XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 695
Onorevoli Colleghi! - 1. La Comunità internazionale con
molta insistenza ha richiesto, per attuare una più compiuta
tutela dell'infanzia e dell'adolescenza, la istituzione in
ogni Paese di un organo di rappresentanza e tutela degli
interessi e dei diritti dei soggetti appartenenti a questa
fascia di età.
Con la risoluzione n. A3-0172/92 il Parlamento europeo ha
invitato sin dal 1992 gli "Stati membri a designare un
difensore dei diritti dell'infanzia, allo scopo di tutelarne a
livello nazionale i diritti e gli interessi, di riceverne le
richieste e le lamentele e di vigilare sull'applicazione delle
leggi che la proteggono, nonché di informare e orientare
l'azione dei pubblici poteri a favore dei diritti del
fanciullo" (n. 6); con una raccomandazione del 1996
l'Assemblea dei parlamentari del Consiglio d'Europa ha
sottolineato l'opportunità della istituzione di un
ombudsman per i bambini o di un'altra struttura capace
di offrire garanzie di indipendenza e di assumere le
responsabilità necessarie per migliorare la vita dei bambini
ovvero una struttura accessibile al pubblico attraverso ogni
strumento come un servizio locale (n. 7-IV); nello stesso anno
il Parlamento europeo - nell'indicare le opportune misure di
protezione dei minori - ha rinnovato l'invito agli Stati
membri affinché siano creati istituzioni ed organismi che
effettuino il controllo, indipendente ed imparziale,
dell'effettivo rispetto della normativa vigente e dei diritti
del fanciullo (n. 24).
Appare perciò necessario, anche nel nostro Paese come è
avvenuto in molti altri Stati (vedi Il difensore civico per
l'infanzia in Innocenti digest, n. 1, 1998),
istituire una nuova figura istituzionale, indipendente ed
imparziale, che possa assicurare che gli interessi e i diritti
individuali e collettivi dell'infanzia e dell'adolescenza
siano non solo astrattamente riconosciuti ma anche
effettivamente goduti e che sia finalmente superata quella
situazione di debolezza, propria di questa fascia di età, che
impedisce spesso di far efficacemente valere diritti
fondamentali per il proprio sviluppo umano e di far prevalere,
come impone la Convenzione dell'ONU sui diritti del fanciullo,
fatta a New York il 20 novembre 1989, resa esecutiva con legge
27 maggio 1991, n. 176, gli interessi dei cittadini di età
minore su gli interessi degli adulti.
2. L'opportunità della istituzione di questo organo di
garanzia non è però legata solo alla pur doverosa attuazione
delle sollecitazioni che vengono al nostro Paese dalla
Comunità internazionale. Sussistono anche precisi motivi,
legati alle carenze di adeguata tutela proprie del nostro
ordinamento giuridico, che impongono la istituzione di questa
nuova struttura.
a) Si è oggi compreso che la tutela dei diritti
fondamentali dell'uomo - e cioè delle sue più autentiche
esigenze di libertà e di sviluppo - non può essere ristretta
alla mera tutela dei diritti soggettivi ma che esistono
bisogni collettivi, che si riflettono anche nella sfera
individuale di un singolo soggetto pur avendo dimensione e
portata più generali, che sono meritevoli di particolare
tutela. Si è venuto così sviluppando il tema degli interessi
diffusi e della loro tutela: ma ciò ha riguardato
principalmente, e quasi esclusivamente, il cittadino adulto e
solo indirettamente il cittadino minore (la tutela della
salubrità dell'ambiente interessa certo anche il minore ma non
in via diretta). Eppure esistono, e non in modo irrilevante,
situazioni in cui l'interesse collettivo dell'infanzia, e non
solo i diritti di un singolo soggetto, sono a forte rischio di
essere compromessi. Basti pensare, per esempio, senza poter
essere esaustivi, alla programmazione urbanistica spesso assai
disattenta alle esigenze dei cittadini minori; alla
collocazione di fabbriche inquinanti o di ripetitori nocivi in
prossimità di scuole; al passaggio di nodi stradali ad alta
intensità di traffico proprio nelle vicinanze di luoghi ad
alta frequentazione per l'infanzia; a situazioni di
particolare degrado ambientale che compromettono
particolarmente la salute dei cittadini di minore età; alle
carenze di adeguati servizi territoriali per i soggetti in età
evolutiva; al mancato rispetto delle leggi sui manifesti
pubblicitari che possono turbare la sensibilità dei minori;
alla violazione delle norme di legge a tutela dei soggetti in
formazione da parte delle emittenti pubbliche o private. Un
organo di garanzia potrebbe rendersi interprete di queste
esigenze trascurate ed intervenire con segnalazioni,
raccomandazioni e anche interventi giurisdizionali per
tutelare questi che sono interessi e diritti diffusi
dell'infanzia e dell'adolescenza.
