XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 634
Onorevoli Colleghi! - Nella scorsa legislatura
un'analoga proposta di legge aveva trovato un consenso assai
diffuso ed era stata sottoscritta da 100 deputati appartenenti
a schieramenti politici diversi (primo firmatario l'onorevole
Corleone). Esaminata dalle Commissioni congiunte Giustizia e
Affari sociali, veniva licenziata per la discussione in aula
senza però esser mai calendarizzata.
La medesima proposta di legge era già stata presentata
nella XII legislatura.
La proposta viene ripresentata in questa legislatura con
la consapevolezza che la riflessione sulla legalizzazione
delle droghe leggere nella nostra società è andata avanti.
Il tema della legalizzazione dei derivati della
cannabis indica è stato oggetto di discussione
all'interno della sesta Confererenza internazionale sulla
riduzione del danno, che si è svolta a Firenze dal 26 al 30
marzo 1995. Una riflessione analoga è stata all'esame della
assemblea nazionale del "Forum droghe" svoltasi il 13
maggio 1995 a Roma, sulla base anche delle iniziative assunte
in questi anni in ordine alla politica di riduzione del
danno.
Non pochi sono stati i passi in avanti compiuti dal
dibattito nella società italiana e negli orientamenti
dell'opinione pubblica nel corso degli anni novanta. Con il
successo, nel 1993, del referendum abrogativo delle
norme penali della legge n. 162 del 1990, la battaglia
antipunizionista ha ottenuto, allo stato, il suo risultato più
elevato, senza, tuttavia, che il Parlamento abbia saputo
esprimere soluzioni legislative adeguate a quel voto.
Il risultato del referendum che ha parzialmente
modificato la legge n. 162 del 1990 in materia di droghe ha
dimostrato che la scelta repressiva, ispiratrice di quel
testo, è stata largamente bocciata dai cittadini del nostro
Paese. L'impostazione proibizionista e punizionista deve
lasciare il campo ad una visione dei problemi collegati al
consumo degli stupefacenti più pragmatica. La stessa
Conferenza nazionale sulle droghe, svoltasi a Palermo nel
giugno 1993, ha lanciato dei segnali precisi di
ridimensionamento dello scontro ideologico sulla questione,
privilegiando un approccio di riduzione del danno.
Il dibattito culturale nel nostro Paese e in tutto il
mondo ha visto già da alcuni anni affacciarsi sempre più
marcatamente le ipotesi di riduzione del danno in materia di
droghe e di AIDS come strategia utile perché questi problemi
siano gestibili e governabili attraverso l'intervento delle
istituzioni pubbliche. E', tuttavia, doveroso porsi il
problema della salute dei cittadini consumatori di
stupefacenti attraverso strategie preventive e riduttive del
danno che questo consumo comporta.
Vanno in questa direzione le proposte di legge che sono
state presentate dai parlamentari che si richiamano al
"Forum droghe" e che affrontano le seguenti
questioni:
1) il superamento del regime sanzionatorio nei confronti
del consumo di droghe;
2) la prevenzione del disagio per i soggetti
maggiormente esposti al consumo di droghe;
3) la sperimentazione limitata e controllata nella
somministrazione delle sostanze stupefacenti;
4) la riforma delle strutture operanti in materia di
tossicodipendenze.
Una quinta priorità è quella di cui si occupa questa
proposta di legge, e cioè la legalizzazione delle droghe
leggere, allo scopo di separare il circuito del mercato
illegale delle droghe pesanti da quello delle sostanze che
sono state definite "non droghe".
Questo progetto si muove all'interno di un quadro più
generale volto ad una maggiore regolamentazione della
commercializzazione delle sostanze alcoliche e degli
psicofarmaci, per prevenire gli abusi nel consumo e dare una
limitazione precisa al mercato clandestino.
Infatti le politiche di riduzione del danno non devono
limitarsi ad intervenire sugli effetti del consumo delle
droghe pesanti, ma contribuire anche a spezzare il perverso
circuito che lega, all'interno del mercato clandestino, i
consumatori di droghe leggere con i venditori di droghe
indifferentemente leggere o pesanti.
Come si legge in un saggio di Alex Wodak, contenuto nel
volume "La riduzione del danno" (Torino, 1994), "Deve essere
riconosciuto che molti dei problemi correlati alla droga sono
oggi imputabili alle politiche più che alle qualità
intrinseche delle sostanze psicoattive. Anche se nessun tipo
di politica potrà mai eliminare il consumo di droghe e i danni
ad esso correlati, alternative politiche all'attuale strategia
possono produrre danni minori. In che misura danni e benefici
delle attuali politiche sono maggiori o minori dei danni e dei
benefici di opzioni alternative, non possiamo saperlo con
certezza. La prima debolezza dell'attuale dibattito sulla
legalizzazione è che le alternative alle politiche oggi in
vigore non sono state analizzate abbastanza in profondità da
poterne affermare limiti e pregi e compararne gli esiti.
