XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1383
Onorevoli Colleghi! - La discussione e l'approvazione
del disegno di legge per la riforma della cooperazione allo
sviluppo ha rappresentato un momento molto importante della
scorsa legislatura, sintetizzando un confronto difficile tra
tutti i soggetti coinvolti: ho deciso di ripresentare il testo
approvato dal Senato della Repubblica con lo scopo di non
disperdere il lavoro passato.
La cooperazione internazionale allo sviluppo è oggi un
indispensabile strumento di giustizia e di pace. Purtroppo,
però il quadro mondiale in cui essa si inserisce non è
confortante. E' un dato acquisito, infatti, che se il suo fine
principale era quello di ridurre le distanze tra il Nord e il
Sud del mondo e facilitare lo sviluppo dei Paesi più poveri,
tale fine è rimasto in larghissima parte disatteso.
Il mondo è diventato più polarizzato e l'abisso tra i
poveri e i ricchi del pianeta si sta ampliando sempre più. Dei
23.000 miliardi di dollari del prodotto interno lordo (PIL)
globale, 18.000 attengono ai Paesi industrializzati e solo
5.000 ai Paesi in via di sviluppo, pur rappresentando questi
ultimi circa l'80 per cento della popolazione mondiale. L'80
per cento più povero della popolazione mondiale ha visto la
propria quota di reddito globale declinare dal 2,3 per cento
all'1,4 per cento nei passati trent'anni. Per contro, la quota
di reddito globale del 20 per cento più ricco è salita dal 70
all'85 per cento. Tradotti in termini di vita quotidiana,
questi numeri significano, tra l'altro, che nei Paesi in via
di sviluppo un miliardo di persone non ha accesso alla sanità
e all'educazione di base, all'acqua pulita e ad un'adeguata
alimentazione. Significano anche che, per esempio, nell'Africa
sub-sahariana la speranza di vita è di poco più di 50 anni.
In questo quadro, le ragioni del fallimento di una parte
rilevante della cooperazione internazionale vanno ricercate in
una pratica che, a prescindere da qualsiasi formulazione
teorica, ha visto poi nei fatti privilegiare l'intervento
assistenzialistico sui progetti di sviluppo, il paternalismo e
l'autoritarismo su forme di reale partenariato, l'utilizzo
della cooperazione come strumento di pressione e di scambio in
ordine a temi di politica estera o come strumento di
penetrazione economica dei Paesi industrializzati, se non
addirittura come una forma di competizione tra Paesi
sviluppati.
Di fronte a una realtà nella quale un crescente numero di
persone nel nostro pianeta viene pericolosamente spinto verso
la più totale esclusione dal tessuto economico e sociale, le
soluzioni invocate ed in parte già sperimentate con successo,
fanno inevitabilmente riferimento, in ciascuno dei campi
esaminati, alla necessità di coordinare le azioni di
cooperazione e gli interventi strutturali non più con progetti
di carattere sporadico e assistenzialistico (insostenibili nel
lungo periodo, e il cui effetto è comunque quello di
accrescere la dipendenza degli assistiti), ma con interventi
pensati e attuati in termini di co-sviluppo e di partenariato,
verso un riordino dei rapporti economici e sociali tra il Nord
e il Sud del mondo.
Co-sviluppo e partenariato significano la ricerca attiva
della partecipazione paritetica di tutti i soggetti della
cooperazione ad ogni livello di scelta e di decisione, e
quindi governi e società civile, associazionismo e produttori,
donne e uomini dei Paesi donatori e dei Paesi beneficiari.
Poiché la cooperazione non è un atto di bontà, ma un atto di
intelligenza essa va a vantaggio sia dei donatori che dei
beneficiati.
Essa, cioè, non può risolvere il conflitto Nord-Sud.
Questi sono temi di natura macropolitica ed economica che
riguardano la complessità dei rapporti tra le Nazioni. La
cooperazione, per esempio, non può risolvere il problema degli
scambi disuguali tra Sud e Nord del mondo, né può risolvere i
conflitti militari regionali o le rivalità delle grandi
potenze. Può però aiutare a stabilire un clima di
comunicazione e di pace: il suo compito principale è quello di
indicare un percorso nuovo, sulla base di esperienze concrete,
attraverso cioè la risoluzione innovativa di problemi
economici, sociali, culturali, ambientali di piccola e media
grandezza.