b) Il nostro ordinamento prevede la possibilità da
parte del giudice minorile di valutare il comportamento
pregiudizievole di un familiare nei confronti del minore e di
intervenire conseguentemente per rimuovere le cause di
pregiudizio (vedi articoli 330 e 333 del codice civile). Non è
invece prevista la possibilità di un intervento del giudice
dei minori nei casi in cui il pregiudizio, anche grave per il
minore, sia posto in essere da altri soggetti pubblici o
privati. Eppure è una mera presunzione - spessissimo smentita
dalla realtà dei fatti - che la natura pubblica del servizio o
della agenzia di socializzazione assicuri sempre un intervento
positivo e costruttivo nei confronti del ragazzo. Il difensore
civico per l'infanzia e l'adolescenza non può certo imporre
obblighi di fare alla pubblica amministrazione ma può cercare
di rimuovere le situazioni di pregiudizio sia attraverso
opportune segnalazioni, che per l'autorevolezza dell'organo
dovranno essere prese in seria considerazione, sia attraverso
interventi di sollecitazioni davanti agli organi
giudiziari.
c) La tutela nei confronti di un minore che non
abbia un patrimonio e sia privo di un genitore valido si
risolve molto spesso in un fatto meramente burocratico. E'
tutt'altro che infrequente la nomina, come tutore di molti
bambini allontanati dalla propria famiglia, del sindaco del
comune: ciò da una parte rende di fatto impossibile una tutela
personalizzata (il sindaco, che può essere nominato tutore di
centinaia di ragazzi, non ne può seguire in realtà alcuno) e
dall'altra vanifica una esigenza di tutela di soggetti
particolarmente a rischio, attribuendo allo stesso soggetto la
figura di controllore e di controllato (il sindaco è
contemporaneamente erogatore di assistenza ma anche
rappresentante del fruitore di interventi che possono anche
non essere del tutto adeguati alle esigenze fondamentali del
ragazzo o della ragazza). Appare perciò indispensabile
riportare la tutela dei minori con problemi ad un rapporto di
sostegno meno formale e più significativo e pregnante sul
piano personale e relazionale: il difensore civico per
l'infanzia e l'adolescenza può promuovere disponibilità a
svolgere una simile funzione, attingendo alle risorse della
comunità che ha già saputo esprimere attraverso il
volontariato e l'affidamento familiare una grande
disponibilità nei confronti dell'infanzia sofferente; può
formare queste persone ad un compito che è assai impegnativo e
strutturante per il ragazzo; può sostenerle nello svolgimento
dei propri compiti non abbandonandole nell'esercizio di una
funzione assai delicata. Verrebbe così finalmente superata una
situazione di grave carenza di sostegno e di controllo che si
riverbera pesantemente sullo sviluppo della personalità in
formazione.
