XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1054
Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
riprende il testo che la XII Commissione della Camera ha
approvato nella scorsa legislatura. Essa mira a individuare un
nucleo organico di norme che assicuri il riconoscimento
giuridico delle principali terapie e medicine non
convenzionali esercitate da medici: l'agopuntura, la
fitoterapia, l'omeopatia, l'omotossicologia, la medicina
antroposofica, la medicina tradizionale cinese e
l'ayurveda.
Riconoscendo gli indirizzi medici non convenzionali
affermatisi in Europa negli ultimi decenni, ci si propone di
dare concreta applicazione ai princìpi della libertà di scelta
terapeutica del paziente e della libertà di cura del medico,
all'interno di un libero rapporto consensuale informato, e di
fornire un quadro normativo che, prevedendo una formazione di
base nelle università e nelle scuole specializzate, dia le
necessarie garanzie di professionalità a tutti i cittadini che
si rivolgono a questi indirizzi terapeutici.
Le medicine non convenzionali in Europa e in Italia.
La medicina moderna nel mondo occidentale, così come
noi la conosciamo, è il frutto del pensiero positivistico di
fine Ottocento. Mentre fino alla metà dell'Ottocento erano
ancora presenti, nel pensiero e nella pratica medica, residui
dell'antica medicina ippocratica che si rifacevano alla
tradizione greca e medievale, con lo sviluppo del pensiero
scientifico moderno la medicina si indirizzò sempre di più
alla ricerca delle cause delle malattie all'interno della
corporeità materiale dell'uomo. Con la nascita della patologia
cellulare si posero le basi per la medicina di oggi. In un
famoso discorso tenuto davanti all'Accademia delle Scienze di
Lipsia nel 1872 il fisiologo tedesco Du Bois-Reymond,
sostenendo che la conoscenza della natura pone dei limiti
invalicabili, pronunciò per la prima volta la parola
"Ignorabimus", cioè "ignoreremo": secondo lui con il
metodo scientifico non si potrà mai arrivare a conoscere ciò
che sta al di là del mondo materiale. Così venne delimitato
l'ambito di ricerca della medicina al puro aspetto materiale
dell'uomo e della natura. Ciò ha dato luogo, nel corso degli
ultimi cento anni, ai grandiosi e innegabili progressi della
medicina moderna: al di là di tutti gli sviluppi delle
tecniche chirurgiche, sono state scoperte nuove e importanti
categorie di medicinali (ad esempio i sulfamidici, gli
antibiotici, i cortisonici, i vaccini, i derivati ormonali e
così via) che hanno permesso di debellare molte e gravi
malattie.
Oggi questo filone di ricerca medica è arrivato fino agli
interventi sul patrimonio genetico e alla manipolazione dei
processi legati alla nascita e alla morte dell'uomo. Proprio
in relazione a questi ultimi sviluppi stanno però nascendo
problemi etici di sempre più difficile soluzione. La crescente
tecnicizzazione della medicina ha portato anche, come
inevitabile conseguenza, a una crescente insoddisfazione:
l'uomo malato si sente spesso mal compreso nella sua
sofferenza fisica e nel suo travaglio interiore proprio da
coloro che dovrebbero aiutarlo a riconquistare la salute
perduta. Un'insoddisfazione determinata anche dalla
definizione di linee guida diagnostiche e terapeutiche sempre
più stringenti, che limitano la libertà dei malati in un campo
che malvolentieri viene delegato ad altre persone, sia pure
fornite di specifica preparazione professionale.
Di fronte a queste problematiche appare sempre più
evidente la necessità di un'immagine allargata dell'uomo, che
tenga conto anche dei suoi aspetti non materiali, così
importanti proprio per tutto ciò che riguarda salute e
malattia. E' nata anche, negli ultimi decenni, una maggiore
consapevolezza dei problemi ambientali e dello stretto legame
dell'uomo con la natura che lo circonda. Da qui pare opportuna
una rivalutazione degli approcci diagnostici e terapeutici non
convenzionali, che proprio a questi aspetti hanno sempre
prestato particolare attenzione. In parte questi approcci,
come la fitoterapia, l'omeopatia, la medicina antroposofica,
sono propri della tradizione culturale europea; in parte,
invece, come ad esempio l'agopuntura, la medicina tradizionale
cinese, la medicina indiana, provengono da altri ambiti
culturali.
