viene infine prevista una norma transitoria, in virtù
della quale la nuova normativa proposta verrebbe estesa anche
ai concorsi ancora in corso di espletamento (e cioè al
concorso per esame a 200 posti di notaio bandito con decreto
dirigenziale 10 dicembre 1999, e al concorso per esame a 200
posti di notaio indetto con decreto dirigenziale 29 dicembre
2000.
Stante l'altissimo tasso di litigiosità verificatosi, è
certo che l'entrata in vigore di tale nuova normativa
troncherebbe ogni eventuale contenzioso in merito ai due
concorsi e consentirebbe di coprire quanto prima le sedi
notarili messe a concorso e rimaste vacanti, con ciò
perseguendo le finalità pubbliche che solo la totale copertura
delle sedi notarili può garantire, nel rispetto dei principi
generali indicati dall'Autorità garante della concorrenza e
del mercato e dalla Corte di giustizia delle Comunità
europee.
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