XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1607
Onorevoli Colleghi! - La situazione del nostro sistema
penitenziario, appare sempre di più segnata da elementi di
drammatica ed insostenibile emergenza, sia per quanto riguarda
i detenuti, sia per ciò che attiene ai compiti ed alle
condizioni dei soggetti istituzionali e di controllo in esso
operanti.
I temi dell'amnistia e dell'indulto, a oltre dieci anni
dall'ultimo provvedimento adottato dal Parlamento, nella XIII
legislatura sono stati in primo piano nel confronto politico e
parlamentare, per le diverse ipotesi di provvedimento
presentate alla Camera dei deputati ed al Senato della
Repubblica, e nella società civile, per gli appelli e le
iniziative assunti in rapporto con il mondo carcerario e
all'interno di esso, e per i riferimenti anche alle ragioni
spirituali e di pensiero espresse in occasione del Giubileo
del 2000.
Fra le ipotesi di proposta che già nella XIII legislatura
si è ritenuto di portare all'esame del Parlamento, non v'è
dubbio che abbiano titolo quelle predisposte da due autorevoli
esponenti della magistratura e del diritto, come il dottor
Francesco Maisto, sostituto procuratore generale di Milano, e
il professor Massimo Pavarini dell'Università degli studi di
Bologna, che di seguito riproponiamo integralmente, a
contributo di una valutazione che, a nostro avviso, il
Parlamento non dovrebbe ulteriormente rinviare.
"1. Nella cultura penalistica e in quella politica da
tempo è condivisa una valutazione fortemente negativa nei
confronti dei provvedimenti indulgenziali. In buona sostanza
lo sfavore nei confronti delle leggi d'amnistia e di indulto -
tenendo criticamente conto delle passate quanto numerose
esperienze - si fonda su un giudizio di fondo difficilmente
contestabile: attraverso detti provvedimenti "eccezionali" non
si dà alcuna soluzione ai problemi critici del sistema
penale-penitenziario italiano (gli effetti deflativi dei
provvedimenti di clemenza sono stati mediamente assorbiti
nell'arco medio di due anni) e nel contempo si sospenderebbe
momentaneamente la tensione verso una soluzione strutturale e
"fisiologica" ai problemi della crisi della giustizia penale
che deve, invece, essere perseguita in una radicale riforma
del sistema penale stesso.
Se questo giudizio di fondo è astrattamente condivisibile,
assai meno lo è con riferimento in concreto alla situazione
del nostro Paese. A chi presta uno sguardo meno svagato e
superficiale alle politiche penali nel lungo periodo - dallo
Stato post-unitario ad oggi - si avvede infatti che sempre e
costantemente si è fatto ricorso ai provvedimenti di clemenza
come risorsa decisiva per il governo della penalità entro i
limiti di volta in volta posti dalle necessità di
compatibilità sistemica. Pertanto niente affatto politica di
eccezione, ma scelta costante ed "ordinaria" volta ad operare
momentanei ma necessari riequilibri tra input ed
output del sistema penale. Ed infatti è bastato che il
sistema della politica si astenesse dall'utilizzare questo
mezzo, che in un solo decennio, questo ultimo, la popolazione
detenuta raddoppiasse e il sistema processuale-penale
pericolosamente si avvicinasse ad uno stato di assoluta
paralisi.
L'esperienza comparata ci insegna che in quasi tutte le
realtà occidentali moderne, i sistemi di giustizia penale - in
quanto dinamicizzati al loro interno da logiche di
autoreferenzialità - corrono il rischio di "uscire di
controllo", per la loro naturale tendenza a favorire una
crescita esponenziale di domande di giustizia a cui nessun
incremento di risorse sarà mai in grado di dare risposta. Ed è
per questo che, in altri Paesi e in altri contesti culturali,
aggiustamenti e riequilibri vengono "fisiologicamente"
implementati all'interno del sistema di giustizia penale
stesso: si pensi alla valvola di sicurezza data dalla
facoltatività dell'azione penale ovvero alla larga
"negoziabilità" della pena e del processo.