La rivalutazione delle medicine non convenzionali e la
loro integrazione nell'ambito della medicina "convenzionale"
ha avuto una storia diversa nei Paesi del Nord Europa rispetto
ai Paesi meridionali. Nell'Europa del Nord, come frutto delle
sanguinose lotte per la libertà di pensiero dei secoli scorsi,
la tradizione culturale è orientata nel senso di una maggiore
tolleranza verso tutti coloro che la pensano in modo diverso
dal mondo accademico e si è potuto, ad esempio, affermare il
valore dell'esperienza pratica. In altre parole, l'esperienza
del singolo medico o di interi gruppi di medici,
particolarmente nell'ambito delle medicine non convenzionali,
viene ad avere una valenza scientifica paragonabile a quella
dei cosiddetti studi clinici controllati. Nell'Europa del Sud,
invece, fondandosi sulla presunta giustezza dei propri
princìpi teorici, la corrente scientifica predominante ha da
sempre discriminato, relegato in un angolo, se non addirittura
emarginato, tutti coloro che si sono sforzati di allargare i
propri orizzonti diagnostici e terapeutici nel senso delle
medicine non convenzionali.
Nel lungo e faticoso processo di costruzione dell'Unione
europea si sta facendo strada la convinzione secondo cui i
progressivi tentativi di armonizzazione delle legislazioni
nazionali non debbono portare a un'omogeneizzazione e a un
appiattimento dei valori culturali dei singoli Paesi;
piuttosto, devono favorire ed esaltare le esperienze positive
maturate in determinati ambiti culturali.
Ad esempio, nella sua risoluzione sul rispetto dei diritti
dell'uomo del 17 settembre 1996, il Parlamento europeo ha
affermato che l'arte, la scienza e la ricerca devono essere
libere e ha propugnato la necessità di riconoscere la cultura
delle minoranze quale parte integrante del patrimonio
culturale europeo.
Nella sua risoluzione sullo stato delle medicine non
convenzionali del 29 maggio 1997 lo stesso Parlamento europeo,
constatando la crescente diffusione di tali terapie,
evidenziava fra l'altro la necessità di "garantire ai
cittadini la più ampia libertà possibile di scelta
terapeutica, assicurando loro anche il più elevato livello di
sicurezza e l'informazione più corretta sull'innocuità, la
qualità, l'efficacia di tali medicine". Nella risoluzione
vengono individuate le otto medicine non convenzionali
suscettibili di riconoscimento da parte degli organismi
comunitari e dei singoli Stati membri: nell'ordine in cui
vengono elencate nei documenti ufficiali si tratta della
chiropratica, dell'omeopatia, della medicina antroposofica,
della medicina tradizionale cinese, dello shiatsu, della
naturopatia, dell'osteopatia e della fitoterapia. Per queste
correnti di pensiero medico vengono suggeriti dei criteri di
valutazione propri di ciascuna di esse e viene auspicata
un'adeguata attività di ricerca. Più di recente si è espresso
anche il Consiglio d'Europa. Nella sua risoluzione del 4
novembre 1999 anche questa istituzione, pur riconoscendo la
preminenza della medicina convenzionale, ha affermato la
necessità di un riconoscimento delle principali medicine non
convenzionali nel senso indicato dalla precedente risoluzione
del Parlamento europeo.
Infine, appare opportuno soffermarsi sull'attuale
situazione delle medicine non convenzionali in tre importanti
Paesi europei: Germania, Belgio e Svizzera.
