XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1722
Onorevoli Colleghi! - La lotta contro il terrorismo
internazionale costituisce ormai una priorità per tutti i
Paesi civili. L'Italia non ha ancora ratificato, nonostante le
sollecitazioni pervenute dalle Nazioni Unite, la Convenzione
internazionale per la repressione del finanziamento del
terrorismo, con allegato, aperta alla firma a New York il 10
gennaio 2000. Che questo sia uno degli strumenti più
significativi ed efficaci per la prevenzione e la lotta al
fenomeno del terrorismo internazionale è stato ribadito a
Liegi, all'indomani degli attentati di New York e Washington
dell'11 settembre scorso, nel corso della riunione dei
Ministri dell'economia e delle finanze dell'Unione europea. In
tale consesso i responsabili dei dicasteri economici si sono
impegnati ad assumere iniziative rapide e coordinate per
combattere i canali di finanziamento del terrorismo. A tale
scopo è stata avanzata la richiesta alla Commissione europea
di predisporre un rapporto contenente le linee guida di un
intervento comune e coordinato contro il riciclaggio del
denaro sporco ed è stata inoltre ribadita l'esigenza di
accelerare le procedure di ratifica da parte degli Stati
comunitari della citata Convenzione ONU per la repressione del
finanziamento del terrorismo.
E' indispensabile che, a cominciare dall'ambito europeo,
gli Stati membri dispongano di una legislazione penale
efficace contro il terrorismo e che siano prese misure per
rafforzare la cooperazione internazionale per la lotta contro
tale minaccia.
Le azioni terroristiche che sono commesse contro uno o più
Paesi, ed in primo luogo contro quei Paesi cui ci legano
rapporti di amicizia e di condivisione dei principi di libertà
e di democrazia, colpendone le istituzioni o le popolazioni a
scopo intimidatorio e al fine di sovvertire o distruggere le
strutture politiche, economiche e sociali, possono minare lo
Stato di diritto e i princìpi fondamentali su cui si fondano
le tradizioni culturali e la legislazione delle democrazie.
Il terrorismo internazionale ha assunto forme diverse, che
vanno dall'omicidio, alle lesioni personali o alla minaccia
della vita altrui, fino al sequestro di persona, la
distruzione di cose e i danni alla proprietà pubblica e
privata. Il terrorismo arreca sofferenze alle vittime e alle
loro famiglie, distruggendo le loro speranze ed aspettative
personali, i loro mezzi di sostentamento, provocando ferite,
infliggendo torture psicologiche e causando morte.
I profondi cambiamenti della natura dei reati terroristici
mostrano l'inadeguatezza delle forme tradizionali di
cooperazione giudiziaria e di polizia nella lotta contro il
terrorismo. Il fenomeno scaturisce sempre più dalle attività
di reti che operano a livello internazionale, con basi in
diversi Paesi, e che sfruttano vuoti giuridici dovuti ai
limiti geografici delle indagini e si avvalgono sovente di
consistenti aiuti finanziari e logistici.
Le massime autorità degli Stati Uniti hanno evidenziato la
necessità di intervenire sui mercati finanziari attraverso la
collaborazione degli istituti di credito per individuare e
congelare i depositi bancari riconducibili alle organizzazioni
criminali e terroristiche che operano su scala
internazionale.
La citata Convenzione internazionale per la repressione
del finanziamento del terrorismo si propone di offrire un
quadro giuridico per una efficace azione di prevenzione e
repressione del terrorismo internazionale, colmando così una
grave lacuna del diritto convenzionale e costituendo un
essenziale elemento di indirizzo ed impegno reciproco per
l'adeguamento ed aggiornamento degli ordinamenti nazionali di
fronte all'aggravarsi della crisi internazionale che si è
delineata in seguito agli attentati dell'11 settembre
scorso.
Il testo dell'accordo riflette l'intento di prevenire ed
impedire - attraverso gli idonei strumenti che ogni Stato
riterrà di dover adottare per adattare il proprio ordinamento
interno - il finanziamento dei terroristi e delle loro
organizzazioni che si realizzi sia in maniera diretta, sia
attraverso l'opera di intermediazione di organizzazioni che,
ad esempio, abbiano o fingano di avere scopi caritatevoli,
culturali o sociali, e prevedendo la necessità di attivare
strumenti di controllo e segnalazione di operazioni
finanziarie sospettate di avere come destinatari finali le
organizzazioni terroristiche.
In particolare, con gli articoli 1 e 2 si mira a definire
l'ambito di applicazione della Convenzione, provvedendo
all'indicazione della definizione di "fondo" attraverso
un'ampia elencazione - per quanto da non considerare esaustiva
- di elementi economico-finanziari, nonché all'indicazione
delle fattispecie che costituiscono violazione delle
disposizioni della Convenzione medesima, azioni che si
concretizzano nella fornitura e raccolta, con qualsiasi mezzo,
di fondi finalizzati ad essere utilizzati in tutto o in parte
per commettere atti terroristici. Sono parimenti considerate
violazioni tutte le forme di sostegno e di complicità
nell'organizzazione di tali attività finanziarie volte al
sostegno delle azioni terroristiche.