Orbene: se contingenze politiche particolarmente avvertite
e sofferte impediscono di adottare queste "tecniche" di
controllo della "produttività", giocoforza il sistema della
politica sarà chiamato permanentemente ad "interferire"
dall'esterno sul sistema della giustizia penale per
determinare, sia pure contingentemente, nuovi livelli di
compatibilità tra risorse e funzioni. E sotto questo punto di
vista, l'intervento del sistema politico è non solo utile, ma
doveroso.
Doveroso e non indebito, se non altro perché se la
politica non si assumesse questo diritto di interferire
dall'"esterno", il sistema della giustizia penale
"naturalmente" sarebbe costretto ad adottare soluzioni di
compensazione "interne" offerte appunto dalla sua progressiva
inefficacia: la prescrizione - ovvero il negare giustizia per
decorso del tempo - di fatto opererebbe inesorabilmente, ma
con un esito pericolosamente delegittimante per il sistema
della giustizia stesso. Come ognuno ben sa, la giustizia
negata per prescrizione ulteriormente accentua i criteri di
selettività della giustizia penale, favorendo prevalentemente
coloro che possono economicamente e culturalmente "resistere"
ai tempi lunghi del processo. Per cui la recuperata efficacia
del sistema criminale finirebbe per "scaricarsi" sui soggetti
più deboli, di fatto immunizzando coloro che possono sostenere
una giustizia lenta e alla fine ineffettiva.
Considerazioni diverse debbono invece valere per chi
paventa l'ennesimo provvedimento clemenziale perché capace di
favorire la connaturata pigrizia del legislatore a mettere
mano ad alcune decisive e da troppo tempo attese riforme
penali che unitariamente intese potrebbero, almeno
astrattamente, operare nel senso anche di una maggiore
efficienza dell'"impresa giustizia".
E' certo da condividere la posizione di chi confida che
solo una drastica riduzione dell'area della criminalizzazione
primaria sia in grado di dare efficienza e effettività al
sistema della giustizia penale. Ma un atteggiamento di
realismo politico ci induce a non confidare troppo in questa
soluzione: anche i Paesi che in quest'ultimo decennio si sono
felicemente confrontati con una riforma del codice penale
(Francia, Germania, Spagna e Portogallo) pur avendo sempre ed
esplicitamente assunto questo obiettivo di politica criminale,
di fatto non sono stati in grado di raggiungerlo. Ed è
seriamente dubitabile che una significativa rinuncia alla
risorsa penale possa effettivamente oggi darsi all'interno di
sistemi sociali di diritto.
Pertanto una maggiore efficienza del sistema della
giustizia penale con più realismo è invece possibile
guadagnarla sul versante di una più estesa negoziabilità in
fase processuale attraverso ad esempio un allargamento delle
ipotesi di patteggiamento, ovvero - come è nella ratio
della recente riforma del giudice unico di primo grado - in
una virtuosa economizzazione delle risorse. Poi certo altro si
potrà guadagnare in efficienza nell'attribuire ad esempio al
giudice di pace alcune significative competenze penali; ovvero
nel dare spazio anche nel nostro ordinamento all'istituto
della mediazione penale. Ma di più: sulla stessa indicazione
offerta dalla commissione per la riforma del codice penale
(Commissione Grosso), la scelta in favore di pene sostitutive
edittalmente diverse da quella privativa della libertà (come
ad esempio il lavoro di pubblica utilità), potrebbe consentire
di produrre una qualche differenziazione processuale che
finirebbe per tradursi anche in una maggiore efficienza del
sistema stesso. Mentre onestamente non ci sembra che si possa
nutrire eccessive speranze in un'ulteriore dilatazione dei
termini della flessibilità della pena in fase esecutiva - se
non appunto limitatamente ad un allargamento dei termini
oggettivi per fruire della liberazione condizionale - perché
allo stato attuale delle risorse rese politicamente
disponibili i circuiti alternativi sono già al limite di
tenuta, oltre i quali l'esecuzione penitenziaria
extra-moenia rischia di diventare una semplice foglia di
fico ad una tendenza decarcerizzante sconsiderata, a meno che
non si decida finalmente di investire di più. Cosa che
auspichiamo senza riserve.