In particolare la cooperazione allo sviluppo deve
intervenire particolarmente là dove le fasce sociali più
deboli sono spinte verso l'esclusione economica e sociale, con
programmi che aiutino a ricostruire il tessuto sociale e
culturale attraverso il reinserimento nel mondo della
produzione e verso l'autosufficienza. Essa deve altresì
intervenire per sostenere attività preventive del disfacimento
sociale e rafforzare delle strutture di produzione
esistenti.
E' nostra convinzione che la cooperazione internazionale
si sviluppa come parte della politica estera, ma il suo
compito non si esaurisce all'interno di questa. Essa non può
essere adoperata come uno strumento di pressione
internazionale, ma deve rispondere alla sua finalità primaria:
essere uno strumento di pace, di sviluppo e di democrazia. La
cooperazione internazionale, quindi, oltre alla politica
estera coinvolge altri aspetti di responsabilità governativa
quali gli affari sociali, la tutela dell'ambiente,
l'immigrazione, le politiche economiche, le politiche
comunitarie, il commercio internazionale. Una politica di
cooperazione deve quindi basarsi sul coordinamento delle
responsabilità governative che in essa confluiscono.
Da questo punto di vista, l'attuazione delle politiche di
cooperazione realizzate dall'Italia lascia molto a desiderare.
La nostra collocazione geografica, storica, economica e
culturale ci pone a metà tra il Nord e il Sud del mondo. In
altre parole, noi dovremmo poter dialogare sia con il Nord sia
con il Sud del mondo, dovremmo cioè essere in grado di offrire
delle soluzioni per uscire dal conflitto tra il Nord e il Sud.
Ma si tratta di un potenziale in buona parte inutilizzato,
spesso abbiamo fatto cooperazione come se le politiche di
sviluppo nei confronti del nostro stesso Sud non ci avessero
insegnato nulla. Siamo quindi andati a ripetere nei Paesi in
via di sviluppo gli stessi errori che abbiamo commesso nel
nostro Mezzogiorno, con gli stessi risultati. Abbiamo spesso
costruito cattedrali nel deserto, abbiamo costruito
costosissime opere pubbliche tanto enormi quanto
inutilizzabili, abbiamo fatto arricchire e diventare potenti
gruppi affaristico-politici.
Nello specifico italiano, la nostra cooperazione è stata,
inoltre, caratterizzata da un connubio tra inefficienza e
pratiche illegali, che ha dato luogo alla nascita della famosa
"mala-cooperazione", che ha causato la malversazione o lo
sperpero di centinaia e centinaia di miliardi tradendo le
speranze di milioni di persone dei Paesi in via di sviluppo e
ingenerando sfiducia nella cooperazione italiana sia in patria
sia all'estero.
Sarà difficile, infine, quali che siano le condizioni
economiche del nostro Paese, ottenere per la nostra
cooperazione quello 0,7 per cento del PIL che dovrebbe esserle
assegnato in base agli accordi internazionali fino a quando
non sarà stabilita una nuova credibilità. Senza l'adozione di
chiari criteri di co-sviluppo e di partenariato con i Paesi
beneficiati, senza l'adozione di chiari criteri di
coordinamento con la comunità dei Paesi donatori, senza la
separazione tra responsabilità politiche, responsabilità di
controllo e responsabilità di gestione della nostra
cooperazione allo sviluppo sarà difficile ottenere quella
nuova credibilità. Senza tale separazione non vi può essere
certezza né di efficienza, né di legalità.
Nel futuro assetto della cooperazione italiana il
Ministero degli affari esteri sarà quindi chiamato ad
esercitare il fondamentale ruolo di definizione degli
indirizzi politici della cooperazione, nell'ambito del
Consiglio dei ministri. Ma, per quanto riguarda la gestione
amministrativa, essa, proprio in rispetto a quei principi di
diritto amministrativo di cui parlavamo prima, non potrà
essere affidata allo stesso Ministero.
Quanto, infine, al controllo è utile ricordare che già da
tempo si parla in Parlamento della necessità di rafforzare il
controllo e la vigilanza attraverso un peso e una struttura
che lo renda possibile.
La presente proposta di legge riafferma innanzi tutto le
finalità della cooperazione allo sviluppo che, in coerenza con
i princìpi sanciti dalla Costituzione in materia di politica
estera dell'Italia ed in armonia con le direttive dell'Unione
europea, sono individuate nella promozione della pace, della
solidarietà e della giustizia tra i popoli e nella piena
realizzazione dei diritti umani e delle libertà democratiche,
in uno sviluppo umano attento ai bisogni prioritari delle
popolazioni svantaggiate e dei gruppi a maggior rischio.
