XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 442
Onorevoli Colleghi! - Le norme costituzionali, la
vigente normativa in materia di poteri locali, gli
orientamenti emersi in sede di Commissione parlamentare per le
riforme costituzionali e di discussione generale sulla riforma
urbanistica, il dibattito politico culturale, hanno reso
evidente la necessità di elaborare una nuova legge nazionale
che fissi chiaramente i princìpi generali per il governo del
territorio e l'eventualità di proporre più efficaci soluzioni
per specifici temi che lo richiedano, in quanto di diretta
competenza dello Stato.
Si tratta dunque di definire un sistema di norme
innovative riguardanti i princìpi della pianificazione e del
governo del territorio, che consenta agli enti responsabili di
avere una visione complessiva delle esigenze del territorio
medesimo (sviluppo economico, tutela ambientale, necessità
infrastrutturali - anche in relazione alla mobilità e alla
fruizione degli spazi urbani - qualità degli insediamenti,
recupero, riqualificazione ed eventuale espansione degli
stessi, eccetera) e attribuisca loro efficaci poteri per
provvedere a tali esigenze in modo complessivo e organico, per
garantire la legalità degli interventi di trasformazione del
territorio, e per riordinare il relativo sistema
sanzionatorio. Sotto questo profilo riveste indubbio rilievo
anche la questione del potenziamento e del recupero di
efficienza delle strutture tecnico-amministrative preposte
all'attuazione delle scelte in materia urbanistica, nonché al
controllo sulle attività di trasformazione del territorio.
Le disposizioni di principio dovranno essere penetranti e
non dovranno essere vanificate da una eventuale assenza di
iniziativa a seguito dell'inerzia di qualche soggetto
istituzionale. Da qui anche l'esigenza di individuare, sia a
livello dello Stato che delle regioni, nuovi strumenti per
rimuovere questa eventuale e dannosa inerzia, adottando forme
di salvaguardia di nuova concezione.
La competenza di una pluralità di enti che autonomamente
si occupano di uso del territorio comporta anche la necessità
che, ai vari livelli, sia esercitata in modo efficace la
funzione di indirizzo e di coordinamento.
Allo Stato competono le funzioni di indirizzo e
coordinamento dell'assetto dell'intero territorio nazionale,
delle grandi decisioni in ordine alle infrastrutture
fondamentali del Paese e delle politiche settoriali, come del
resto già previsto dall'articolo 54 del decreto legislativo n.
112 del 1998, e la funzione di garanzia relativa
all'attuazione dei principi fissati con la nuova legge.
Andrebbe demandato allo Stato anche lo svolgimento di
un'attività conoscitiva volta alla costituzione, anche sulla
base delle informazioni trasmesse dalle regioni e dagli enti
locali, di un osservatorio nazionale sullo stato della
pianificazione in materia urbanistica.
Il governo del territorio compete anzitutto ai
tradizionali enti territoriali (regione, provincia, comune) e
ad altri di recente formazione (città metropolitana) ciascuno
secondo le proprie competenze.
Strumenti di programmazione a livello regionale, piani di
area vasta, piani urbanistici comunali si dovranno armonizzare
rispettando l'autonomia di ogni livello.
L'autonomia di ciascuno di essi deve infatti essere
valorizzata, trovando naturalmente il suo limite in quella
degli altri; è perciò essenziale che la legge di riforma
indichi con chiarezza i compiti di ciascuno, gli ambiti di
responsabilità, più diretti poteri per l'approvazione degli
strumenti, le modalità di coordinamento delle varie autonome
responsabilità in ordine all'assetto e al governo del
territorio, superando l'attuale ordinamento gerarchico a
favore di un'impostazione processuale e cooperativa. Analogo
criterio dovrebbe essere seguito ai fini del coordinamento con
altri strumenti relativi alla pianificazione di settore.
Le competenze devono dunque essere esercitate non
conflittualmente: la "concertazione" e la "co-pianificazione",
in alcuni casi già sperimentate, dovrebbero divenire il
normale metodo di coordinamento delle determinazioni in
materia urbanistica, dal momento della impostazione del piano,
del programma o di un progetto, fino alla loro concreta
attuazione.
La natura sussidiaria delle nuove norme è dunque un
importante argomento di riflessione e dovrà essere
approfondita nei suoi aspetti operativi. In questo senso essa
dovrà essere preliminare ad ogni nuova architettura dei
rapporti tra istituzioni aventi competenze in questa
materia.
Il principio di sussidiarietà pur non essendo, allo stato
dei fatti, una norma costituzionale vigente, è infatti di
evidente rilievo costituzionale anche se inserito in una legge
ordinaria, come sarà la nuova legge per il governo del
territorio.
Per un effettivo governo del territorio gli strumenti
urbanistici, a tutti i livelli, devono arricchire il proprio
contenuto in relazione a nuove esigenze di certezza e di
efficacia.
Le trasformazioni del territorio e degli immobili che lo
compongono devono inserirsi in un più generale quadro di
sostenibilità ambientale e di rispetto delle fondamentali
preesistenze che ne definiscono l'identità.
Alcune leggi regionali già prevedono ad esempio che i
piani urbanistici siano costituiti da due distinti livelli.
Il primo livello, di durata indeterminata, è spesso
definito "strutturale" e dovrà servire ad individuare un
permanente "statuto del territorio", in grado di evidenziare
le sue caratteristiche invarianti e le sue scelte
strategiche.
I contenuti strutturali attengono ai valori di fondo
condivisi dalla comunità, alle scelte di lungo periodo, ad
elementi del territorio "non negoziabili" per la loro
indiscussa rilevanza.