Questo orizzonte di realistico riformismo - rispetto al
quale scientificamente si deve confidare con estrema
moderazione - non soddisfa completamente. Certo - detto
diversamente - piace di meno che un diritto penale veramente
"minimo", tanto nei codici che nelle prassi dei tribunali. Ma
non vorremmo che l'ansia verso il meglio, ci sollevasse dal
compito di operare subito - oggi - per il meno peggio.
Comunque, a volere tacere dalle diverse opinioni in merito,
rimane comunque la circostanza che quale strategia si voglia
adottare per dare soluzione a questa crisi di efficienza del
sistema giustizia, il sistema deve potere contare come
pre-condizione su un suo per quanto inadeguato funzionamento.
Infatti nessuna delle riforme messe in atto e nessuna di
quelle che si vorrebbero poter mettere, può entrare a regime
se il sistema si blocca.
A noi non dispiace se il ricorso alla leva della
indulgenza viene etichettato come provvedimento di sola e
limitata nel tempo "narcotizzazione" delle sofferenze della
giustizia. Esso in effetti lo è. La questione che preme
decidere è altra: se la sospensione momentanea del dolore deve
servire per intervenire sulle cause attraverso processi di
riforma, ovvero se si vuole solo rinviare la prossima
emergenza ad un futuro prossimo. La questione ci pare di non
poco conto.
2. Alla emergenza del sistema giustizia si accompagna e si
somma quella del sottosistema carcerario. Come sempre su
questo delicato tema si rischia di parlare tra il patetico, i
buoni sentimenti e l'ovvio. Qualche volta anche con
indifferenza. In estrema sintesi: la situazione è
effettivamente drammatica. Drammatica in primo luogo per i
detenuti. Ma drammatica anche per chi professionalmente opera
in carcere. I termini di questa drammaticità possono essere
sintetizzati in una sola parola, inelegante quanto
emotivamente neutra: sovraffollamento. Ma solo chi conosce la
realtà del carcere sa cosa cela questo termine.
Si dirà che da che esiste il carcere e non solo in Italia,
sempre si è sofferto di questo male. E' vero, ma oggi il
sovraffollamento non indica purtroppo una sofferenza che ci si
possa illudere di sanare naturaliter in tempi brevi.
L'attuale sovraffollamento è infatti originato da un processo
significativo di nuova ri-carcerizzazione iniziato a metà
degli anni novanta che con ogni probabilità si dispiegherà su
un arco di tempo medio-lungo.
Oggi la presenza media dei detenuti è superiore a 54.000;
ma questo non indica alcun "picco" invalicabile. E'
ragionevole profetizzare che a fine anno saremo oltre le
57.000 unità. Insomma tutto lascia supporre che la popolazione
detenuta continuerà a crescere. Se così purtroppo è, temiamo
che non sarà nell'immediato futuro possibile governare il
carcere nel rispetto dei diritti dei detenuti e inoltre che la
qualità dell'impegno professionale degli operatori
penitenziari dovrà essere ulteriormente ridotta. Per altro -
se mai si volesse rispondere al problema attraverso un
programma di nuova edilizia penitenziaria - si deve tenere
conto che per edificare e mettere in funzione un nuovo carcere
necessitano mediamente più di dieci anni.