In Germania, fin dal 1976 esiste una legislazione in
materia. In quell'anno, infatti, venne sancito dal Parlamento
tedesco l'importante principio del pluralismo scientifico:
esistono, cioè, vari approcci scientifici in medicina e
nessuno di essi, per quanto maggioritario, ha il diritto di
discriminare gli altri. Venne creato il concetto giuridico dei
"particolari indirizzi terapeutici", con riferimento
all'omeopatia, alla medicina antroposofica e alla fitoterapia:
da allora queste parole si possono trovare in tutti i
provvedimenti legislativi riguardanti la sanità. Si
istituirono delle apposite commissioni ministeriali con il
compito di valutare la qualità, la sicurezza e l'efficacia dei
medicinali propri di ciascuno dei tre indirizzi terapeutici
sopra ricordati, che in parte sono al lavoro anche oggi. I
medicinali propri dell'omeopatia, della medicina antroposofica
e della fitoterapia vengono rimborsati, sia pure con vari
criteri, dalle Casse malattia corrispondenti al nostro
Servizio sanitario nazionale. Gli ospedali e le cliniche
propri della medicina antroposofica fanno parte integrante del
servizio di sanità pubblica e godono di finanziamenti
pubblici. L'omeopatia e la medicina antroposofica sono oggetto
di insegnamento presso diverse università tedesche.
Il Belgio si è dotato nel 1999 di una prima legislazione
in materia. Sono state finora riconosciute, ma la lista è
destinata ad allungarsi, le seguenti medicine non
convenzionali: omeopatia, chiropratica, osteopatia ed
agopuntura. Sono previste, per ciascuna di queste discipline,
delle commissioni paritarie e delle cosiddette "camere",
incaricate di stabilire i criteri generali per l'esercizio
delle singole professioni e per la formazione professionale in
ciascuna delle quattro branche, con particolare riguardo alle
regole deontologiche necessarie per ciascuna di esse.
Nella vicina Svizzera le medicine non convenzionali sono
state regolamentate sulla spinta di un referendum
popolare. I medicinali propri della tradizione omeopatica e
antroposofica vengono rimborsati dalle più importanti Casse
malattia. Presso l'Università di Berna è stata istituita una
cosiddetta "Istanza collegiale per le medicine complementari"
che prevede docenti di omeopatia, di medicina antroposofica,
di fitoterapia e di terapia neurale e che sta sviluppando
un'interessante attività di ricerca. Dal luglio 1999 sono
stati riconosciuti dalla Federazione dei medici svizzeri i
programmi di insegnamento relativi all'omeopatia e alla
medicina antroposofica, così come essi sono stati elaborati
dalle rispettive associazioni professionali.
Nel complesso, si può constatare un'interessante
evoluzione delle legislazioni nazionali tendente a favorire
l'esercizio delle medicine non convenzionali come forme di
integrazione della medicina convenzionale. Non si tratta
infatti di alternative ma di interessanti aperture
diagnostiche e terapeutiche che non possono che contribuire
allo sviluppo della medicina in toto.
Secondo le ultime statistiche sarebbero alcuni milioni in
Italia gli utenti delle medicine non convenzionali, il 22 per
cento della popolazione secondo i dati ISTAT, e alcune
migliaia gli operatori, medici e no. Si calcola che in Europa
tra il 20 e il 50 per cento della popolazione totale (in
Francia e Germania il 40-50 per cento) ricorrano a medicine
non convenzionali, con una preferenza per l'agopuntura,
l'omeopatia, la chiropratica e l'osteopatia. Questo è stato
certamente lo stimolo principale alla crescita di una sempre
maggiore esigenza di riconoscimento istituzionale alla realtà
delle medicine non convenzionali e alla necessità di integrare
gli elementi positivi di innovazione di cui può beneficiare la
sanità italiana.
Secondo un recente censimento sono oltre 100 le strutture
pubbliche che in Italia forniscono prestazioni di medicina non
convenzionale. A livello regionale si sono avute, in assenza
di una legge nazionale, le maggiori novità: innanzitutto il
Piano sanitario regionale della Toscana per il triennio
1999-2001 contiene un intero capitolo riguardante le medicine
non convenzionali, ma anche altre regioni (Emilia Romagna e
Marche) hanno inserito nei propri piani sanitari il tema delle
medicine non convenzionali. Anche la regione Lombardia ha
approvato recentemente, nel febbraio del 2000, una delibera
della giunta: "Osservazione e valutazione di procedure
terapeutiche di medicina complementare: indicazioni per la
stesura dei progetti".