d) La Convenzione europea sull'esercizio dei
diritti dei bambini, fatta a Strasburgo il 25 gennaio 1996,
che è stata sottoscritta anche dal nostro Paese, sancisce la
necessità di promuovere, nell'interesse superiore dei bambini,
i loro diritti anche processuali e di agevolarne l'esercizio e
ciò anche attraverso la possibilità per i bambini di essere
informati ed autorizzati a partecipare ai procedimenti
giudiziari che li riguardano direttamente o tramite altri
organismi o persone. Nel nostro sistema processuale il minore
può essere sentito nel processo, ma raramente è considerato
come parte che può essere in giudizio a mezzo di curatore. Né
sarebbe opportuna una previsione generale che faccia sempre
assumere al bambino la posizione di parte processuale, in ogni
caso in cui giudizialmente siano coinvolte la sua persona e la
sua vita di relazione, perché questo gli farebbe assumere una
posizione, non sempre giustificata da necessità, di
controparte nei confronti dei suoi genitori. Appare più
opportuno che, anche su richiesta dello stesso minore o dei
suoi parenti o dei servizi o di enti e associazioni, sia
riconosciuta al difensore civico per l'infanzia e
l'adolescenza la possibilità di chiedere al giudice la nomina
di un curatore speciale, qualora i genitori non siano in grado
di tutelare il minore o in caso di grave conflitto tra lo
stesso minore e gli esercenti la potestà.
e) La citata Convenzione dell'ONU del 1989
espressamente riconosce un diritto del minore al rispetto
della sua privacy (articolo 16) e del resto anche il
nostro ordinamento (e la giurisprudenza) va riconoscendo un
diritto alla riservatezza come fondamentale diritto di
personalità. Per il soggetto che ha la piena capacità di agire
il consenso all'utilizzo della propria immagine rende
legittimo il superamento del principio della riservatezza: per
il soggetto di età minore l'ordinamento vigente sembra
ritenere sufficiente che il consenso sia prestato dal
rappresentante legale del minore senza alcun ulteriore
controllo. Ma a parte che i diritti personalissimi, come
certamente deve ritenersi il diritto alla riservatezza, non
possono essere esercitati tramite rappresentanza, appare
quanto meno inopportuno che il solo consenso dell'esercente la
potestà - il cui interesse allo sfruttamento dell'immagine del
minore può essere più un interesse proprio che un interesse di
quest'ultimo - legittimi il superamento di quel diritto alla
riservatezza che è fondamentale per il soggetto in età
evolutiva perché attiene anche alla costruzione della sua più
autentica identità. Appare francamente paradossale che il
genitore non possa alienare un bene del figlio, anche se di
limitato valore economico, senza autorizzazione del giudice
tutelare e possa invece alienare liberamente l'immagine del
figlio o decidere sul suo impiego. Sarebbe perciò quanto meno
necessario ritenere che il consenso del genitore all'uso
dell'immagine del figlio costituisca atto di straordinaria
amministrazione e come tale sottoposto ad un controllo - che
opportunamente può essere esercitato dal difensore civico per
l'infanzia e l'adolescenza - che dovrà valutare l'inesistenza
di una situazione di potenziale pregiudizio non solo morale ma
anche psicologico e pedagogico. Ed anche l'impiego dei
soggetti di età minore negli spettacoli cinematografici,
teatrali e televisivi e nelle trasmissioni di intrattenimento
esige una maggiore tutela della personalità del minore. La
legislazione vigente in materia, anche se recentemente
riformata, appare non solo carente sul piano dell'effettiva
tutela ma anche poco efficace per gli organi a cui sono
demandati il controllo e la decisione. A tutela della
personalità del soggetto di età minore appare opportuno che
sia prevista una autorizzazione all'impiego da parte del
difensore civico per l'infanzia e l'adolescenza.
3. Questo nuovo organismo di protezione e garanzia
ovviamente non si sovrappone all'attività propria dei servizi
degli enti locali. Si è espressamente sancito che il difensore
civico per l'infanzia e l'adolescenza può agire, nella tutela
degli interessi e dei diritti individuali, solo su
segnalazione dello stesso cittadino minore o dei suoi parenti
o di servizi o di associazioni ed enti e si è previsto che il
difensore civico per l'infanzia e l'adolescenza non svolga
direttamente funzioni di sostegno o trattamento ma solo
funzioni di segnalazione, di impulso, di rappresentazione
all'autorità procedente della situazione del minore ovvero di
richiesta di nomina di un curatore nei procedimenti
giurisdizionali (articolo 6 della presente proposta di legge).