Il sistema politico non può quindi chiamarsi fuori da chi
l'interroga su come garantire la legalità e il rispetto dei
diritti umani in carcere, già da oggi. Nell'immediato non
esiste altra alternativa che deflazionare per forza di legge
il carcere. Il costo di un provvedimento legislativo deflativo
è oggi prevalentemente politico. La classe politica si avvede
che a questa decisione dovrà prima o poi arrivare, ma teme di
pagare un prezzo eccessivamente alto sul piano del consenso
sociale e quindi politico. Da un lato, inutile nascondercelo,
c'è il timore che attraverso un provvedimento clemenziale di
fatto si operi nel senso di un colpo di spugna rispetto ai
reati di Tangentopoli (senza però riflettere che il destino di
questi - vale a dire la prescrizione - è oramai segnato);
dall'altro lato si paventa che l'opinione pubblica oggi
particolarmente sensibile ai problemi di sicurezza dalla
criminalità predatoria e di strada, intenda ogni provvedimento
clemenziale come un pericoloso arretramento in tema di difesa
sociale (senza poi riflettere che, trattandosi in questo caso
prevalentemente di micro-criminalità, la risposta
sanzionatoria e detentiva sarebbe comunque di breve
periodo).
E' certo comunque che questi timori - ove anche in parte
fondati - rischiano nella presente congiuntura di determinare
una situazione di stallo nell'iniziativa politica. Come dire:
tutti alla finestra per vedere chi fa la prima mossa, con il
rischio effettivo che nessuno la faccia. Ed è per questo
motivo che - in ragione solamente delle nostre competenze
professionali e della nostra sensibilità nei confronti della
tutela della società e dei diritti dei detenuti - confidiamo
di potere modestamente contribuire in un senso positivo ad
affrontare l'attuale situazione di crisi, avanzando una
proposta realistica. Si tratta solamente di una "modesta
proposta" per invitare chi ha responsabilità di governo e
politica prendere posizione. E per fare ciò, ci è parso utile
offrire una traccia tecnica che mentre recepisce e tiene nel
dovuto conto ad esempio le proposte di legge recentemente
avanzate da alcuni parlamentari, a nostro avviso sia in grado
di segnare i confini all'interno dei quali è ragionevole
sperare in una possibile mediazione politica.
3. Poche parole infine di commento all'articolato
normativo che segue, capace di indicarne sinteticamente la
"filosofia".
Riteniamo che lo spazio di decisione politica nei
confronti di un provvedimento di indulto e di amnistia si
dispieghi oggi tra quello segnato da due limiti, che abbiamo
voluto tracciare nelle due ipotesi estreme: un'amnistia ampia
per i reati sanzionati fino a cinque anni, ma prudentemente
condizionata per alcune tipologie di reato o d'autore e una
più contenuta - di soli tre anni - ma incondizionata".
La presente proposta di legge ha per oggetto l'ipotesi di
amnistia incondizionata ma relativa alle tipologie di reato
con pene fino a tre anni, mentre quella più ampia ma
condizionata è materia di un'altra e contestuale proposta di
legge.
Secondo quanto previsto dall'articolo 1 è concessa
amnistia per ogni reato per il quale la legge stabilisce una
pena non superiore a tre anni, ovvero una pena pecuniaria sola
o congiunta a quella detentiva, oltre ad una tassativa serie
di reati a prescindere dalla pena edittale massima prevista.
Nell'indicare questi ultimi, si è da un lato tenuto conto,
riportandoli, dei reati già contemplati dalla precedente
legislazione in materia di indulto ed amnistia del 1990
(decreto del Presidente della Repubblica n. 394 del 1990 e
decreto del Presidente della Repubblica n. 75 del 1990)
aggiungendone altri, quali la ricettazione (articolo 648,
secondo comma, del codice penale) e i reati connessi
all'offerta di stupefacenti di cui ai commi 4 e 5
dell'articolo 73 del testo unico di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, con la
sola esclusione delle condotte di produzione, fabbricazione,
estrazione e raffinazione di dette sostanze.