L'articolo 3 prevede che la Convenzione non si applichi
nei casi in cui la violazione sia commessa all'interno di un
solo Stato o quando il presunto autore è presente nel
territorio dello Stato di cui è cittadino, sempre che un altro
Stato non ritenga di affermare la propria competenza nei casi
in cui siano responsabili o risultino vittime dell'azione
terroristica propri cittadini, sedi o interessi.
Ogni Stato parte si impegna ad adottare, in virtù
dell'articolo 4, le misure che si dovessero rivelare
necessarie per adeguare il proprio ordinamento penale al fine
di dare attuazione alle disposizioni della Convenzione.
Con l'articolo 5, gli Stati si impegnano altresì a
prevedere forme di responsabilità penale, civile o
amministrativa nei confronti delle persone giuridiche che si
dovessero, per il tramite dei propri amministratori, rivelare
responsabili di azioni in violazione delle disposizioni della
Convenzione. Al riguardo dovranno essere previste sanzioni
penali, civili ed amministrative che dovranno risultare
efficaci, proporzionate e dissuasive. Il coinvolgimento della
persona giuridica non pregiudica l'eventuale responsabilità di
persone fisiche coinvolte nei medesimi atti.
L'articolo 6 prevede che vengano assunte tutte le misure,
anche di carattere legislativo, affinché gli atti criminali
previsti dalla Convenzione non possano per nessun motivo o
circostanza trovare forme di giustificazione in ragione di
considerazioni di carattere politico, filosofico, ideologico,
razziale, etnico, religioso o per motivi di analoga natura.
La disciplina delle condizioni per la determinazione della
competenza giurisdizionale di ciascun Paese relativamente alle
violazioni della Convenzione è dettata dall'articolo 7.
Con l'articolo 8 si definisce l'esigenza di prevedere, da
parte di ciascuno Stato sottoscrittore, misure volte alla
identificazione, alla rivelazione, al congelamento o al
sequestro di tutti i fondi destinati ad essere utilizzati per
attività di sostegno del terrorismo. L'eventuale azione di
congelamento e confisca potrà essere concordata con altri
Stati direttamente interessati ai fatti, così come potranno
essere previste forme di utilizzo di tali somme con fini
risarcitori nei confronti delle vittime degli atti
terroristici.
L'articolo 9 prevede che, nel caso in cui uno Stato
acquisisca elementi di conoscenza relativamente alla presenza
sul proprio territorio di persone responsabili di violazioni
ai sensi della Convenzione, questo adotti le misure per la
ricostruzione ed accertamento dei fatti nonché per assicurare
la presenza della persona indagata ai fini dell'eventuale
incriminazione o estradizione. Gli Stati devono altresì
garantire i diritti dell'indagato, in particolare prevedendo
la tempestiva comunicazione dell'azione intrapresa nei suoi
confronti alle rappresentanze diplomatiche dello Stato di
provenienza del medesimo. E' altresì previsto che nei casi di
detenzione si provveda ad avvisare dell'iniziativa sia gli
altri Stati che hanno stabilito la loro competenza sui fatti
in questione sia tutti gli altri Stati comunque interessati
alle indagini.
Ai sensi dell'articolo 10, nell'ipotesi in cui uno Stato
non provveda alla concessione dell'estradizione nei confronti
di uno Stato che legittimamente ne avanzi richiesta, è tenuto
a consentire l'avvio, senza ritardo, dell'azione penale da
parte della propria autorità giudiziaria.
L'articolo 11 prevede che le ipotesi di violazioni
disciplinate dalla Convenzione siano considerate a pieno
titolo quali cause di estradizione anche ai sensi dei trattati
stipulati antecedentemente all'entrata in vigore della
Convenzione medesima e così dovranno essere considerate dai
futuri accordi.
La mutua assistenza giudiziaria, nelle forme più ampie
possibili, da parte degli Stati è disciplinata dall'articolo
12, prevedendo tra l'altro che, in tale contesto, non possa
essere invocato il segreto bancario per rifiutare la
collaborazione giudiziaria. Così come, ai sensi dell'articolo
13, le violazioni della Convenzione non possono essere
considerate, ai fini dell'estradizione, quali atti di
rilevanza esclusivamente fiscale e pertanto quali cause per
negare la mutua assistenza giudiziaria o l'estradizione
stessa.
Altrettanto, l'articolo 14, dispone che le violazioni alla
Convenzione non possano essere connesse a reati di carattere
politico quale causa per negare la mutua assistenza
giudiziaria o per rifiutare l'estradizione.
Tuttavia, con l'articolo 15 si precisa che nessuna
disposizione della Convenzione possa essere interpretata quale
un obbligo di estradizione o mutua assistenza qualora uno
Stato ritenga fondatamente che la richiesta possa essere
originata da motivazioni finalizzate a perseguire o punire una
persona per ragioni attinenti a discriminazioni di carattere
razziale, religioso, etnico o politico.
