XIV LEGISLATURA
RELAZIONE - N. 1583 - 61 - 183 - 206 - 303 - 355 - 367 - 404 - 466 - 1313 - 1314 - 1316 - 1799-A
Onorevoli Colleghi! - La necessità di una riforma
dell'articolo 51 della Costituzione va inquadrata nel generale
tema della crisi della rappresentanza e del deficit di
democrazia. Se da un lato il problema di una rappresentanza
non divisibile per generi, quale è stato sollevato dalla
controversa sentenza 422/1995 della Corte Costituzionale,
rimane, l'attuale formulazione proposta all'aula appare come
un giusto punto di equilibrio e mediazione capace di
rispondere al sempre più pressante problema della scarsa
partecipazione femminile alla vita pubblica e
istituzionale.
L'articolo 51, nella formulazione proposta, ha il pregio,
innanzitutto, di inserirsi pienamente nell'equilibrio
costituzionale esistente e di permettere una sorta di
bilanciamento tra i diversi valori costituzionalmente
riconosciuti e protetti. La formulazione adottata, infatti,
non solo rispetta l'intangibilità dei principi contenuti nella
parte prima della nostra Costituzione, ma può essere
considerata come una specificazione dell'articolo 3, paragrafo
2, ovvero dell'uguaglianza sostanziale. In seguito a numerose
sentenze della Corte Costituzionale, e in particolare a
seguito della nota sentenza del 1995, la finalità della
Repubblica di rimuovere gli ostacoli che limitano di fatto la
libertà e l'uguaglianza dei cittadini, è stata intesa come
applicabile solamente in un ambito socio-economico; non
estensibile cioè anche ai diritti politici, e dunque non
utilizzabile per azioni positive in materia di rappresentanza.
Data la piena consapevolezza presente ormai in tutte le forze
politiche della frattura che si è manifestata tra la
partecipazione femminile alla vita professionale, sociale e
culturale, e la partecipazione femminile alla vita politica e
istituzionale del paese, si è ritenuto che l'articolo 51
dovesse realizzare anche nel campo dei diritti politici
quell'uguaglianza sostanziale, e non più solo formale, di
tutti i cittadini. Se l'attuale formulazione dell'articolo 51
garantisce, infatti, la possibilità per tutti i cittadini
"dell'uno e dell'altro sesso" di essere eletti, e dunque dà
piena attuazione al principio dell'uguaglianza formale sancito
dall'articolo 3, comma 1, la modifica proposta ha il fine di
promuovere anche un'uguaglianza delle opportunità, che senza
predeterminare alcuna garanzia di risultato, permetta però un
innalzamento della soglia di partenza. In questo senso si
parla di "correzione" degli squilibri nella rappresentanza,
tale cioè da non incidere sul contenuto del diritto politico,
che rimane se si vuole neutro, ma allo stesso tempo capace di
incidere sulle cause che determinano quello squilibrio. La
concezione unitaria della rappresentanza politica, intesa come
rigorosa parità formale tra i titolari dei diritti politici, è
storicamente connaturata all'idea dello Stato di diritto. Non
si vuole certo alterare il concetto unitario di
rappresentanza giunta a noi fin dallo Stato liberale, per
tornare ad una visione corporativa, pre-moderna della
rappresentanza politica; né si vuole in alcun modo ledere il
principio dell'uguaglianza formale, quale garantito dalla
formulazione attuale dell'articolo 51. Si tratta piuttosto di
integrarne la disciplina, correggendo quelle distorsioni che
impediscono ad una rappresentanza ideale, ma astratta, di
divenire anche effettiva. Come notava in aula l'onorevole
Claudia Mancina, nell'intervento tenuto nella scorsa
legislatura, l'articolo 51 per più di cinquant'anni ha
garantito le donne da arbitrarie esclusioni fondate sul sesso,
"ma quella che appariva, ed era, una frontiera avanzata nel
1947 può essere oggi una frontiera da superare". Oggi,
l'uguaglianza formale, seppur necessaria, non appare più
sufficiente.
La formulazione dell'articolo 51 è pienamente rispettosa
non solo dell'articolo 3, ma anche di altri importanti
principi ed equilibri costituzionali. Essa consente infatti la
copertura costituzionale per azioni positive, senza alcun
pregiudizio della libera scelta del Legislatore circa i mezzi
e la modulazione in concreto degli interventi ritenuti
necessari; né è in alcun modo lesiva dell'articolo 49 Cost.
che garantisce i partiti politici da "ingerenze pubbliche"
sull'attività da loro svolta e sulla loro organizzazione
interna. La modifica proposta, quindi, ha il pregio di
assecondare e stimolare i processi culturali e politici in
atto, proponendo la copertura costituzionale per una
correzione degli squilibri nella rappresentanza, ma
salvaguardando al tempo stesso gli altri fondamentali valori
costituzionali.