In ragione dei termini assai ampi - anche da un punto di
vista del presumibile effetto deflativo - dei termini di
concessione dell'amnistia, si è ritenuto di essere
particolarmente severi nell'indicazione di alcune esclusioni
oggettive al beneficio. In particolare, oltre a quelle di
norma ricorrenti nei precedenti provvedimenti clemenziali
(quali i reati commessi in occasione di calamità naturali,
l'evasione limitatamente alle ipotesi aggravate di cui al
secondo comma dell'articolo 385 del codice penale, il
commercio e la somministrazione di farmaci guasti ovvero di
sostanze alimentari nocive ovvero infine dei delitti contro la
salute pubblica) si è ritenuto opportuno includere anche una
serie di condotte criminose o direttamente offensive di
interessi collettivi e diffusi (ad esempio: omicidio e lesioni
personali colpose per violazione delle norme per la
prevenzione degli infortuni sul lavoro, ovvero condotte
penalmente rilevanti in tema di inquinamento delle acque,
produzione di sostanze pericolose, nonché per violazione delle
disposizioni contro l'immigrazione clandestina di cui
all'articolo 12 del testo unico di cui al decreto legislativo
n. 286 del 1998; eccetera) ovvero oggi avvertite in termini di
particolare odiosità, come alcuni delitti a sfondo
sessuale.
Per il resto - sia per quanto concerne il computo della
pena per l'applicazione dell'amnistia (articolo 3) sia per
quanto concerne la rinunciabilità all'amnistia (articolo 4) -
si è seguito lo schema tecnico già sperimentato nei precedenti
provvedimenti clemenziali.
Infine l'indulto: esso è concesso nella misura non
superiore a tre anni per le pene detentive ed è revocato se
chi ne ha usufruito commette, entro cinque anni dalla data di
entrata in vigore della legge, un delitto non colposo per il
quale riporti una condanna detentiva superiore a due anni,
così come il precedente provvedimento di indulto del 1990
(decreto del Presidente della Repubblica n. 394 del 1990).
Il tema carcere e le sue problematiche complesse rinviano,
e da lungo tempo, ad interventi legislativi e ad iniziative
politiche e sociali che non attribuiscono ad un provvedimento
di amnistia e di indulto un valore e un'efficacia più ampi
della sua natura emergenziale. Né alcuno fra i firmatari le
diverse proposte di legge in Parlamento, né gli autori del
documento sopra citato, né le associazioni che operano in
rapporto con il sistema penitenziario ed a sostegno dei
diritti del detenuto o in relazione ai problemi della
giustizia penale, appaiono in dissenso su tale punto.
Assume, così, particolare rilievo, ad avviso del
proponente, la raccomandazione che il dottor Maisto e il
professor Pavarini pongono a conclusione del loro documento,
in diretta relazione con le iniziative proposte da Sergio
Cusani per l'associazione Liberi e Sergio Segio del gruppo
Abele ad accompagnamento del provvedimento di amnistia e di
indulto e che, più avanti, si richiameranno. La
raccomandazione è che "in attesa che celermente si provveda a
portare a termine - nei tempi certamente non lunghi offerti
dagli effetti deflativi della legge di amnistia ed indulto -
quel necessario processo riformatore del sistema complessivo
della giustizia penale, capace di trovare un nuovo e più
avanzato equilibrio tra efficienza del sistema e tutela dei
diritti umani dei detenuti, è necessario trovare la volontà e
le risorse per governare in senso positivo le conseguenze
immediate del provvedimento clemenziale stesso".
Tra le migliaia di detenuti, condannati o rinviati a
giudizio che improvvisamente riacquisteranno la libertà, non
ci si deve dimenticare che c'è una quota significativa di
soggetti deboli, troppo deboli per resistere all'impatto con
la libertà spesso "selvaggia" che li attende nella società
libera. Giovani tossicodipendenti, immigrati disperati,
ammalati gravi, disagiati psichici. Insomma i soliti "poveri
diavoli", clientela privilegiata del sistema criminale e delle
patrie galere. Difficile pensare che per questi l'amnistia
condizionata ovvero l'indulto revocabile possano "da soli"
giocare un ruolo significativo nel trattenerli dal
"recidivare". In mancanza di alternative che permettano un
loro regolare reinserimento nel tessuto sociale e produttivo,
per loro la pena e il carcere non sono un rischio sociale, ma
un destino ineludibile.