Pertanto un simile organo, anziché costituire un doppione
dell'attività dei servizi, può essere un interlocutore
prezioso degli stessi: sarà il difensore civico per l'infanzia
e l'adolescenza un ulteriore utile strumento, a cui possono
fare ricorso i servizi, per interventi nei confronti di altre
istituzioni atone alle sollecitazioni di chi ha in trattamento
il soggetto; per tutelare in via giurisdizionale situazioni
che altrimenti non potrebbero essere proficuamente risolte.
Si è preferito non fare del difensore civico per
l'infanzia e l'adolescenza un organo statale: e ciò sia per
essere coerenti con il nuovo disegno di articolazione
territoriale delle competenze e delle funzioni della
Repubblica; sia perché la funzione del nuovo organo rientra in
quella attività assistenziale in senso lato che la
Costituzione italiana attribuisce alle regioni; sia infine
perché appare opportuno che il difensore civico per l'infanzia
e l'adolescenza sia radicato nella realtà territoriale in cui
i problemi emergono e possa effettivamente interloquire nella
elaborazione delle politiche sociali relative all'infanzia e
alla adolescenza. Pertanto, pur rinviando a provvedimenti
regionali la istituzione di questo nuovo organo, si è
utilizzata la legge nazionale sia per individuare in modo
omogeneo gli obiettivi ed i poteri del nuovo organo, sia
perché alcune funzioni (come le legittimazioni processuali o
il trasferimento di alcune funzioni del giudice tutelare) non
si potevano attribuire se non con legge nazionale, sia per
assicurare il necessario coordinamento dei difensori civici
per l'infanzia e l'adolescenza anche sul piano nazionale.
4. La proposta di legge, dopo aver prevista l'istituzione
da parte delle regioni e delle province autonome del difensore
civico per l'infanzia e l'adolescenza (articolo 1),
stabilisce:
a) le procedure per la nomina del difensore civico
per l'infanzia e l'adolescenza, i requisiti che il difensore
civico per l'infanzia e l'adolescenza deve possedere, le
incompatibilità (articolo 2);
b) la determinazione, da parte degli enti
territoriali, dell'articolazione territoriale delle sedi degli
uffici del difensore civico per l'infanzia e l'adolescenza,
della loro organizzazione, dei requisiti del personale
addetto, delle modalità di funzionamento e le risorse
necessarie per l'espletamento delle funzioni loro attribuite
(articolo 3);
c) le funzioni che il difensore civico per
l'infanzia e l'adolescenza deve perseguire per attuare una
concreta tutela dell'infanzia e dell'adolescenza: si è
prevista una attività di promozione della conoscenza dei
diritti individuali sociali e politici riconosciuti
all'infanzia ed all'adolescenza e di rappresentanza del
soggetto in età evolutiva presso tutte le sedi istituzionali;
la predisposizione di una relazione annuale sulla condizione
dell'infanzia e dell'adolescenza, nel territorio regionale; la
cura della realizzazione di un servizio di ascolto telefonico
a livello regionale (articolo 4);
d) la legittimazione del difensore civico per
l'infanzia e l'adolescenza ad intervenire a tutela degli
interessi diffusi dell'infanzia e dell'adolescenza sia con
segnalazioni o raccomandazioni sia con interventi nei
procedimenti amministrativi ed eventuale impugnazione degli
atti con ricorso gerarchico o interventi presso la giustizia
amministrativa (articolo 5);
e) la legittimazione del difensore civico per
l'infanzia e l'adolescenza a svolgere interventi per la tutela
degli interessi e dei diritti individuali sia attraverso
segnalazioni e sollecitazioni alla pubblica amministrazione o
ai privati sia attraverso presentazione di memorie nei giudizi
che coinvolgono i minori sia attraverso richiesta di nomina di
un curatore speciale nei procedimenti giurisdizionali che
coinvolgono interessi o diritti di un singolo minore; il
diritto di accesso agli atti della pubblica amministrazione e