Occorre tra l'altro ricordare che le azioni positive, alle
quali si vuol dare copertura costituzionale con questa
riforma, anche nel sistema americano dove per la prima volta
furono sperimentate all'inizio degli anni '60, si
caratterizzano per essere necessariamente transitorie. Esse
tendono cioè a "correggere" le discriminazioni esistenti, per
tutto il periodo in cui tali discriminazioni di ordine
economico e sociale permangono a svantaggio di taluni
soggetti. E sono volte a tradurre su un piano concreto il
principio dell'uguaglianza formale in uguaglianza sostanziale.
La temporaneità delle azioni positive mira infatti ad evitare
che l'eccezione al principio di parità tra i sessi, si
cristallizzi a sua volta in regola. Per questa ragione è bene
che esse vengano adottate con legge ordinaria, e non con norma
costituzionale. La funzione del nuovo articolo 51, nella sua
formulazione elastica ed ampia, è proprio quella di garantire
la copertura costituzionale delle azioni positive che verranno
adottate dal Legislatore; essa non fornisce specifiche
indicazioni sulle concrete iniziative da intraprendere né
preclude ulteriori interventi legislativi più incisivi;
spetterà al Legislatore tenere conto del contesto nel quale le
azioni positive andranno ad inserirsi, del momento storico
specifico in cui saranno adottate, della loro intrinseca
temporaneità.
Anche rispetto al controverso problema delle quote ci
sembra che l'articolo 51 possa segnare un decisivo passo in
avanti. Non si vuole qui entrare nel merito del dibattito tra
sostenitori e oppositori delle quote quale mezzo per risolvere
o affrontare il problema di una adeguata rappresentanza
femminile. Si vorrebbe piuttosto sottolineare che anche coloro
che ritengono le quote uno strumento adeguato, da sempre ne
hanno sottolineato la natura strumentale, di mezzo e non di
fine. In questo senso l'articolo 51 compie un passo in avanti,
guarda oltre. Permetterà infatti al legislatore, una volta
approvato, di modulare un'ampia gamma di interventi, che
possano tenere conto delle specificità del problema nelle sue
diverse manifestazioni, uscendo dalla (ormai, sterile)
contrapposizione tra fautori e oppositori delle quote quale
unico strumento per affrontare l'emergenza di una
rappresentanza che sia realmente democratica. Proprio perché
le cause sono complesse, la loro rimozione comporterà un
percorso che dovrà agire su più livelli di interventi, mirati
alla rimozione degli ostacoli culturali, economici e sociali
che impediscono di fatto il raggiungimento di una compiuta
rappresentanza.
Appare anche doveroso ricordare che si eredita un
importante lavoro svolto nel corso della XIII legislatura,
dove nel corso di un'indagine conoscitiva tenutasi nella
Commissione Affari Costituzionali furono messi in luce i
principali nodi giuridici e politici che avrebbero
accompagnato un'eventuale modifica dell'articolo 51. Le
audizioni di docenti di diritto pubblico e costituzionale,
hanno lasciato un rilevante patrimonio culturale ed
elaborativo che ha permesso in termini relativamente rapidi in
questa legislatura di focalizzare le problematiche principali.
In quell'occasione emerse come un'eventuale modifica
dell'articolo 51 ponesse non tanto un problema di violazione o
meno della sentenza del 1995 della Corte Costituzionale,
quanto piuttosto un problema di interpretazione del principio
di rappresentanza, inteso in modo diverso dalla Corte e da
altri operatori giuridici. In quell'occasione venne messa a
fuoco proprio la tensione, esistente nella Costituzione, che
contrapporrebbe due diverse concezioni del principio di
uguaglianza: un'uguaglianza formale, che ritiene che la
migliore garanzia per i cittadini sia data dalla loro
neutralità, e dunque dall'indifferenza sul piano giuridico di
condizioni relative al sesso o alla razza (divieto di
discriminazione), e un'uguaglianza sostanziale, intesa come
uguaglianza delle opportunità, in cui un diverso trattamento
giuridico si giustifica, ed anzi è ritenuto necessario, sulla
base delle diverse condizioni di partenza. Se tradizionalmente
nell'ordinamento italiano la rappresentanza politica è sempre
stata considerata come meglio garantita dall'uguaglianza
formale (e dunque dal concetto di neutralità della
rappresentanza politica), alla luce delle profonde
modificazioni storiche e culturali intervenute dal 1948 ad
oggi, e dei preoccupanti dati circa la scarsa partecipazione
delle donne alla vita politica e istituzionale, veniva
sollevata l'esigenza di ripensare il concetto di
rappresentanza in un senso meno rigorosamente formale.
Contemporaneamente tutti i costituzionalisti concordavano
sull'esigenza che la riforma costituzionale, ritenuta
necessaria, fosse realizzata attraverso una norma elastica e
dal carattere generale, una norma "ombrello", che senza
precludere al Legislatore ordinario futuri interventi
legislativi più incisivi, svolgesse quell'effetto pedagogico
che dovrebbe essere proprio di tutte le norme
costituzionali.