I fondamentali termini della salvaguardia ambientale e dei
beni culturali dovrebbero trovare in questo livello la loro
naturale collocazione.
Il secondo livello del piano può essere definito
"operativo" ed avere una durata dell'ordine di grandezza del
mandato amministrativo.
Il "piano operativo" può essere riferito ad una duplice
esigenza: da un lato, quella di poter meglio governare
processi decisionali caratterizzati da una forte domanda di
partecipazione; dall'altro quella di introdurre scenari
temporali più certi e di breve termine, ai quali riferire le
decisioni relative agli investimenti economici pubblici e
privati.
Ciò potrà consentire di trattare con più equità, minore
aleatorietà e più efficacia i vincoli urbanistici,
sottraendoli così alla attuale indeterminatezza della loro
durata, della loro indennizzabilità, delle limitazioni alla
proprietà privata che essi producono (un problema quest'ultimo
che da almeno cinquanta anni ha "assillato" l'urbanistica ed è
arrivato a minare seriamente le fondamenta della stessa
legittimazione della pianificazione, anche attraverso la
pratica negativa delle continue varianti).
La componente strutturale e quella operativa dovranno
essere nettamente individuate mediante una diversa
articolazione del contenuto del piano.
Si deve porre con forza il problema dei rapporti tra
governo del territorio, patrimonio immobiliare e fiscalità
generale. Si tratta di un problema di grande rilievo e di
notevole complessità.
Sembra pertanto necessario avviare fin d'ora una
riflessione in materia che possa portare, per mezzo di un
riordino e di una innovazione fiscale alla possibilità di un
migliore coordinamento e sinergia tra norme fiscali e scelte
urbanistiche.
Si fa strada anche l'esigenza di introdurre innovazioni,
sia a livello di principio che di procedure urbanistiche, nel
rapporto fra soggetto istituzionale che pianifica e operatori
pubblici e privati. Si tratta in questo quadro di ampliare
nettamente la componente partecipativa e propositiva nella
pianificazione del territorio, andando ben oltre gli angusti
spazi di tipo rivendicativo o di difesa di interessi
particolari della proprietà immobiliare, insiti nel limitato
istituto delle osservazioni al piano, definendo invece nuove e
più efficaci modalità partecipative e di controllo fin dalla
fase di redazione del piano urbanistico.
Si tratta in sostanza di definire una procedura di
evidenza pubblica del processo di formazione del piano
urbanistico che consenta a cittadini, associazioni,
organizzazioni sociali e sindacali, operatori economici di
esprimere in modo trasparente le proprie istanze e
orientamenti evitando così fenomeni degenerativi e non
trasparenti di urbanistica contrattata.
Sulla base di un consolidato dibattito riguardante i
centri storici, il recupero delle periferie e delle aree
produttive dismesse, il risanamento e il recupero delle aree
interessate da insediamenti abusivi, si deve dare una maggiore
attenzione ai problemi e agli strumenti per il recupero, il
riuso, la ristrutturazione della città esistente, anche perché
ciò influisce direttamente sul fabbisogno di eventuale nuova
edificazione e sui costi di gestione urbanistica della città.
Per questo sarà necessario un riordino degli strumenti di
intervento oggi esistenti ivi compresi quelli di
programmazione negoziata aventi effetti urbanistici.
Una particolare attenzione si dovrà inoltre riservare al
coordinamento fra le norme nazionali e regionali, le
iniziative dei comuni e gli interventi ed i programmi
predisposti dalla Unione europea, ivi compresa la nuova
configurazione dei fondi strutturali.
Si tratta anzitutto di verificare se il regime degli
immobili delineato più di venti anni fa dalla legge n. 10 del
1977 sia negli aspetti di principio che in quelli
procedimentali, sia da confermare o debba essere aggiornato o
modificato.
Analogamente si tratta di valutare, anche con una
specifica indagine, la funzionalità delle norme vigenti in
materia di espropriazione di immobili, proponendo misure per
garantire efficienza, equità, certezza del diritto,
disponibilità finanziarie per la loro esecuzione.
In questo quadro dovranno essere approfondite e definite
con chiarezza nuove modalità di intervento urbanistico,
fondate su meccanismi di perequazione tra la proprietà
fondiaria, in particolare in quelle zone del territorio nelle
quali la mano pubblica non intende gestire direttamente gli
interventi.
Nel corso degli anni si è stratificato un ampio corpo
normativo riguardante il territorio, di natura generale e
settoriale. Tale corpo normativo è caratterizzato da una
eccessiva complessità e risulta in molti casi contraddittorio
e dunque deve essere riportato ad una struttura più semplice e
ad una visione unitaria.
Quest'opera di profonda revisione normativa dovrà
procedere contestualmente alla discussione e alla approvazione
della nuova legge nazionale in materia di governo del
territorio, semplificando la normativa vigente, eliminando gli
istituti obsoleti, definendo nuove e più semplici procedure,
dichiarando in modo esplicito la abrogazione delle
disposizioni incompatibili con i nuovi princìpi stabiliti
dalla legge nazionale.
In questo quadro si dovrà anche rivedere la funzione dei
molti strumenti "para urbanistici", introdotti negli ultimi
decenni, che devono essere anch'essi ricondotti a coerenza con
il nuovo quadro normativo.
Il residuo corpo normativo che deriverà da questa opera di
semplificazione potrà essere organizzato in modo chiaro,
componendolo ad esempio in un testo unico, come da tempo
richiesto dagli operatori e dovrà assorbire e essere
strettamente coordinato con tutte le norme aventi effetti
territoriali oggi disperse in varie ed importanti leggi
settoriali (legge n. 431 del 1985; legge 183 del 1989; legge
n. 394 del 1991).
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