Con l'articolo 16, si dispone che la persona in stato di
detenzione o che stia scontando una pena, possa essere
trasferita al fine di contribuire all'accertamento di fatti
oggetto di inchiesta presso un altro Stato, a determinate
condizioni di salvaguardia dei suoi diritti, mentre il
successivo articolo 17 prevede che venga riconosciuto e
garantito all'inquisito, nel caso di avvio di procedimento per
violazione delle disposizioni della Convenzione, un
trattamento equo nonché l'integrale applicazione della
legislazione interna e del diritto internazionale.
L'articolo 18 definisce i termini della cooperazione tra
gli Stati per la prevenzione delle violazioni della
Convenzione, prevedendo che la legislazione dei singoli Stati
sia modificata contemplando misure che vietino le attività
illegali di persone che con cognizione di causa incoraggino,
fomentino o commettano violazioni, nonché misure volte ad
imporre alle istituzioni finanziarie e a tutti gli operatori
finanziari l'utilizzo dei mezzi più efficaci per
l'identificazione dei clienti abituali ed occasionali, i
beneficiari dei conti e la segnalazione di operazioni non
ordinarie o sospette. In particolare, dovranno essere previste
misure per vietare l'apertura di conti di cui non siano
identificati o identificabili i beneficiari, sia che si tratti
di persone fisiche che di società o istituzioni pubbliche o
private, nonché regolamenti che impongano alle istituzioni
finanziarie l'obbligo di segnalare alle competenti autorità
tutte le operazioni complesse, non abituali, di rilevante
importo, quando esse non corrispondano ad una ragione
economica o lecita apparente, senza che questa attività di
segnalazione - se in buona fede - debba comportare
responsabilità penale o civile per violazione delle regole
della riservatezza ed altresì l'obbligo di mantenere per un
periodo di almeno cinque anni la documentazione relativa alle
operazioni finanziarie.
Nel quadro della cooperazione dovrà essere prevista
inoltre la supervisione degli organismi che trasferiscono
moneta e del garante di tali organismi, nonché forme di
controllo transfrontaliero sul trasporto fisico di contanti e
di effetti negoziabili al portatore, evitando comunque che
tali misure possano compromettere in alcun modo la libera
circolazione dei capitali. L'oggetto di tale complesso di
attività dovrà inoltre comportare il costante scambio delle
informazioni che ne possano derivare.
L'articolo 19 dispone che ogni Stato che avvii un'azione
penale per fatti riconducibili a violazioni della Convenzione,
dia comunicazione del risultato definitivo al Segretario
Generale delle Nazioni Unite.
Ai sensi dell'articolo 20, ogni Stato adempie agli
obblighi previsti dalla Convenzione nel rispetto dei princìpi
dell'uguaglianza sovrana e dell'integrità territoriale degli
altri Stati.
L'articolo 21 prevede che nessuna disposizione della
Convenzione possa incidere e limitare i diritti, gli obblighi
e le responsabilità degli Stati e degli individui in forza del
diritto internazionale ed in particolare della Carta delle
Nazioni Unite.
Con l'articolo 22 si conferma che nessuna delle
disposizioni della Convenzione possa abilitare uno Stato ad
esercitare sul territorio di un altro Stato una competenza o
delle funzioni che siano propri di quest'ultimo.
L'articolo 23 disciplina le modalità di modifica
dell'allegato alla Convenzione in cui sono elencate le altre
convenzioni che hanno ad oggetto le questioni attinenti al
fenomeno del terrorismo.
Ogni controversia tra gli Stati concernente
l'interpretazione o l'applicazione della Convenzione che non
possa essere regolata in forma negoziale, è previsto
dall'articolo 24 che venga definita da un arbitrato
concordato, o in subordine dall'esame della Corte
internazionale di Giustizia.
Ai fini dell'entrata in vigore della Convenzione,
l'articolo 26 stabilisce il raggiungimento del limite minimo
costituito dalla ratifica da parte di almeno ventidue Stati; a
tale riguardo risulta ancora più significativa ed urgente una
deliberazione del Parlamento italiano per colmare questa
lacuna del nostro ordinamento.
Queste, in estrema sintesi, le disposizioni che la
comunità internazionale per il tramite della sua massima
espressione, l'Organizzazione delle Nazioni Unite, chiede che
diventino obiettivo comune di azione di ciascuno Stato e parte
integrante e viva dei rispettivi ordinamenti giuridici al fine
di combattere ed estirpare la minaccia del terrorismo. Non
tutte le deliberazioni assunte dal nostro Paese in questo
avvio di legislatura sembrano concordare con tali finalità. E'
auspicio di questa proposta di poter recuperare un condiviso
terreno di azione delle forze politiche per individuare ed
adottare tutte quelle misure necessarie per una efficace e
coerente azione che garantisca la libera e pacifica convivenza
dei cittadini.
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