Sarebbe strano che un cittadino italiano, che fra pochi
mesi utilizzerà l'euro come moneta quotidiana come tutti gli
altri cittadini dell'Unione europea, non possa ricorrere a
queste medicine che un cittadino tedesco, inglese o belga può
invece utilizzare normalmente, o che un medico italiano non
possa studiare tali discipline anche all'università come
formazione di base o in scuole private o in corsi post-laurea
riconosciuti in base a precisi standard qualitativi come
i suoi colleghi dell'Unione europea.
Il legislatore deve porsi dal punto di vista
dell'interesse generale, non di questa o di quella categoria;
l'obiettivo della legge non è di inventarsi la realtà, ma di
favorire uno sviluppo ordinato e positivo di quello che si
ritiene valido per la società. L'approvazione di questa legge
costituisce un fattore di maggiore libertà per il cittadino
italiano, ma anche per i medici italiani che vedono
riconosciuta una loro qualificazione professionale. Occorre
altresì tutelare i cittadini rispetto alla possibilità che in
una situazione di incertezza legislativa come quella attuale
non si possa distinguere chi è qualificato da chi non lo è o
da chi lo è meno. Abbiamo bisogno di garantire queste nuove
libertà perché esiste una visione dell'uomo che ormai la
medicina riconosce: una visione complessa, non una visione
semplificata, riduzionistica.
La presente proposta di legge parte dalla necessità che
vengano pubblicamente riconosciuti gli indirizzi medici non
convenzionali affermatisi in Europa negli ultimi decenni, che
fanno riferimento sia a medicine tradizionali di altri popoli,
sia a medicine, come l'omeopatia, che sono nate in Europa.
Il provvedimento mira anche ad introdurre una formazione
di base nelle università e nelle scuole e il riconoscimento
sia della libertà di scelta terapeutica del paziente che della
libertà di cura da parte del medico, all'interno di un libero
rapporto consensuale informato.
I contenuti della proposta di legge.
La proposta di legge è composta di 13 articoli.
All'articolo 1, sono individuate le finalità e l'oggetto
della legge. Come accennato, i princìpi fondamentali sono
quelli del pluralismo scientifico come fattore essenziale per
il progresso della medicina, della libertà di scelta
terapeutica del paziente e della libertà di cura da parte del
medico. In questo quadro, vengono riconosciuti il diritto del
paziente di avvalersi degli indirizzi terapeutici non
convenzionali elencati nel successivo articolo 3 e la
possibilità che le università, nell'ambito della propria
autonomia didattica, istituiscano corsi di studio in tali
discipline.
L'articolo 2 stabilisce che i medici che hanno completato
l'apposito percorso formativo possano fregiarsi pubblicamente
della corrispondente qualifica. Si prevede inoltre che il
Consiglio superiore di sanità sia integrato con un
rappresentante di ciascuno degli indirizzi riconosciuti.
L'articolo 3 elenca le terapie e medicine non
convenzionali riconosciute: esse sono l'agopuntura, la
fitoterapia, l'omeopatia, l'omotossicologia, la medicina
antroposofica, la medicina tradizionale cinese e
l'ayurveda.
L'articolo 4 prevede che siano istituiti appositi registri
dei medici esperti in ciascuno di tali indirizzi terapeutici,
stabilendo che ad essi si possano iscrivere soggetti laureati
in medicina e in possesso di apposito diploma, rilasciato
dalle università o da istituti privati riconosciuti. Peraltro,
si dispone che essi siano soppressi dopo sei anni dall'entrata
in vigore della legge, dato che la loro funzione è legata
esclusivamente alla fase transitoria, al termine della quale
saranno pienamente operativi i corsi autonomamente istituiti
dalle università.