Difficile prefigurare che la ricerca in futuro riesca a
illuminare completamente la scena. Le decisioni devono essere
basate su probabilità e considerazioni attorno ad esperienze
comparabili".
Sempre nello stesso volume, curato dal Gruppo Abele, Leo
Zaal spiega le caratteristiche essenziali della politica
olandese in materia:
"Per quanto concerne le droghe leggere, particolarmente
per il possesso e la vendita su piccola scala, usiamo una
politica più articolata. Al fine di non far entrare il
consumatore di droghe leggere nel sistema penale, permettiamo
la vendita di marijuana e hashish da parte dei
gestori dei coffee-shop. Noi non interveniamo se i
coffee-shop seguono alcune regole di base: vendere solo
piccole quantità, non mettere in circolazione droghe pesanti,
non vendere droghe ai minori e non esporre la lista dei prezzi
al pubblico. Ai coffee-shop non si permette di
pubblicizzare la droga, per esempio esponendo foglie di
marijuana in vetrina e ogni altro tipo di pubblicità.
Recentemente, alcuni coffee-shop sono stati chiusi dalla
polizia, proprio perché avevano rifiutato di osservare queste
norme.
Ma qual è il risultato di questo atteggiamento?
Innanzitutto, i consumatori di cannabis non devono
temere l'arresto se fumano semplicemente uno spinello. Di
conseguenza, non ci sono comportamenti illegali di questo
gruppo di consumatori, perché possono ottenere la loro droga
nello stesso modo in cui voi o io possiamo comprarne altre,
come l'alcool. Questo lascia mano libera alla polizia per
intervenire sui trafficanti, invece che rincorrere i
consumatori. Da un punto di vista economico, dobbiamo
concludere che è più produttivo.
E' positivo anche dal punto di vista dei consumatori, dato
che possono acquistare prodotti di buona qualità a prezzi
ragionevoli, e non devono ricorrere al furto per procurarsi
l'hascish. Possono permetterselo anche se percepiscono
il salario sociale! I dati forniti dalla polizia rispecchiano
questa situazione, dal momento che i consumatori di droghe
leggere raramente entrano nelle statistiche della giustizia
penale".
Già nella X legislatura, al Senato, si poteva leggere
nella relazione di minoranza Alberti, Ongaro, Basaglia,
Onorato, delle Commissioni riunite Giustizia e Sanità sulla
questione droga:
"Separazione del mercato delle droghe pesanti dal mercato
delle droghe leggere: legalizzazione della Cannabis
indica.
S'è vista nel capitolo 1 la difficoltà che incontrano le
istituzioni statali a controllare le esatte dimensioni del
fenomeno sociale della droga. Riteniamo che il primo - anche
se non l'unico - strumento da adottare per aumentare il potere
statale di controllo è quello di sottrarre alle organizzazioni
criminali del narcotraffico l'offerta sul mercato delle droghe
leggere. Una misura siffatta rompe la continuità commerciale
tra droghe leggere e droghe pesanti. E' ormai generalmente
riconosciuto che la transizione dal consumo di hascish e
marijuana al consumo di coca ed eroina non avviene per
una continuità tossicologica ma a causa di una continuità
commerciale. Interrompendo la continuità commerciale, da un
lato si riduce il potere economico delle multinazionali del
narcotraffico, che perdono il controllo di mercato sulle
droghe leggere, dall'altro si diminuisce la pressione di
mercato sulla domanda di droga dura.
Se ciò è vero, la prima riforma necessaria per restituire
efficacia alla strategia antidroga è quella di includere la
cannabis indica nell'area delle droghe legali,
considerandola cioè come droga tollerata o più esattamente
controllata e disciplinata con i dovuti disincentivi al pari
del tabacco e dei superalcoolici, sia per quanto riguarda la
diffusione commerciale, sia per ciò che attiene alla
propaganda positiva o negativa (...).
Parificare il regime della cannabis al regime dei
superalcoolici (cosiddetta liberalizzazione), consentendo cioè
a tutti di produrre e commercializzare la sostanza, "salva la
necessità di apposite autorizzazioni e di obblighi
fiscali".