E' necessario quindi che al provvedimento di clemenza
immediatamente si accompagnino tutti quegli interventi che
consentano appunto il reinserimento. La relazione tra carcere
e società civile non può essere lasciata alle logiche del
libero mercato, che in questo caso vorrebbe dire che ognuno
provveda come meglio crede e può. Essa deve essere assistita,
nel senso di favorire in ogni modo la presa in carico da parte
della società civile di questa popolazione che prima e più che
essere criminale, è solo marginale e marginalizzata.
Le iniziative di reinserimento sociale dei detenuti, con
un contestuale rafforzamento della sicurezza dei cittadini,
secondo Cusani e Segio, dovrebbero essere concepite come un
vero e proprio piccolo "Piano Marshall", avente tre piani di
riferimento: prevenzione, recupero e reinserimento.
Non v'è dubbio, al di là dei pur importanti passi in
avanti compiuti in questi anni, che in ordine alle
problematiche del sistema carcere sia ancor oggi insostenibile
il peso delle misure legislative adottate ma non pienamente
attuate, dei princìpi e dei criteri di equità della pena
disattesi, del fallimento obbligato, in assenza di strumenti e
di risorse adeguati, di molte, seppure non tutte, misure di
reinserimento sociale dei detenuti.
Nessuno fra gli operatori del settore e fra coloro che al
carcere non dedicano un'attenzione superficiale, emergenziale,
né al carcere attribuiscono la responsabilità di affrontare e
di risolvere problemi che appartengono all'intera struttura
sociale, dissente sulla assoluta necessità di valutare tali
problemi con criteri equilibrati, equi, strutturali, ponendo
il nostro Paese al di là delle logiche emergenzialistiche
spesso, se non sempre, ispirate ad una cultura esclusivamente
repressiva che, negli anni, a carico dei soggetti più deboli,
ha aggravato le condizioni di vivibilità nel sistema
penitenziario senza alcun vantaggio per la sicurezza dei
cittadini.
"Prevenzione, recupero e reinserimento sociale vanno
certamente considerati capitoli egualmente indispensabili e
strettamente intrecciati di uno stesso discorso. In tale
senso, possono divenire parti di un "circuito virtuoso", o,
viceversa, costituire gli anelli di una cronica catena di
disfunzionamenti destinata a riprodurre il delitto,
certificando in tale modo la debolezza del sistema
penal-penitenziario, alimentando la sfiducia dei cittadini e
lasciando al corrispettivo economico ed alla vendetta del
castigo la funzione riparativa per la vittima.
Si tratta di creare le premesse, le condizioni e le
opportunità (vale a dire la definizione delle strutture, la
dislocazione delle risorse, la promozione e la formazione
delle competenze) in grado di consentire che (non tutti,
realisticamente) una quota significativa di quanti escono dal
carcere non abbia a rientrarvi da lì a poco.
Si tratta, in definitiva, di definire e finanziare un
piano straordinario d'azione sociale per sostenere il
reinserimento e tutelare la legalità, collegato al varo
dell'amnistia e dell'indulto e con un impegno distribuito
almeno su un triennio, i cui titoli, possibili e necessari,
corrispondono a quelle che sono le facce più problematiche
della attuale composizione della popolazione detenuta ed in
particolare i malati di AIDS e di altre malattie infettive e i
tossicodipendenti".
Anche sotto questo profilo si concorre, dunque, alle
ragioni di nuove politiche in materia di carcere e di
giustizia penale, di cui un provvedimento di amnistia non è la
base ma oggi, nelle condizioni drammatiche in cui versano i
nostri istituti penitenziari, è la premessa ineludibile.
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