Gli articoli 5 e 6 istituiscono e disciplinano la
Commissione permanente per le metodiche mediche e terapeutiche
innovative, composta dai rappresentanti dei diversi indirizzi
disciplinati e dei Ministeri della sanità e dell'istruzione,
dell'università e della ricerca. Tra i compiti della
Commissione, i più rilevanti riguardano il riconoscimento
dell'equipollenza dei titoli di studio conseguiti all'estero,
la promozione della ricerca nel campo degli indirizzi non
convenzionali, anche al fine del riconoscimento di nuove
terapie non convenzionali, la promozione di campagne
informative in materia. La Commissione riferisce al Ministero
della sanità sulle attività svolte.
La materia della formazione è trattata dall'articolo 7. In
primo luogo, si definiscono i princìpi generali per il
riconoscimento degli istituti privati di formazione operanti
in questo campo. Inoltre, si istituisce un'apposita
Commissione per la formazione nelle terapie e medicine non
convenzionali, con il compito di definire i criteri per
l'adozione degli ordinamenti didattici da parte delle
università. I requisiti fissati direttamente dalla legge
richiedono tra l'altro che la formazione sia conclusa da un
esame di qualificazione e che il corso duri almeno tre anni,
per un totale complessivo di almeno trecentocinquanta ore.
Sono individuati criteri anche per la scelta degli
insegnanti.
L'articolo 8 prevede che le regioni possano promuovere
l'istituzione di servizi ambulatoriali per la cura con le
terapie non convenzionali e di servizi veterinari omeopatici,
mentre gli articoli successivi riguardano i medicinali
impiegati nelle terapie non convenzionali. In particolare,
l'articolo 9 prevede l'istituzione di distinte commissioni per
la definizione dei criteri di qualità, sicurezza ed efficacia
richiesti per l'autorizzazione all'immissione in commercio dei
medicinali impiegati nelle diverse terapie, mentre l'articolo
10 prevede l'adozione di specifiche farmacopee, e l'articolo
11 autorizza i veterinari a prescrivere i prodotti medicinali
omeopatici e fitoterapici ad uso animale.
Infine, l'articolo 12 prevede che il Governo riferisca
ogni anno al Parlamento sullo stato di attuazione della legge,
mentre l'articolo 13 detta norme transitorie per la prima
iscrizione nei registri di cui all'articolo 4.
L'esame parlamentare delle proposte di legge in materia
nella XIII legislatura: la fase istruttoria.
Nella XIII legislatura l'esame in sede referente delle
proposte di legge in materia è stato avviato da un ampio
programma di audizioni, che ha coinvolto le principali
associazioni operanti nel campo delle terapie non
convenzionali e le organizzazioni rappresentative dei
medici.
In seguito, il dibattito in Commissione si è concentrato
preliminarmente sull'individuazione delle terapie cui
conferire da subito il riconoscimento pubblico. La scelta cui
si è pervenuti è stata quella di limitare l'intervento, in
prima battuta, alle terapie attualmente esercitate da medici,
rinviando ad un distinto provvedimento, peraltro sollecitato
da tutte le parti politiche, la regolamentazione delle terapie
esercitate da soggetti non laureati in medicina. Questa scelta
preliminare ha portato ad escludere dall'ambito di
applicazione del provvedimento professioni pure di grande
rilevanza, quali quelle dell'osteopata, del chiropratico e del
naturopata, che sono divenute l'oggetto di distinte proposte
di legge.
I principali punti di ulteriore approfondimento hanno
quindi riguardato il percorso formativo necessario per
l'esercizio della professione.
Il passaggio al parere delle Commissioni competenti in
sede consultiva ha portato ad ulteriori interventi sul testo
elaborato nella prima fase dell'esame referente.
Sono quindi state recepite le condizioni cui era
subordinato il parere favorevole della Commissione Bilancio,
tesoro e programmazione, garantendo in tal modo la neutralità
finanziaria del provvedimento, che non determinerà alcun
ulteriore onere a carico del bilancio dello Stato.
Conclusioni.
Conclusivamente, occorre ribadire la possibilità e la
necessità di impiegare una pluralità di indirizzi terapeutici.
Ciò deve avvenire in scienza e coscienza, come afferma il
codice deontologico dei medici.
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