E ancora, nella medesima legislatura, a proposito
dell'esperienza olandese così diceva un'altra relazione di
minoranza (Corleone): "Dal testo presentato ad un convegno di
studi da Eddy L. Engelsman, capo della direzione della
politica sull'alcool, la droga e il tabacco del Ministero del
benessere, della sanità e della cultura, proponiamo qui i
passi più significativi per comprendere in quale direzione si
muova la politica olandese per circoscrivere il più possibile
la domanda e l'offerta di droga.
Il principio fondamentale di tutta la legislatura dei
Paesi Bassi in materia di tossicodipendenze è che questa non è
considerata come un problema che riguardi principalmente la
giustizia e la politica. Si tratta piuttosto di una questione
di salute e benessere sociali; come tale, la responsabilità
del coordinamento della politica in materia di droga è di
competenza del Ministero già citato.
Si è molto discusso circa il carattere liberale e
antirepressivo dell'Olanda nei riguardi dei tossicodipendenti.
Nei criteri fondamentali di tale politica, c'è l'intento di
separare il mercato delle droghe pesanti da quello delle
droghe leggere. Secondo il Ministro della giustizia in questo
modo si mantiene la vendita dell'hascish al di fuori del
giro della grande criminalità. Evitando di criminalizzare i
giovani si impedisce loro di cadere nella illegalità.
D'altronde la politica di depenalizzazione della
cannabis non ha certo creato un eccessivo espandersi del
suo consumo. All'inizio di quest'anno, l'Università di
Amsterdam ha studiato un campione rappresentativo di oltre
4.000 abitanti di Amsterdam dai dodici anni in su. A tutti è
stato chiesto se nell'anno precedente avevano fatto uso di
cannabis anche una sola volta. I risultati hanno detto
che una media del 5,5 per cento aveva assunto della
cannabis nel mese precedente l'intervista. Tale
percentuale era più elevata nella fascia di età tra i 23 e i
24 anni: il 14,5 per cento.
Questo sta a dimostrare come anche in condizioni di facile
disponibilità e di relativa assenza di condanna sociale, la
popolarità della cannabis sia piuttosto bassa.
Come noto in tutto il mondo, ad Amsterdam si possono
acquistare hascish e cannabis in circa duecento
negozi. L'Olanda si pone in quest'ottica deliberatamente non
repressiva partendo dalla lucida analisi dell'esperienza degli
altri Paesi europei.
A livello internazionale la maggior parte degli Stati
pretende di avere una morale rigorosa e delle norme etiche
irreprensibili nei riguardi dei tossicodipendenti.
Va da sé che questo atteggiamento non comporta, e non ha
mai comportato, un'effettiva diminuzione del consumo di
sostanze stupefacenti.
Oltre a ciò è estremamente rischioso tentare di unificare
in un solo approccio mondiale gli esperimenti di una
legislazione unica, per destabilizzare il traffico e il
commercio di droga. Un tale indirizzo, infatti, non può
evidentemente tenere conto delle diversità culturali ed
economiche tra i Paesi interessati.
L'Olanda ha avuto il coraggio di porsi una domanda
essenziale: come è possibile giungere ad una razionalizzazione
dell'attuale politica in materia di droga?
Qual è l'atteggiamento dell'Olanda rispetto alla
legalizzazione? Una lotta più intensa contro le droghe
illegali costituisce una scelta estrema. La scelta estrema sul
versante opposto sarebbe la legalizzazione.
Prevedere la legalizzazione non significa né negare né
minimizzare gli effetti dell'uso e dell'abuso delle sostanze
stupefacenti, ma affrontare anche gli aspetti sanitari.
Evidentemente non si sa in quale misura il consumo di
stupefacenti aumenterebbe o diminuirebbe in tali circostanze.
Ma il carattere del problema della tossicomania potrebbe
assumere un aspetto meno nocivo in una situazione
decriminalizzata o depenalizzata, e questo significa
tutt'altro che una situazione "libera".
Secondo Engelsman vi è una netta differenza tra una
politica che tende a scoraggiare il consumo ed una politica
che criminalizza il consumatore. Tale approccio può essere
comparato alla politica olandese nei confronti dei prodotti
della cannabis. Nel 1986 su di una popolazione di
14.700.000 olandesi, vi sono stati 18.000 morti causati dal
tabagismo, circa 2.000 decessi sono derivati direttamente da
un abuso di alcool e soltanto 64 cittadini olandesi sono morti
per consumo di droghe.
"La società reagisce a questi dati in modo abbastanza
sorprendente" ha dichiarato Engelsman "sembra si possa vivere
con i propri problemi di alcool e di tabacco senza reazioni
emozionali e senza il timore che la nostra civilizzazione e la
nostra società occidentali siano in pericolo, così come
sostengono alcuni capi di governo. Ma ci si rifiuta di
accettare che la droga provochi soltanto un numero
insignificante di morti".