Anche le audizioni delle rappresentanti di numerose
associazioni femminili - per la prima volta istituzionalmente
invitate nella I Commissione della Camera - nonché delle
rappresentanti della Commissione Pari Opportunità, furono
assai importanti per cogliere da vicino come la scarsa
rappresentanza delle donne nella vita pubblica fosse percepita
come un problema acuto. In particolare queste audizioni, dopo
aver ricordato i sempre più allarmanti dati relativi
all'astensionismo femminile e la singolare sfaldatura tra una
società composta da più donne che uomini e una rappresentanza
"non rappresentativa", misero in luce il nesso esistente tra
l'insufficiente rappresentanza femminile e la conseguente
caduta democratica dell'intero sistema, in cui la prima è
sintomo del distacco tra società e politica, e dunque un male
per la democrazia nel suo complesso. Il distacco tra donne e
politica apparve anche più allarmante se confrontato con
l'elevata presenza femminile nelle cariche pubbliche per le
quali sono previste procedure trasparenti. Veniva cioè a
delinearsi un nesso tra trasparenza, certezza delle procedure
e maggior partecipazione delle donne. Il dibattito, prezioso e
interessante, portò le diverse rappresentanti ascoltate a
concludere, al pari dei costituzionalisti, che la riforma
dell'articolo 51 appariva non solo utile, ma soprattutto
necessaria. Questo dunque l'importante lavoro ereditato
e dal quale si è ripartiti.
Il problema della scarsa partecipazione femminile alla
vita politica e pubblica si è dimostrato, d'altro canto,
essere un problema non solo italiano: riguarda, infatti, anche
altre importanti democrazie europee. Le vie per affrontare
questo male della democrazia sono state però diverse. In paesi
caratterizzati da sistemi di partito consolidati, infatti, il
problema è stato spesso affrontato attraverso una
auto-regolamentazione dei partiti politici, che sono stati
capaci di integrare le novità del bipolarismo consolidato,
senza radicali trasformazioni del sistema partitico e
soprattutto senza le dinamiche dissolutive dell'unità interna
ai partiti. Il sistema partitico italiano, invece, si
caratterizza ancora oggi per un elevato grado di incompiutezza
del sistema bipolare, in cui il voto di preferenza ha
fortemente accentuato la spinta dissolutiva dell'unità interna
dei partiti. Assai interessante, quindi, l'esperienza della
Francia, che nella difficoltà di affrontare il problema della
scarsa partecipazione femminile alla vita politica attraverso
una auto-regolamentazione dei partiti politici (difficoltà
analoga a quella italiana), per prima in Europa si è mossa
sulla via di una revisione costituzionale. L'esperienza
francese ha dimostrato che la modifica costituzionale ha
fortemente stimolato la legislazione ordinaria nella direzione
di una garanzia forte (talvolta giunta fino alla parziale
pre-determinazione di una parte dei risultati) nelle elezioni
comunali, e di interventi più moderati nel caso della
rappresentanza nazionale (attraverso incentivi che
ricostruissero una uguaglianza effettiva delle opportunità e
non direttamente dei risultati). Ciò dimostra come la modifica
dell'articolo 51, al di là del suo innegabile valore
simbolico, può svolgere una funzione essenziale nello
stimolare il legislatore a innovare, con diverse soluzioni,
l'attuale sistema. Ancora una volta la modifica dell'articolo
51 appare non solo utile ma necessaria.
Sembra, infine, che a seguito dell'avvenuta modifica
dell'articolo 117 della Costituzione che ha posto la "parità
di accesso" come unico vincolo alle leggi regionali, per il
resto pienamente parificate alle leggi nazionali, e a seguito
della legge costituzionale n. 2 del 2001 sulla modifica degli
statuti delle regioni a statuto speciale, che ha introdotto
l'obbligo per le leggi regionali e provinciali di promuovere
condizioni per la parità d'accesso alle consultazioni
elettorali, l'adozione dell'articolo 51 rappresenta il logico
compimento di un processo politico, culturale e legislativo
che avviatosi nella XIII legislatura, è stato ripreso e verrà,
ci si augura, concluso, nell'attuale legislatura. D'altra
parte, sia nel mondo anglosassone, sia in quello continentale
europeo, da tempo si è aperto un dibattito su quale sia il
tipo di rappresentanza di cui necessitano le moderne società
complesse, e quali siano le sfide e i traguardi delle
democrazie contemporanee. Oggi solo le democrazie che saranno
capaci di aprirsi, di esprimere una rappresentanza effettiva
anche degli esclusi, che sapranno essere portatrici delle
differenze e specificità insite in una società multiforme e
complessa, potranno compiutamente manifestare la loro
vitalità. Ed è questa la linea di fondo che ha ispirato e
permeato la modifica dell'articolo 51.
Elena MONTECCHI, Relatore.
Frontespizio