agli atti processuali non coperti da segreto; la possibilità
di estrarne gratuitamente copia, la esenzione degli atti e
ricorsi del difensore civico per l'infanzia e l'adolescenza
dalle imposte di bollo e di registro e da ogni spesa, tassa e
diritti (articolo 6); l'attribuzione al difensore civico per
l'infanzia e l'adolescenza della funzione di autorizzare, ove
vi sia la richiesta dei genitori, l'impiego dell'immagine del
minore nella pubblicità o l'utilizzo del minore negli
spettacoli cinematografici, teatrali e nelle trasmissioni
televisive (articolo 6, comma 2);
f) il reperimento, la formazione e la selezione
dei tutori da parte del difensore civico per l'infanzia e
l'adolescenza; la istituzione presso di esso di un elenco dei
tutori e curatori; il sostegno alla loro attività (articolo
7);
g) l'attribuzione al difensore civico per
l'infanzia e l'adolescenza di alcune funzioni amministrative
disciplinate dalla legge n. 184 del 1983, in materia di
adozioni (articolo 8);
h) l'attribuzione al difensore civico per
l'infanzia e l'adolescenza di quella funzione di tutore nel
caso in cui il minore non abbia parenti in grado di esercitare
la tutela, nonché della funzione di tutore provvisorio, in
attesa della nomina del tutore, che oggi è conferita allo
stesso ente di assistenza che si occupa del minore in
difficoltà, superando così il discutibile sistema di
conferimento della tutela di un soggetto che non è in grado in
proprio di pretendere il rispetto e l'attuazione dei propri
diritti allo stesso soggetto che svolge funzioni
assistenziali. A tale fine gli articoli 9 e 10 modificano gli
articoli 354 e 402 del codice civile, mentre l'articolo 11
sostituisce l'articolo 3 della legge n. 184 del 1983, e
successive modificazioni;
i) la previsione che il curatore possa stare in
giudizio personalmente avvalendosi anche, se lo ritiene
opportuno, di un difensore: in molti procedimenti
giurisdizionali, per rappresentare le esigenze psicologiche
del minore e le sue esigenze di relazioni, appare opportuno
che il curatore possa essere anche un soggetto diverso
dall'avvocato e che possa esprimere anche direttamente le sue
valutazioni a tutela del minore. Ove, ovviamente, vi siano
aspetti processuali in cui la tecnica del diritto appare
indispensabile il curatore potrà avvalersi di questa
assistenza tecnica, ricorrendo o a difensori liberi esercenti
la professione o agli uffici legali dell'ente territoriale
(articolo 12);
l) la istituzione di una Conferenza dei difensori
civici per l'infanzia e l'adolescenza per assicurare
omogeneità di indirizzo e gli opportuni collegamenti con
l'Osservatorio nazionale per l'infanzia e l'adolescenza di cui
alla legge n. 451 del 1997 (articolo 13);
m) l'adozione di un atto di indirizzo e
coordinamento che indichi gli standard degli interventi
dei difensori civici per l'infanzia e l'adolescenza; le
modalità di coordinamento tra di loro e con l'Osservatorio
nazionale per l'infanzia e l'adolescenza; le forme di
monitoraggio e di valutazione dell'attività dei difensori
civici per l'infanzia e l'adolescenza (articolo 14);
n) la possibilità di esercitare i poteri
sostitutivi nel caso in cui le regioni o le province autonome
non provvedano, entro un anno dalla data di entrata in vigore
della legge, ad istituire i difensori civici per l'infanzia e
l'adolescenza, nel rispetto delle procedure previste
dall'articolo 5 del decreto legislativo n. 112 del 1998,
recante: "Conferimento di funzioni e compiti amministrativi
dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione
del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59" (articolo 15).
ALLEGATI
TAB. 1 - INDICATORI SOCIALI E DEMOGRAFICI (Valori assoluti)
... (omissis) ...
TAB. 2 - INDICATORI SOCIALI E DEMOGRAFICI (Incidenza sul
totale nazionale)
... (omissis) ...
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