Dal punto di vista sociale, Engelsman mette in guardia
rispetto al fatto che il rifiuto dei tossicomani da parte
della società può anche incoraggiare o rafforzare determinati
stili di vita.
La repressione può avere lo stesso effetto. Ecco perché la
prevenzione deve eliminare il fascino e l'idealizzazione
infondata che il consumatore di droga suscita. Il fenomeno
della droga deve essere spogliato dei suoi aspetti essenziali
ed emozionali e prestarsi maggiormente ad una discussione
aperta.
A sostegno dell'articolato proposto vogliamo riprendere
alcune affermazioni contenute nella relazione al progetto di
legge n. 1554, presentato al Senato durante la X legislatura
dai senatori Corleone, Spadaccia, Boato, Strik Lievers: "Studi
approfonditi hanno infatti escluso le conseguenze di ordine
medico e le implicazioni di natura sociale che presiedono e
generalmente forniscono giustificazione alla proibizione di
sostanze latamente psicotrope. Nella specie, i risultati di
tali indagini da un lato hanno portato ad escludere
recisamente la connessione fra l'uso della cannabis indica
e comportamenti criminali, dall'altro hanno rivelato la non
configurabilità di un nesso causale fra tale uso e l'insorgere
di malattie mentali o l'utilizzazione delle droghe cosiddette
pesanti. Inoltre, se non si riscontrano fenomeni di
assuefazione e dipendenza da cannabis, da un punto di
vista tossicologico si escludono effetti cronici o acuti: e la
tossicità rilevata di tale sostanza risulta, alle quantità
abitualmente consumate, comunque inferiore a quella
dell'alcool e del tabacco.
Considerando che tali due ultime sostanze non sono
ritenute droghe dal sistema normativo italiano, è evidente la
necessità di eliminare la discriminazione ai danni dei
consumatori di una non-droga incoerentemente inclusa nella
disciplina delle sostanze stupefacenti".
Autorevoli esponenti di diverse posizioni culturali e
politiche hanno sottoscritto un appello che propone il
medesimo obiettivo della presente proposta di legge. Rosellina
Archinto, Franco Debenedetti, Giulio Giorello, Umberto
Galimberti, Luigi Manconi, Giancarlo Pagliarini, Giuliano
Pisapia, Michele Salvati, Antonio Tabucchi, Paolo Emilio
Taviani, Umberto Veronesi, e Franco Corleone nell'appello
hanno affermato che: "L'abitudine di fumare hashish o
marijuana è un comportamento assai diffuso nella vita
dei cittadini italiani. Secondo stime attendibili, milioni di
persone hanno fumato hashish o marijuana in questo
Paese. Il numero dei fumatori di derivati della canapa indiana
supera quello di coloro che assistono alle partite di calcio,
visitano gallerie d'arte, comprano un libro nel corso di
dodici mesi. I consumatori di cannabis svolgono ogni
genere di mestiere e di professione, appartengono a tutte le
fasce d'età, a tutti i ceti sociali, ad ogni segmento della
collettività, ma non rispecchiano alcuno stereotipo
tradizionale.
In effetti - prosegue l'appello - l'unica cosa che tutte
queste persone hanno in comune è il fatto di infrangere la
legge. Per il solo fatto di partecipare ad una attività
ricreativa di cui non è stata provata in alcun modo la
capacita di causare danni rilevanti, questi individui vengono
considerati criminali. L'unico caso in cui chi fuma
marijuana o hashish meriterebbe di essere
sottoposto alle norme di diritto penale, è quando l'assunzione
di queste sostanze da parte dell'individuo in questione
risultasse dannosa per gli altri. Ma così non è. D'altra
parte, l'opinione secondo cui il consumo di cannabis
porta inevitabilmente alla dipendenza delle droghe pesanti
è infondata; e solennemente negata dalla sentenza della Corte
costituzionale dell'11 luglio 1991, laddove si afferma: "Il
passaggio dalle droghe leggere alle droghe pesanti non
rappresenta, secondo opinioni largamente prevalenti, connotati
di alta probabilità". L'unico collegamento nasce
dall'ostinazione della legge a classificare i derivati della
canapa indiana insieme agli altri stupefacenti, inducendo così
alcuni di coloro che traggono piacere dal fumo dei derivati
della canapa indiana a ritenere, erroneamente, che le altre
droghe siano ugualmente innocue.
Una legge che legalizzasse l'uso dei derivati della canapa
indiana comporterebbe la creazione di un efficace contesto
giuridico di controlli e autorizzazioni. Tale legge
garantirebbe una corretta informazione e prevederebbe la
regolamentazione dell'uso di hashish e marijuana a
condizioni già attuate per molte altre sostanze e prodotti.