La specificità della politica di cooperazione emerge
chiaramente dagli obiettivi e dalle finalità esposte nel primo
articolo della proposta e dai criteri per la sua attuazione
delineati negli articoli successivi, che in sintesi non
configurano la cooperazione allo sviluppo come semplice
strumento della politica estera: seppure in armonia con gli
altri specifici aspetti e finalità della politica estera, la
cooperazione non può essere in alcun modo subordinata ad essi.
In tal senso, la proposta ne evidenzia l'assoluta indipendenza
da ogni logica di promozione commerciale e la sua netta
distinzione da interventi che abbiano una esclusiva finalità
di sostegno ad operazioni militari o di polizia, anche se
definiti umanitari e decisi in ambito internazionale.
Per lo svolgimento dell'attività di cooperazione in
attuazione degli indirizzi stabiliti dal Consiglio dei
ministri è istituita un'unica Agenzia specializzata, di natura
giuridica pubblica e, naturalmente, con piena capacità di
diritto privato (articolo 12). E' all'Agenzia italiana per la
cooperazione allo sviluppo che è affidato dunque il compito di
promuovere e coordinare il complesso delle attività di
cooperazione, curandone la programmazione sul piano
bilaterale, multilaterale e multibilaterale.
La gestione dell'attività di cooperazione deve essere
unitaria in alternativa a ipotesi che prevedano strutture
distinte secondo gli strumenti finanziari da utilizzare (a
dono o a credito di aiuto). Si consente così di definire in
modo integrato, unitario, assieme ai beneficiari, il
programma-Paese e quindi le iniziative, scegliendo lo
strumento finanziario più appropriato sulla base delle
caratteristiche specifiche e della redditività finanziaria dei
singoli programmi. La gestione unitaria permette di affrontare
la programmazione in funzione delle priorità locali e delle
finalità della cooperazione evitando competizioni tra
organismi distinti eppure tutti italiani. L'attribuzione delle
decisioni circa la finanziabilità delle iniziative ad un unico
organismo, la cui missione coincide in maniera esclusiva con
le finalità della cooperazione, evita che le decisioni possano
essere influenzate da finalità diverse, proprie di organismi
alieni alla cultura di cooperazione allo sviluppo.
In questo senso, d'altra parte, nell'indicare alcuni
criteri organizzativi e funzionali dell'Agenzia, è stato posto
particolare accento sulla peculiarità e la necessaria
professionalità a supporto dell'azione di cooperazione, che si
riflette nella competenza della direzione e del personale
dell'Agenzia.
Dalle caratteristiche proprie dell'attività di
cooperazione, legate alla indispensabile pianificazione dello
sviluppo sul lungo periodo ed ai conseguenti impegni
internazionali, deriva la necessità di poter assicurare una
programmazione nell'uso delle risorse ad essa destinate su
base certa e pluriennale. Esigenze di trasparenza oltre che di
semplificazione amministrativa obbligano altresì a ricondurre
ad unità le risorse oggi disperse su molteplici capitoli del
bilancio dello Stato. Per rispondere a queste due esigenze la
presente proposta prevede la costituzione di un Fondo unico
per la cooperazione allo sviluppo (articolo 11) articolato in
tre conti: a) crediti di aiuto, b) doni, c)
aiuti alimentari. Il Fondo unico è alimentato, in particolare,
attraverso gli stanziamenti destinati alla cooperazione allo
sviluppo indicati dalla legge finanziaria. In questo modo la
decisione circa la ripartizione delle risorse non è più
vincolata alla rigidità dei capitoli di bilancio ed alla loro
diversa modalità di funzionamento (che ha condizionato una
crescente disponibilità di risorse a disposizione delle
operazioni a credito di aiuto, a fronte dell'esaurimento delle
disponibilità sui capitoli per il finanziamento delle
iniziative a dono) e l'uso delle risorse può dunque tornare ad
essere determinato dall'indirizzo politico e, su quella base,
da una programmazione attenta ai bisogni ed alle finalità
della cooperazione allo sviluppo. D'altra parte, la confluenza
delle risorse finanziarie già disponibili alla data di entrata
in vigore della legge permetterà di contare fin dall'inizio su
disponibilità certe per la programmazione del primo periodo,
assicurando, grazie ai previsti rientri, una crescita seppure
lenta del nostro aiuto pubblico allo sviluppo anche in
costanza - o solo a fronte di un modesto incremento - degli
stanziamenti che ogni anno il Parlamento destina alla
cooperazione. Il meccanismo per cui il Fondo unico è
alimentato annualmente con lo stanziamento e il trasferimento
delle risorse finanziarie aggiuntive necessarie al programma
previsto garantisce l'effettuazione delle attività previste ed
il rispetto degli impegni presi internazionalmente.
Un aspetto qualificante nel funzionamento del Fondo unico
è costituito infine dalla possibilità che attraverso la sua
gestione finanziaria possa essere promossa la cosiddetta
"finanza etica". E' stato altresì posto l'accento sulla
promozione della cultura di cooperazione e di una più diffusa
e qualificata competenza in materia, anche prevedendo
specifici ambiti per l'attività di formazione, ricerca e
informazione, ed un vasto coinvolgimento del patrimonio di
istituzioni ed organizzazioni di elevata competenza esistenti
nel nostro Paese. Affidando anche la responsabilità di questo
ambito di attività all'Agenzia, si è voluto peraltro
sottolineare l'inscindibilità tra l'azione di formazione e
quella operativa. Per la stessa ragione non si troverà uno
specifico articolo dedicato all'intervento di formazione nei
Paesi beneficiari dell'aiuto pubblico allo sviluppo,
costituendo formazione e aggiornamento elementi irrinunciabili
di ogni iniziativa di cooperazione; si commetterebbe dunque un
grave errore nel promuovere la differenziazione dell'azione di
formazione e della sua programmazione, rispetto al contesto
più generale dell'intervento.
Particolare rilievo è stato dato alla partecipazione
sociale nella definizione degli indirizzi, così come in ogni
fase dell'attività di cooperazione allo sviluppo,
promuovendone, mediante appositi strumenti di consultazione,
coordinamento e informazione, la più ampia e responsabile
partecipazione attraverso il coinvolgimento attivo delle
regioni, degli enti locali, delle istituzioni e delle
organizzazioni della società civile.
E' altresì affermato il principio della promozione del
coinvolgimento delle popolazioni dei Paesi destinatari delle
attività di cooperazione allo sviluppo in ogni fase di tali
attività, a cominciare dalla definizione del programma-Paese o
di specifici piani di intervento, attraverso le istituzioni e
le organizzazioni della società civile.
Il ruolo della cooperazione non governativa viene
fortemente rilanciato attraverso la valorizzazione del
volontariato in quanto esperienza di solidarietà e occasione
di servizio professionale. In questo senso la proposta prevede
che il volontariato possa essere realizzato con i benefici di
legge anche solo per periodi limitati di tempo e comunque
indipendentemente dalla origine dei finanziamenti delle
iniziative in cui i volontari si inseriscono.
Per quanto concerne il ruolo promotore delle
organizzazioni non governative, la proposta prevede che tutte
le organizzazioni della società civile che non perseguono fini
di lucro e che possiedono i necessari requisiti possano
accedere a cofinanziamenti pubblici per la realizzazione di
iniziative da loro individuate, valorizzandone la specificità
in rapporto ai loro peculiari campi di intervento, alle loro
competenze ed esperienze. L'accesso ai contributi verrà così
ad essere condizionato solo dalla qualità delle iniziative
proposte e dall'esistenza dei presupposti per una loro
effettiva realizzazione, prevedendo in tale senso l'adozione
di meccanismi analoghi a quelli in vigore presso l'Unione
europea, tra cui l'accesso rapido a fondi per mini-progetti
sul modello block grant per le organizzazioni
dall'esperienza consolidata. E' stato comunque considerato
opportuno prevedere l'iscrizione delle organizzazioni non
governative ad apposito Albo presso l'Agenzia, ciò anche al
fine di permettere a quelle stesse organizzazioni di
beneficiare delle previste esenzioni ed incentivazioni fiscali
(articolo 22).
La proposta attribuisce poi un ruolo rilevante alle
iniziative di cooperazione decentrata, riconoscendo un
autonomo ruolo promotore e coordinatore a regioni ed enti
locali, riservando il ruolo di protagonista alle comunità
locali attraverso la partecipazione organizzata e coordinata
dei soggetti attivi sul territorio (articolo 19).
Sono infine identificati i meccanismi e le scadenze atti a
garantire la necessaria continuità dell'azione di cooperazione
nel processo di transizione dalle vecchie alle nuove modalità
di gestione e di completamento della transizione entro un anno
dalla data di entrata in vigore della legge. In tale senso il
Sottosegretario di Stato agli affari esteri delegato per la
cooperazione vigila sul progressivo passaggio alla nuova
gestione (articolo 24).
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