Dunque, la legalizzazione delle cosiddette "droghe leggere"
restituirebbe a queste ultime la loro condizione di "non
droghe" e permetterebbe di concentrare le energie e le risorse
oggi dissipate in una "guerra" insensata verso scopi più
razionali: come le strategie per la prevenzione e la cura
delle tossicodipendenze. Alla luce delle prove inconfutabili
di quanto l'attuale legislazione sia iniqua e del fatto che
essa non consente di contrastare in modo efficace la
diffusione delle droghe pesanti e il potere economico delle
multinazionali del narcotraffico, facciamo appello al Governo
e ai cittadini perché siano aboliti i divieti imposti sui
derivati della canapa indiana e ne sia legalizzato l'uso".
L'articolo 1 della presente proposta di legge stabilisce
le condizioni generali attraverso cui si ritiene possibile
attuare il passaggio da un impianto di tipo proibizionistico
ad un impianto di tipo legale della distribuzione delle droghe
cosiddette leggere. Si ritiene adeguata allo scopo una norma
che consenta, in deroga alle previsioni dei titoli III, IV, V
e VI del testo unico delle leggi in materia di disciplina
degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e
riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui
al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n.
309, la coltivazione a fini di commercio, l'acquisto, la
produzione e la vendita di cannabis indica e dei
prodotti da essa derivati che formano l'oggetto della proposta
in esame. Restano ferme le normative repressive del traffico
internazionale e clandestino di droghe, che formano oggetto
della gran parte delle convenzioni internazioni in materia di
droghe. Si è ritenuto, in particolare, di accedere ad un
regime autorizzativo non solo della vendita, ma anche della
coltivazione e del commercio al fine di superare le
perplessità che un regime di monopolio di Stato destava, sia
in termini di princìpi - in ordine alle funzioni proprie dello
Stato in questa delicata materia - sia con riguardo alla
difficoltà pratica di mettere in opera una produzione statale
di droghe "leggere". D'altra parte, la soluzione proposta
consente anche di accentuare le caratteristiche di una fase
necessariamente di transizione e sperimentale, che deve vivere
di una ulteriore sedimentazione di una cultura diffusa in
ordine alla tollerabilità del consumo di droghe "leggere".
Il comma 2 dell'articolo 1 rinvia a un decreto del
Presidente della Repubblica la disciplina delle autorizzazioni
e dei controlli. Il decreto è adottato previa deliberazione
del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle
finanze, di concerto con il Ministro per la solidarietà
sociale, sentite le competenti Commissioni parlamentari e le
regioni. Al decreto è affidata la determinazione delle
caratteristiche dei prodotti destinati alla vendita al
dettaglio, della tipologia degli esercizi autorizzati alla
vendita e la loro distribuzione sul territorio, nonché dei
locali pubblici in cui è consentito il consumo delle
sostanze.
Gli ultimi due commi dell'articolo 1 stabiliscono le norme
di pubblicità negativa sulle confezioni di prodotto destinate
alla vendita al minuto e il divieto di vendita ai minori di
anni diciotto.
L'articolo 2 fissa le sanzioni penali e la revoca della
autorizzazione per chi violi il divieto di vendita ai minori
di diciotto anni, ovvero consenta agli stessi il consumo
all'interno dei propri locali.
L'articolo 3, nel definire la non punibilità della
coltivazione per uso personale di cannabis indica e
della cessione a terzi di piccoli quantitativi destinati al
consumo personale, ribadisce la vigenza delle norme di cui
all'articolo 73 del citato testo unico per chi coltivi,
acquisti, produca o venda le sostanze in oggetto essendo
sprovvisto delle autorizzazioni necessarie.
L'articolo 4 stabilisce il divieto di propaganda
pubblicitaria diretta o indiretta della cannabis indica
o dei prodotti da essa derivati e le relative sanzioni, fatte
salve le opere dell'ingegno non destinate alla pubblicità e
tutelate dalla legge sul diritto d'autore.
L'articolo 5, infine, prevede che il Presidente del
Consiglio dei ministri presenti una relazione annuale sullo
stato di attuazione della legge e dei suoi effetti, fissando
alcuni parametri di valutazione legati al consumo, alle sue
caratteristiche, al rapporto tra consumo di "droghe leggere" e
altre droghe, all'eventuale persistenza del mercato
clandestino delle sostanze in oggetto e agli accordi
eventualmente conclusi in sede internazionale con i Paesi
produttori di cannabis indica.
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